2.2　PPP軌道交通項目治理的理論分析

2.2.1　PPP軌道交通項目治理的內涵

盡管PPP軌道交通項目的優點顯而易見，但由于其尚屬新生事物還有許多亟待完善之處，所以私營部門一旦進入這個過去一直由政府管控的領域后勢必引發許多新問題。為了項目在全生命周期內都能很好地應對這些問題，一個有效的辦法就是PPP軌道交通項目的治理。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中將治理的概念界定為：它是公共或私人、個人與機構管理共同事務各類方式的總和，是調節相互沖突或利益不一致而采取聯合行動的持續過程，該過程既包括必須遵守的正式制度，也包括愿意主動接受的非正式安排。根據這一定義并結合第1章的項目治理研究述評，本書認為PPP軌道交通項目治理的內涵并不只是為了制定一套制度規則，也不僅限于單一治理機制，而是關注PPP軌道交通項目全生命周期的公私合作過程。通過涵蓋這一過程的各種有效治理機制協調公私雙方發生各種分歧和沖突，達成公私合作伙伴關系的設計初衷，由此保障PPP軌道交通項目成功。于是，兩個新的問題又接踵而至：其一，進行PPP軌道交通項目治理真的有效嗎？其二，如何進行治理？

首先分析第一個問題。不同于傳統項目成熟的承發包采購模式，PPP軌道交通項目利益相關者眾多且相互關系復雜，只有建構一套面向項目組織內、外部的制度安排或有效機制來協調他們之間的利益關系，才能確保項目各項目標的實現，并最終維護軌道交通項目的公共屬性。同時，公私雙方合作契約也存在天然不完備性，這些都決定了我們的研究視角必須從管理層面擴展到機制層面。顯然，偏向技術手段的傳統項目管理方法無法徹底解決這個問題，而基于制度層面的項目治理則可通過有效的機制設計，滿足軌道交通項目引入PPP模式的實際需要。因此，PPP軌道交通項目的治理是理論與實踐雙重需求驅動的必然選擇。

再看第二個問題。從理論上說，PPP軌道交通項目治理的本質就是通過一系列有效的治理機制去規制或協調公私雙方合作關系，解決他們的責權利分配問題，為項目獲得最終成功提供良好的內外部秩序。如果說公司治理是基于企業管理視角的“微觀治理”，著重于企業的“內部治理”，而政府治理是基于公共管理視角的“宏觀治理”，著重于社會的“外部治理”；那么項目治理就是介于兩者之間的“中觀治理”，是對項目組織“內部治理”和“外部治理”兩者的有效融合。顯然，PPP軌道交通項目的利益相關者極為廣泛，但其中對項目成敗起關鍵作用的是項目實際直接參與方，即公共部門和私營部門。公私雙方作為項目內外部治理所共同指向的對象，只有存在有效的項目治理機制才能協調好他們的關系，解決好責權利分配問題，以良好的合作秩序促成PPP軌道交通項目真正取得成功。因此，“如何進行治理？”這個問題的答案就是“如何設計有效的PPP軌道交通項目治理機制”。

2.2.2　PPP軌道交通項目治理機制的概念、內容和意義

2.2.2.1　PPP軌道交通項目治理機制的概念

“機制”原是機械的構造及運行原理，反映其工作過程中各零部件之間相互關系及運行方式。后來這一術語被其他學科廣泛借用，并引申為機制是通過有效控制和反饋措施，協調內外部各種關系促進和維持系統的運行秩序，它體現了系統的基本工作原理。根據機制的基本概念并借鑒現有項目治理理論的各種相關解釋，項目治理機制是解決項目契約不完全的方式和方法，它體現了治理主體如何使用各種治理工具對項目利益相關方的責權利關系靈活協調和有效安排，以實現和維持所構建項目內外部秩序的穩定。因此，項目治理機制的內涵包括以下三點：一是解決合同不完備性的各種靈活措施和方法總稱，目的是為項目提供一個長期穩定的內外部秩序；二是必須以項目目標為核心，圍繞這個目標可以存在各種不同的治理機制。這些機制也非固定不變，而是貫穿項目全過程發揮效用并可根據需要進行相應調整；三是為保證項目全生命周期的順利實施，治理機制的設計和運行能有效協調利益相關方責權利關系。

然而，由于國內外學者對項目治理的概念、范圍和內容理解上存在一定差異，所以對“項目治理機制”概念的界定也有很大不同，文獻［90］便認為具體的項目治理機制需要根據不同的行業特點給出詳細的內涵界定。根據軌道交通項目的行業特點，其利益相關方眾多且相互關系復雜，如果讓所有利益相關方都參與項目治理是有悖常理且毫無實際意義的，也與法約爾的統一指揮原則不符^［84］。在PPP軌道交通項目中，對項目成敗起關鍵作用的是項目的直接參與者公私部門，所以PPP軌道交通項目治理機制的研究對象也是項目中所對應的公私部門。綜上所述，本書對PPP軌道交通項目治理機制的定義為：為了應對公私合作制軌道交通項目合約的不完全性問題，圍繞實現項目目標所采取的市場競爭、外部監管、風險分擔和利益分配等各種靈活措施和手段，通過有效地規范和協調雙方責權利關系，在項目全生命周期內維持公私部門始終穩定的合作伙伴關系，維護“信任與合作”的項目秩序，確保項目最終獲得成功。

2.2.2.2　PPP軌道交通項目治理機制的內容

依據項目治理理論，以PPP軌道交通項目組織（SPC）為邊界，可將其分為內部治理結構和外部治理結構，它們可視為固化的PPP軌道交通項目制度體系框架，也是PPP軌道交通項目治理機制所依賴的實際載體。因此，本書認為PPP軌道交通項目治理機制的內容也相應由內部治理機制和外部治理機制兩部分構成，如圖2-3所示。

從圖2-3可知，外部治理機制以如何采取市場競爭手段和監督監管措施提供項目外部環境保障為對象，包括了PPP軌道交通項目的合作伙伴選擇機制、PPP軌道交通項目的監管機制，其治理載體是項目外部治理結構，即軌道交通項目市場和政府監管環境；而內部治理機制則是以項目組織內部制度如何安排為對象，通過在項目中盡可能地實現公私雙方責權利對等，維護項目全生命周期的合作伙伴關系，包括了PPP軌道交通項目的風險分擔機制、PPP軌道交通項目的定價與調價機制，其治理載體就是項目組織（SPC）本身。同時，內部治理機制和外部治理機制之間統一于如何確保項目目標的實現，且貫穿項目全生命周期。根據PPP軌道交通項目治理機制研究內容，下面簡單分析這些機制的基本研究目標。

（1）PPP軌道交通項目的合作伙伴選擇機制

目前在工程項目領域，政府在各類PPP項目選擇合作伙伴的方法主要是發布招標信息，然后采用公開招標的方式進行。由于PPP軌道交通項目的生命周期很長，未來將面臨很多不確定性，傳統的招標方式無法完全應對這些問題。研究PPP軌道交通項目的合作伙伴選擇機制，就是希望得到一個“既能避免私營伙伴在項目生命周期內提前主動退出合作，也能合理應對未來不確定性導致的被動退出狀況，同時能以嚴格規范的決策程序為保證、以科學量化的優選方法為手段”的合作伙伴遴選決策機制。

（2）PPP軌道交通項目的監管機制

PPP軌道交通項目中政府與項目公司存在委托代理關系，公眾和項目公司存在信息不對稱，如果僅僅依靠項目組織內部的權力制衡和外部的市場競爭顯然無法解決問題，這就決定了還必須對其加強政府監管和社會監督。研究PPP軌道交通項目的監管機制，就是希望得到一個“以完善的監管立法為先行，以有效的監管組織體系為依托，以彌補市場失靈和提高服務效率為監管目標，以項目全生命周期的運營管理為監管內容，以有效的獎懲措施為手段”的項目監管機制。

（3）PPP軌道交通項目的風險分擔機制

簡單來說，PPP軌道交通項目的風險分擔就是在項目全生命周期中，公私雙方之間合理地確定或劃分風險歸屬。因此，研究PPP軌道交通項目的風險分擔機制，就是希望得到一個“以科學的風險分擔理論為依據，以完整的風險分擔規劃為前提，以有效的風險分擔實施路徑為載體，以項目的風險管理效率最優為目標，以有效的風險分擔策略為手段”的項目風險分擔機制。

（4）PPP軌道交通項目的利益分配機制

由于PPP軌道交通項目能夠通過項目運營來回收部分投資和獲取一定回報，所以公私雙方在項目組織內部存在一個利益分配的問題，而軌道交通項目的行業特點決定了利益分配的關鍵在于如何確定票價，故其利益分配的實質是項目定價和調價機制下的公私雙方利益分配格局。同時，票價的制定和調整不僅與公私部門有關，還要考慮廣大市民的承受能力。因此，研究PPP軌道交通項目的利益分配機制，就是希望得到一個“以科學的利益分配原則為指導，以適應軌道交通項目需要為前提，以項目各方利益兼顧為目標，以科學的定價和調價理論為依托，以有效的定價和調價模型為手段”的項目分配機制。

2.2.2.3　PPP軌道交通項目治理機制的意義

由于公共部門往往偏重公共利益，而私營部門則更關心投資效益，雙方的利益目標并非完全一致，在合作過程中難免會出現方向偏離。因此，PPP軌道交通項目治理機制必須為公私雙方提供一個長期、公平和公正的合作基礎，它的作用并不是使其中任何一方利益最大化，而是通過有效的規范和協調促成雙方利益達成一種均衡，并以此保證項目原定的目標和價值得以順利實現。這正是PPP軌道交通項目治理機制的意義所在，也是項目成功的重要保障，顯然，PPP軌道交通項目治理機制的作用不能用簡單的線性加法表示，為了形象地闡述這個問題，不妨借用力學中合力的矢量求和原理來表示，如圖2-4所示。

反之，若PPP軌道交通項目治理機制缺失或設計不當，就很可能導致雙方的個體目標偏離了項目的總體方向，最終導致項目的失敗。從圖2-4可知，公共部門與私營部門合作成功與否的關鍵就是夾角α的取值（0°≤α≤180°），如果α的取值越小，則合作效果愈佳；反之，α的取值越大，則雙方合作效果越差。要消除公私雙方的利益分歧使α取值為零固然是不可能的，但通過科學有效的項目治理機制來努力減小α則完全可行，這正是其實質價值所在。