2.1　PPP軌道交通項目經濟學解釋

2.1.1　PPP項目本質屬性

軌道交通項目屬于公共項目，對于公共部門在此類項目中引入PPP模式的動因，許多學者從“資金瓶頸”或“財政壓力”出發，認為PPP模式是一種有效的政府主動融資工具，它能起到緩解公共支出緊張，降低項目建設風險，提高項目運營效率等諸多功能^{［99～102］}。這些觀點都過于重視和突出了PPP的“工具屬性”—融資功能，卻忽視了其背后更加深刻的“制度屬性”。所謂制度屬性，就是以制度為一種研究方法，強調制度化的因素對人類的政治、經濟和社會活動的影響。根據第1章的分析，PPP需要制定一系列長期有效的制度或機制來保證項目的成功，所以PPP無疑也具有明顯的制度屬性。一般來說，制度屬性包括主觀屬性與客觀屬性兩種。其中，主觀屬性是指制度具有可選擇性、可設計性和可維護性；而客觀屬性是指制度的形成與變遷需要遵循客觀的規律^［103］。Montgomery認為公共項目管理中存在著“從市場失靈”到“政府失靈”，無論是“看不見的手”，還是“無所不能的政府”都并不絕對有效^［104］。因此，從PPP的制度屬性可以讓我們更全面、更深刻地理解PPP項目本質屬性。

公共項目屬于傳統意義的公共物品，最早對物品的公共屬性問題進行研究的是思想家休謨^［105］。1954年，著名的經濟學家薩繆爾森在《公共消費純論》一文中以燈塔為例首次提出了“公共物品”的經濟學經典概念，并指出公共物品具有消費上的無競爭性和非排他性特征^［106］。奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中完善和規范了“公共物品”的定義：集體中的任何個人都能夠消費的物品，而且在消費上無法排除其他人的消費，這種物品便屬于公共物品^［107］。1978年，布朗和杰克遜^［108］在此基礎上把社會物品分為純公共物品、混合物品（或準公共物品）和私人物品，如表2-1所示。所謂純公共物品是指嚴格的非競爭性與非排他物品，比如國防建設、義務教育和防洪排澇等社會效益為主和公益性極強的物品。所謂準公共物品則是指既承擔了公益性的任務，又具備可經營性特征的物品，比如公共交通和水力發電項目等。

20世紀70年代以前，早期以薩繆爾森為代表的福利經濟學家們，因未對公共物品的具體分類進行深入分析，過于強調了其非排他性和無競爭性的特點，認為這會使消費者在獲得該物品時選擇“免費搭便車”，比如人們常說的“一人種樹，眾人乘涼”。由于人們不會自愿對可以免費使用的公共物品付費，沒有了利潤驅動，嚴重削弱了市場機制的作用，使其近乎完全無效。由于“市場失靈”的必然存在，政府不得不成為唯一的選擇，依靠政府力量來提供公共物品也被認為是最有效率的。基于這種理論分析，大多數國家一直奉行由政府壟斷公共物品的供給制度。但隨著時間推移，特別是福利國家危機的出現，政府充當公共物品唯一供給者的思想開始受到懷疑，其弊端也愈來愈明顯：一方面，政府憑借其特殊優勢地位，既壟斷生產（建設），又掌握行政審批、稅收優惠和財政補貼等，衍生出公共部門組織機構臃腫、激勵機制不全、缺乏競爭活力、運行效率低下等諸多問題；另一方面，公共物品卻出現供給不足、質量不高和尋租腐敗，產生所謂“政府失靈”現象。究其原因，薩繆爾森理論只將全部社會物品簡單劃分為私人物品與公共物品，并將純公共物品代替了所有公共物品。

20世紀70年代后期，主張經濟自由的經濟學家包括戈爾丁、德姆塞茨以及科斯等愈發質疑政府作為公共物品唯一供給者的合理性，并積極推動了公共物品供給的市場化。戈爾丁提出公共物品在消費上存在著選擇性進入的方式，這就為探討通過私人供給來解決準公共物品供應不足的問題指明了方向。德姆塞茨認為，對于滿足競爭性均衡條件的公共物品，由于消費者對其存在不同偏好，對不同消費者可以提供不同價格的產品，這就驗證了通過市場機制引入私營部門提供更好的公共物品的技術可行性。科斯的經典論文《經濟學上的燈塔》更是從經驗角度論證了公共物品私人供給的可能性。于是乎，一些經濟學家便認定公共物品的有效供給完全可交付給私營部門，這種改革思想和政策在英國甚至被稱為“撒切爾主義”，其顯著特征便是公共事業的大規模全盤私有化。但事與愿違，“契約失靈”和“志愿失靈”現象頻繁出現，私營部門表現出過度關注企業利潤和股票價值的提高，忽略甚至無視其公益屬性，完全違背了原本希望提高產出效率，獲得更高質量公共產品的改革初衷。

從“市場失靈”到“政府失靈”，折射出公共物品的供給方式需要尋找更好的制度途徑，過度依賴市場或一味依靠政府，都必然會導致公共物品的公益性或效率缺失。1937年，科斯在《企業的性質》中提出了“企業是對市場的一種替代”^［109］，“交易成本”作為新制度經濟學的核心觀點出現了，這為我們提供了PPP模式的出現提供了最佳解釋。威廉姆森進一步完善了交易成本的概念，認為交易成本分為兩部分：一是事先交易成本，即為簽訂契約、明確交易雙方責權利所花費的成本，二是事后交易成本，即簽訂契約后，為解決契約本身所存在的問題所花費的成本，并指出交易程度是經濟制度或系統運行的費用。科斯關注的是基于交易成本和效率的變化，企業與市場的相互替代，而諾斯則創造性地將交易成本的相關理論引入了政治經濟學領域，并提出了制度變遷的概念。根據諾斯的理論，制度變遷是一種交易成本更高、效率相對較低的制度向另一種交易成本更低、效率更高制度的變遷過程。就交易成本而言，政府壟斷模式往往最高，私人包辦模式的事前交易成本可能較低，但其逐利本質必定導致事后交易成本難以控制。因此，就總的交易成本而言，公私合作制無疑是最低的。公共產品的供給從傳統方式向PPP模式轉變的過程，實際就是一種制度變遷，是制度效率更高的模式代替效率較低模式的必然選擇，圖2-1很好地詮釋了這一現象。

2.1.2　PPP軌道交通項目可行性

薩繆爾森的公共物品概念，與其說是為了尋找有效率的資源配置機制以及制度安排上“公與私”的分工，倒不如說是純理論研究^［110］，而按照諾斯的觀點，能夠激勵所有成員共同努力完成同一目標的經濟活動，并能使其充分發揮各自優勢的制度才是有效率的制度。因此，為了實現資源的最佳配置，公私合作無疑是更有效率的。但是，隨之而來的問題是，什么樣的公共項目才能采用PPP，PPP軌道交通項目可行嗎？

根據上一節經濟學中公共物品的分類理論，我們需要將公共項目按不同類型加以區別對待，即所謂的公共項目區分理論。根據項目是否有收費機制或存在現金流入，首先將這些項目區分為純公益項目和準公共項目。純公益項目也被稱為非經營性公共項目，如國防建設項目，不能經營故無法吸引私營部門積極參與，所以不適合采用PPP模式。準公共項目一般具備競爭性或排他性，可以通過收費方式來調節準公共物品的供給數量，如城市供水項目便可經營并產生穩定的現金流入，從而一定程度上吸引私營部門參與，理論上具備采用PPP模式的基本條件。另外，根據能否盈利，準公共項目可再細分為純經營性和準經營性項目，可借鑒集合的概念表示，如圖2-2所示。

純經營性公共項目建成后，一般有穩定的經營收入，而且可以通過收費機制逐步收回投資并獲得利潤，如城市供水、供電和收費公路建設項目等，這類項目完全可以通過市場機制來解決產品供給問題，私營部門對于此類項目通常也抱有濃厚的興趣。目前國內在高速公路、發電廠和污水處理等此類建設項目領域中采用PPP模式都已取得了許多成功范例。準經營性公共項目是指已具備了收費和現金流入的可經營特征，也具有潛在利潤預期，但因為其項目投資數額較大，相關政策和經營價格受到一定外在條件制約，通過市場經營很難完全收回成本的項目。這類項目往往包含了較強的公益屬性，具有鮮明的正外部性特質標簽，這也是導致其“部分市場失靈”的原因之一。由于它的直接效益并不像純經營公共項目那么有吸引力，所以這類項目的供給問題，無法也不能完全依賴市場機制獲得解決。

軌道交通項目可以通過票價以及站臺、車廂內外的廣告等獲得財務收入，具有明顯的可經營特征，因而可歸屬于準公共項目。同時，軌道交通項目期初投資極為巨大，而政府為了更好地保障公共利益，其運營票價的定位相對偏低，如果僅憑票務收入的話，不但不能收回初始投資，甚至無法負擔日常運營成本，影響軌道交通企業的正常經營。因此，軌道交通項目應進一步歸類于準經營性公共項目。考慮到這類項目的特點，純私人供給無法實現社會價值的帕累托最優，純政府供給則難免導致供給不足和效率低下，如果引入PPP模式采用利益共享、風險共擔，無疑是最佳的“第三條道路”。公私雙方可以各展所長，比如公共部門可發揮其在政策、規劃及法制等方面的影響，承擔與宏觀環境相關的風險，私營部門則充分發揮其技術和管理方面的優勢，承擔與市場具體運作相關的風險，從而向公眾提供價低、質高的軌道交通產品。

另外需要特別說明一點，為了能吸引私營部門參與軌道交通項目，必須提高項目的現金流入以通過項目的財務評價。一種更加可行的辦法是：在項目運營初期通過政府財政給予直接補貼或優惠政策，以維持項目的正常運轉；然后，隨著客觀條件的日漸成熟，必須將其產生的正外部效益采取合適的方式、適當的比例返還給項目；最后，當經濟發展和項目運營都進入到穩定期后，隨著客流量的穩定、運營效率的提高、運營成本的降低，適當調整其收費價格并漸漸完善合理的定價與調價機制，那么軌道交通項目完全可實現盈利，從準經營性項目逐步轉變為純經營性項目，從而更好地吸引私人部門參與，促進我國軌道交通事業的持續、穩定發展。