2.3　從體制的層面看農村環境保護管理機制

當今世界，盡管各國國體、政體不同，使得環境管理體制不盡相同，但卻有一個共同的趨勢，即環境保護由分散管理向建立環境管理專門機構，加強集中統一管理，各部門分工負責的方向發展。我國的環境管理實行的是統一監督管理和分工負責相結合的管理體制。

我國的環境管理體制萌芽于計劃經濟背景下，環境管理手段主要是采取單一的行政管理，各項管理措施都以行政命令的形式出臺，隨著經濟社會的發展和社會主義市場經濟制度的建立，過去的單一行政管理體制顯現出諸多弊端，我國才逐漸將經濟和法律管理引入環境保護管理體制中來，實現了由單一管理體制到多元管理體制，再到綜合管理體制的轉變，形成了我國現行的中央統一管理和地方分級管理、部門分工管理相結合的環境管理體制。目前，我國環境管理體制分四個層次，各級人民政府對其管轄范圍內的環境質量負責。跨行政區的環境管理工作由有關地方人民政府協調解決，或者由上級人民政府協調解決。《環境保護法》第十六條規定“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”建立環境保護的專門管理機構。各級人民政府環境保護行政主管部門對環境保護工作實施統一監督管理，《環境保護法》第七條規定“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”主要內容為監督環境保護政策、法律、規劃、標準等實施，監督有關部門對環境保護工作的執行。國家有關部門對環境污染防治實施監督管理。《環境保護法》第七條規定“國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民政管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。”各級人民政府有關部門依照有關法律的規定對環境污染防治和資源的保護實施監督管理。《環境保護法》第七條規定“縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”應該說，這樣的管理體制從外部結構上看是匹配的，從內部設置上看是功能齊全的，但具體實踐到解決環境問題上缺陷很多。例如，根據現行環境保護管理體制，縣級環保部門對農村生活環境和農業生產環境涉及很少，也無力監管。因為我國農村大多數地區在鄉鎮一級沒有設置專門的環保機構，環保工作就分散在各個相關部門，如農業、林業、水利、愛衛會等部門。按照法律法規規定，農業行政主管部門要做好農業生產過程中對環境污染和生態破壞的防治工作，控制農藥、化肥、農膜對環境的污染，推廣植物病蟲害的綜合防治，根據當地資源和環境保護要求，合理調整農業結構。林業行政主管部門要加強森林植被的保護和管理，制止亂砍濫伐，防止水土流失。水行政主管部門，要對水利資源的開發利用進行規劃和管理，合理利用開發水資源，節約用水，保護飲用水源地等。可見，環境保護職責權限分割，很難形成高效統一的管理體系。農村環保工作分散在各個職能部門，由于部門利益不協調，很難進行有效的綜合管理。生態環保部門也由于缺乏針對農村環境保護方面行之有效的規定，許多工作很難落實。而且，很多西部省份如四川省，環保機構的隸屬關系復雜，難以很好貫徹實施環保政策、法規。所以，在農村環境保護方面既缺乏法律支持又缺乏民意的支持，基層環保部門感到力不從心，許多時候為了保證地方經濟發展，環保部門不得不做出妥協。