2.4　從機(jī)構(gòu)設(shè)置看農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制

從現(xiàn)行環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，呈現(xiàn)從國(guó)家到地方依次遞減的狀態(tài)，即國(guó)家環(huán)境監(jiān)督管理能力強(qiáng)大，有數(shù)量多、規(guī)模大的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，而且有先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，有專業(yè)技術(shù)過(guò)硬、人員充足的技術(shù)人員，而到了地方，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)數(shù)量少且規(guī)模小，環(huán)境保護(hù)設(shè)施落后，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，因而監(jiān)督執(zhí)法能力薄弱。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有成立專門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有配備過(guò)硬的專業(yè)技術(shù)人員，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有獨(dú)立開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的能力^{［3，4］}。

從環(huán)保部門(mén)內(nèi)設(shè)農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)看，環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）在原自然生態(tài)司（后有水環(huán)境管理司）里設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)處負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)保工作，省級(jí)環(huán)保部門(mén)中，廣東、河南、遼寧、寧夏、四川等省區(qū)設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)處。四川針對(duì)農(nóng)業(yè)大省的實(shí)際情況，2005年率先在省環(huán)保局內(nèi)成立農(nóng)村污染控制監(jiān)督管理處，開(kāi)省級(jí)環(huán)保部門(mén)先河。地市級(jí)和縣級(jí)環(huán)保部門(mén)絕大多數(shù)未設(shè)專門(mén)的農(nóng)村環(huán)保管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但都有從事管理農(nóng)村環(huán)保的機(jī)構(gòu)和人員。如四川省21個(gè)市州環(huán)保局中有16個(gè)內(nèi)設(shè)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)科，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)均沒(méi)有單設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，全省4409個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅10個(gè)設(shè)有環(huán)保所，配備專兼職環(huán)保員。

近些年來(lái)，全國(guó)各地尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)比重大的地區(qū)，探索建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)環(huán)境保護(hù)管理體系。截至2007年年底，浙江省全省59個(gè)縣市、區(qū)以中心鎮(zhèn)和分片區(qū)設(shè)立模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，配環(huán)保專職人員，現(xiàn)已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)170個(gè)，配環(huán)保專職人員800余人，有力地推動(dòng)該省環(huán)保工作向縱深發(fā)展。浙江是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省，由于市場(chǎng)化程度較高，縣域經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)。截至2007年年底，全省中小企業(yè)數(shù)已達(dá)113萬(wàn)多家，占全省全部工業(yè)企業(yè)的99.6%。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，僅靠縣級(jí)環(huán)保局的力量很難應(yīng)付日益繁重的環(huán)境監(jiān)管任務(wù)。浙江省及時(shí)調(diào)整思路，下移環(huán)保工作重心，在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，以擴(kuò)大有效的環(huán)保監(jiān)管覆蓋面。同時(shí)，為加強(qiáng)和規(guī)范基層環(huán)保派出機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，制定了《浙江省基層環(huán)境保護(hù)所（分局）建設(shè)規(guī)范（試行）》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)的名稱、性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、職能、裝備標(biāo)準(zhǔn)等做了統(tǒng)一規(guī)定。

近年來(lái)，通過(guò)各級(jí)人事編制、環(huán)保部門(mén)的不懈努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)從無(wú)到有、從少到多，工作職能不斷拓展，人員隊(duì)伍不斷壯大，能力建設(shè)不斷提高，初步形成了一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管隊(duì)伍。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置模式主要有以下兩類。

①市、區(qū)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。縣市、區(qū)環(huán)保局轄區(qū)的中心地域或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較集中、環(huán)保監(jiān)管任務(wù)較重的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分片設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)管3～5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，由縣（市）、區(qū)環(huán)保局垂直管理。機(jī)構(gòu)性質(zhì)以財(cái)政保障的事業(yè)單位為主，每個(gè)派出機(jī)構(gòu)的正式編制人員一般是3～5名，有些環(huán)保監(jiān)管任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到10余名。

②在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部掛環(huán)保辦公室或環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)牌子，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保專管員職位1～2個(gè)，專職從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作，人員編制歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，縣（市）、區(qū)環(huán)保局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。

目前，浙江省以第一類派出機(jī)構(gòu)模式為多，2010年基本目標(biāo)在全省各縣市、區(qū)的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、工業(yè)企業(yè)較集中、環(huán)保監(jiān)管任務(wù)較重的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和工業(yè)園區(qū)設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和工業(yè)園區(qū)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)達(dá)到250個(gè)以上，正式在編人員達(dá)到1500人以上。除少數(shù)已有派駐分局的設(shè)區(qū)市城區(qū)及環(huán)境監(jiān)管任務(wù)相對(duì)較輕的偏遠(yuǎn)縣外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)將覆蓋所有縣市、區(qū)的90%以上^［5］。從全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，僅有沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的江蘇、浙江和廣東等省份相對(duì)設(shè)立較多，大多數(shù)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)還是空白。機(jī)構(gòu)的不健全常常使農(nóng)民環(huán)境訴求解決無(wú)門(mén)，自我保護(hù)環(huán)境權(quán)益能力和主動(dòng)參與環(huán)保熱情降低，影響了公眾在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的作用發(fā)揮。