第三節 社區營造及社區規劃

一、社區營造的時代背景及治理基礎

（一）社區營造的時代背景

如何使政府治理、社會調節、居民自治三者協調運作，解決紛雜的社區問題，成為今日社區治理的首要議題。社區營造正是為了給出答案而在今日全國各地展開了各式各樣的“實驗”。那么什么是社區營造呢？

我們在這里先為“社區營造”做一個簡單的定義：政府引導（不再是政府主導和管控）、民間自發、NGO幫扶，使社區自組織（self-organization）、自治理（self-governance）、自發展。社區之內自組織、自治理以求團結和諧，自古都有，全球皆然，但社區營造的發生卻有特定的時空背景，專指工業社會向后工業社會轉型過程中的社區自組織。

人類從有農業以來就有地理上定居的社區，七千年前兩河流域一帶就留下了社區的遺跡。在中國，孔子說“里有殯，不巷歌”，這就是社區之“禮”，是維系著社區團結和諧的鄉規民俗。中國歷史上最有名的社區建設大概就是范仲淹建“義莊”，自此中國的社區有了自治理的公產、公田、扶貧系統，以及祠堂、宗族長老會等議決公共事務的治理機制。民國初年，晏陽初與梁漱溟等人所做的鄉村建設實驗也是偉大的社區建設實驗，強調識字與平民教育問題，總結鄉規民俗教化鄰里社會，但這些是農業社會轉型為工業社會的過程中鄉村社區的建設，與英國、美國工業化后原子化的社會的社區再凝聚發展情境是不一樣的。

社區營造一詞有很多英文概念的源頭，比如“community development”，談的是社區如何從現狀向前發展；“community revitalization”，特別看重老舊的社區如何活化，獲得新生，再度復興；又比如“neighboring movement”，談的是社區居民如何從“雞犬相聞，老死不相往來”的原子化個人變成“鄰里相親”。這些指的都是大同小異的一件事，到了日本則稱為“造町運動”。到了中國，比如在香港，則直譯“community revitalization”為“社區活化”，在臺灣，則稱“社區總體營造”。

盡管稱謂不同，但這卻是一個全球共有的現象，有著共同的時代背景，使用著大同小異的工作方法，都是為了應對工業時代轉型到后工業乃至信息時代過程中社會普遍發生的社區治理難題，即在工業化進程中，在市場和現代政府的壓力下，社會萎縮，個人原子化，社區鄰里和信任關系被破壞，以至于社區內有了一群“等、靠、要”的居民，一切仰賴政府的福利供給，失去了自組織、自治理、自我解決社區公共事務的能力，帶來了福利國家財政破產的問題。

工業革命把95%以上的人生活在鄉村，忽然轉變為只有20%~30%的人沒有城市化，這在歷史上是少見的。英國、美國城市化程度在90%以上，亞洲國家人口太密了，但是城市化程度也可以到75%~80%，而且所謂的非城市化人口很多也在城郊了。城市化產生了原子化個人的問題，樓上樓下、左鄰右舍互不認識，無法相互支持，于是所有的社區福利與社會工作都變成政府的責任，這就催生了現代的“萬能政府”體制，現代福利制度、現代的社會工作制度就這樣建立起來。但是問題是，時代在變，到后工業時代，大量生產、大量消費、統一化生活、標準化產品與服務不受待見了；取而代之的是，個性化需求、多樣化服務崛起了。最后人們發現，凡是搞這套制度的走到最后的結果就是財政破產。

社區營造始于20世紀初期的英國，第一個走完工業化進程的國家。英國出現了第二故鄉運動。一群人開始感到“我”的鄉愁讓“我”非常憂愁，為什么經過了一百多年的工業發展之后，“我”的根不見了，每天都在忙碌著，卻茫然不知方向，生活到底還有什么意義？

在這種情況下，很多英國人愿意跑到鄉下，甚至整個家族跑到鄉下，跟那個地方的人變成相鄰的好朋友，找到在都市當中無法感受到的感覺，人們要在社區中找回歸屬感與安全感，這成為現代社區營造的濫觴。美國在20世紀30年代就開始有了面對工業化發展問題的重新檢討。在諸多因素的影響下，美國大城市出現了鄰里組織運動或鄰里政府運動（the movement for neighborhood government，簡稱鄰里運動），這是一種旨在復興社區發展、增加社區控制、改善基層服務效率而大量設立各類社區鄰里組織（社區發展社團、社區理事會、鄰里政府、私人鄰里組織、各種居住區協會等）的社會運動，是連接城市政府與市民之間自治理的新模式，其在滿足多元化的基層需求方面發揮了顯著的作用。這一過程中還產生了一位很有名的“社區營造師”——后來成為美國總統的奧巴馬。

英國從1733年紡織機發明到1930年走過了近200年，第一個完成了工業化，此后，人們不再滿足于在都市中當一片連左鄰右舍都不認識的漂萍。美國的工業化在1930年達到了一個高峰，它的生產總值在經濟大恐慌前已超過第二、三名的總和。當時發生了一系列反資本主義運動，比如號召工人起來罷工，罷工未遂就破壞機器，或者是偷偷摸摸去工廠，“砰砰砰”敲機器，如果機器不動了，就可以放假。

到了20世紀五六十年代，反對資本主義、反對工廠制度的激進主義者又打又鬧二三十年，但發覺這是螳臂當車。這怎么可能改變資本主義的體制？這怎么可能改變現代化的發展？他們回過頭來發覺，只有改變人心才有可能改變這個世界。于是一個個街頭小霸王就變成了鄰家好大叔，激進運動成了“基進運動”——進入基層的運動。社區營造是一個互為主體性的過程，不只是我“造”社區，社區也造就了“我”。

于是，20世紀30年代社區營造始發于英國，美國、日本緊隨其后。不論城鄉，都是由下而上的自組織在后工業社會轉型中發揮出新治理模式的功能。再往后是20世紀70年代的日本、20世紀90年代的韓國。同時，新治理模式也進入中國人的社會，在中國臺灣、在中國香港，都發生了類似的運動。在臺灣地區，1994年“文建會”提出“社區總體營造”政策，旨在積極探求解決社區問題的良方，以期創造更好的生活環境。臺灣地區將社區營造定義為“……以‘社區共同體’的存在和意識作為前提和目標，借著社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，配合社區總體營造理念的推動，使各地方建立屬于自己的文化特色，也讓社區居民共同營造‘產業文化化，文化產業化’‘文化事物發展’‘地方文化團體與社區組織運作’‘整體文化空間及重要公共建設的整合’及其他相關的文化活動”。如此，因社區居民的自主與參與，生活空間獲得美化，生活質量得以提升，文化產業再行復蘇，原有的地景、地貌煥然一新，從而促使社區活力再現。

到了2010年，中國大陸工業產值占總產值的比例也達到了最高峰，然后開始回落，后工業時代、服務業經濟正在到來。我們面對的是從未有過的時代背景，一是我們國家幅員遼闊、情況復雜，有的地方已從工業社會向后工業社會轉型，有的地方已有進一步轉型成信息社會的壓力，而一些地方還正在從農業社會向工業社會轉型，三者并存。二是我們的一些一線城市面對的是后工業社會與信息社會轉型在同一時間撲面而來。三是智能家居、智能城市、人工智能、大數據等正在深刻改變社會治理的模式。

這一現實使得曾經有的一整套社會治理的答案突然之間都失效了。最近一連串事件尤其讓西方世界吃驚，英國脫歐、特朗普當選、意大利公投失敗、極右派上臺，一只只黑天鵝飛出來，工業時代形成的社會格局竟然在一夕之間瓦解。我們不禁要問，治理機制要怎么變，基層到底要怎么治理？這成了一個全世界在信息社會中都不得不面對的難題。

社區營造及社區規劃在信息時代到底要干什么？我們可能會想到雄安新區。雄安新區的建設是全世界此前都沒有的未來新型城市建設，社區規劃在這里找到了面向未來的實驗點，所以中國一定會在這里提出最先進的經驗。為什么？因為全世界沒有其他地方能有這樣尺度的智能城市的建設，沒有辦法像中國有這么大的國家力量，搞出這么大的一片土地，為了迎接新世紀的到來，建立高標準的資源再循環體系，目標是普及智能家居、無人駕駛，到處都是物聯網，人與人高速移動互聯積累的大數據可以用來改善治理機制。雄安新區在試驗智能時代的人類生活方式是什么樣子。我們面對的既是各國遇見的難題，又是世界都在摸索的未知，我們將會有不完全一樣的答案，而這答案在全世界都將有參考價值。

（二）社區營造的治理基礎

治理理論相關的議題，已經誕生了四屆諾貝爾獎五位得主，這是一個龐大的知識體系。我們只談核心的議題，以及社區營造及社區規劃的理論基礎——自組織治理。

治理（governance）是一個非常重要的概念，國內的社會學者、經濟學者、公共管理學者乃至企業老板都在談治理，又比如很多學者談中國治理模式，治理到底是什么？治理的整個研究過程是如何來的？這個概念如何得出的？治理談論的核心是什么？

治理其實是整個社會科學（不僅是社會學、經濟學等）最關心的議題，治理研究的核心是秩序，政治學說的創始人之一霍布斯（也有很多人說社會學的開山宗師是孔德），他談的核心議題就是如何產生社會秩序。霍布斯認為大家把權力交給領導，大家互動時有公平的裁判者，就不會打架。這是最早的治理理論，開啟了層級治理（hierarchy）的思維。亞當·斯密（Adam Smith），公認的經濟學之父，認為市場就是一只看不見的手，它可以維持交易秩序，只要有信息充分的市場，自利的交易者貨比三家不吃虧，大家就不會欺詐，這開啟了市場治理（market）的思維。

近代治理理論開山宗師是西蒙（H. Simon），他的研究開啟了秩序問題的所有理論基礎。他率先把心理學、行為科學整合進經濟學中，提出了有限理性假說，也就是人想理性但理性不了，因為信息溝通不對稱或者信息有限性，無法做到“貨比三家”，防止不了欺詐的可能，于是就開啟了信息經濟學、交易成本經濟學等的研究。在所有社會交換或經濟交換之中，都存在信息不完整、信息不對稱的情況。交易不安全，交易對手就有機可乘，從而出現機會主義行為和道德風險。如何在這樣的現實中維持經濟交易或社會交換的秩序，就是現代治理理論的核心。這些成了治理理論的基石。

西蒙的理論結合了新制度經濟學的發展。科斯（R. Coase）專門研究企業間合約，還有合約怎么被執行，到了1937年，他提出了“市場或層級”的理論，只是這個理論一直到1981年，科斯終于獲得了諾貝爾獎，才產生了重大的影響，促生了新制度經濟學。科斯講交易成本，講公司的本質，這是層級制度的本質，還講一個非常重要的理論，就是市場與層級間的互換，終于把兩種維持交易秩序的治理機制聯系起來。他強調，如果一筆交易放在市場上會有交易成本，第一，事先需要搜尋市場信息，信息搜集有成本，貨比三家才不吃虧。事中還需要一堆律師簽約，這是法律成本，還需要第三方監管，比如我們房地產交易的成本特別高，因為大陸都是政府監管，有網簽，有一堆證明，雖然交易安全性也高。事后，還有監管成本，因為事后還有品質檢查，還有服務和后續追蹤，如果有違約需要打官司，這個官司又需要成本，這些都稱為事后成本，這些成本加起來就是交易成本。如果交易成本太高了，那怎么辦？科斯認為這就是公司存在的原因，當市場交易成本太高時，不如拉到公司里面交易，比如我是總經理，我和上游供應商交易成本太高，那我就把你的公司兼并進我的公司，花一大筆錢買進自此以后變成我的。當然部門擴大，管理成本就會變高，但科斯定理主張，交易成本高于管理成本的時候，不如干脆內化這類交易，使之成為層級治理，把市場內交易內化成組織內交易。就這樣，市場治理與層級治理之間就有了相互轉換。

格蘭諾維特（M. Granovetter）、鮑威爾（W. Powell）以及奧斯特羅姆（E. Ostrom）等人又進一步提出了社區（community）的治理機制。社區是社會學者所用的詞，經濟學者及管理學者則使用網絡（network），研究治理的學者，如奧斯特羅姆，則稱之為自組織的自治理機制。其核心就是一個少至三五百人，多至兩三萬人的社區，包括了地理性的也就是本手冊主要在談的社區；實體性的社區，如行業協會、興趣俱樂部等；以及虛擬性的社區，如網上興趣社群、粉絲團及朋友圈等，因為大家不是“朋友”，就是“朋友的朋友”，所以有一定的信任感，在很短的社交距離內可以找到信任的人來查證不對稱的信息，從而消滅了信息死角，又因為相對封閉，大家“鄉里鄉親”“熟門熟路”的，起到相互監督的作用，從而使欺詐行為得到抑止。因此在社區的交易或交換因為信任關系的存在，也可以得到一定的秩序。

一個社區內的信任往往要有成員間信任關系以及社區成員的認同作基礎，這類關系往往是情感性的，如親情、友情、愛情；或是認同性的，如共同志愿、共同愿景、共同記憶，或是共同興趣。基于情感與認同產生的社區，會凝結大家互動的經驗而產生共同規范，可以是鄉規民俗，也可以是行業倫理，這就是我們所說的“禮”。社區內大家以“禮”相約，相互砥礪也相互監督，產生了社會學家費孝通所說的“禮治秩序”。

如表0-1所示，層級制的運作主要依靠科層服從和命令系統。成員在其中的身份是集體化的，遵循權力邏輯，權力是自上而下的。層級制需要建立一套自上而下的完備的科層體系，因而會產生較高的管理成本。

市場的運作是依靠自由競爭。成員可以在市場上自由選擇交易伙伴，遵循合約與交易的邏輯，權力是分散化的，握在每個交易者的手上，市場會帶來交易成本。

自組織制則主要依靠成員間的合作運行，其內部成員身份是志愿性的，遵循關系邏輯，權力是自下而上組織起來的。關系和信任是自組織的重要因素，因而為了建立和維護關系，自組織治理會產生關系成本。

這三類治理放在一個國家或一個社會的范圍內說，對應的就是市場、社會與政府。

社區營造正是要把城市化、個人原子化的居住小區恢復成社區，其理論根基正是在于治理理論的自組織治理機制，通過自組織、自治理，居民能夠有序地協商，共議公共事務，共同參與，并承擔起執行的責任。

二、社區規劃

（一）城市發展轉型背景下社區規劃的演變歷程

相對于社區營造強調自下而上的居民認同和關系連接的營造，社區規劃這個概念的提出更多來自對于社區未來全面可持續發展的謀劃。追溯其演進脈絡，始終是圍繞著現代城市規劃與建設發展轉型的背景展開的。

社區規劃（community planning），有時也被稱為社區發展規劃（community development planning），雖說作為一種規劃形式誕生不過百年，但其核心思想卻是早已有之，體現出人類社會長久以來對于營造理想生活單元的不懈追求。在中國，早在秦漢時期的營城和人居治理中，就可清晰看出“里”作為基本的居住單元和管理單元的存在。在西方，伴隨工業革命的興起，誕生了現代意義上的城市規劃。快速工業化和城市化進程使得大量人口涌入城市，導致了衛生條件惡化、生態環境被破壞、居住條件窘迫等一系列的城市問題，一批先鋒思想家從如何更好營造宜人城市環境的角度提出了富有開創性的方案構想，包括埃比尼澤·霍華德的“田園城市”、勒·柯布西耶的“光明城市”，以及弗蘭克·勞埃德·萊特的“廣畝城市”等經典理論。如今我們提及這些時，往往僅聚焦于他們對未來理想城市空間形態的設想，但其實某種思想背后都是圍繞經濟生產、社會生活、自然生態等多維度協調的綜合發展理念，而且謀劃長遠，很多理念直至今日也不失啟示之光。所以說，城市也好，鄉村也罷，都是內部高度耦合的系統有機體，其發展規劃也必然要求是系統有機的。只不過，隨著現代科學的發展，專業分工日益細化，同樣關注城鄉發展的學者們和實踐者們開始分別走向社會學、經濟學、環境學，以及更加關注空間層面的城鄉規劃學和建筑學等，并日益強化其學科特點，試圖不斷鞏固學科地位。

第二次世界大戰以后，全球范圍內快速的城市化浪潮，更是將城鄉規劃的作用推向了前所未有的地位。大規模城市新城／新區的開發建設展開，一個個現代化園區和居住區拔地而起，在工業化運行機制下，追求大規模資源投入和效率至上的“造城”浪潮，使得城市規劃的空間性特征以及自上而下的運作模式被不斷放大和強化。大規模城市更新和拆遷運動對當地社會網絡和生態環境的嚴重破壞，引發了廣泛而深遠的社會運動，以此迫使政府和專業精英們開始反思所謂“經濟增長”和“現代化面貌”背后的核心目標，從關注“投入什么”轉向“產出什么”乃至“為本地留下什么”，從關注“今天的招商引資”轉向思考“未來的發展動力”，從“以生產為中心”轉向“以生活為中心”。由此，自20世紀中后期起，大量西方城市面臨城市規劃和建設模式的重大轉型，即從外延粗放式擴張轉向內涵提升式更新，而這一挑戰也同樣出現在了今天的中國。在此背景下，社區成為城鄉規劃和建設轉型中一個至關重要的基礎單元，以社區為本體的社區規劃也日益得到關注。

那么，社區規劃是否就是城鄉規劃在微觀鄰里空間的投影呢？回顧社區規劃的發展歷程，其背后蘊含著對于社區理解的不斷深化。

20世紀初到“二戰”前，在大規模工業化與城市化進程中，社區規劃更多是作為一種發展的工具介入城市空間的生產過程。在美國人科拉倫斯·佩里（Clarence Perry）提出的“鄰里單元”（Neighborhood Unit）等思想的影響下，鄰里社區取代了之前基于方格路網劃分的街區，成為城市規劃中一種功能復合的微觀社會－空間單元，旨在創造適合家庭生活的、舒適安全且設施完善的居住社區環境。

“二戰”后到20世紀60年代，面臨城市更新背景下城市社會問題頻發的狀況，人們希望通過改善社區層面的物質環境來服務于社會改良的目標。但在現代主義建筑與空間設計思想主導下，大規模的物質空間更新忽視了社區日常生活、地方關系和社會網絡，很多時候不但沒能解決社會問題，反而加劇了社會矛盾和空間區隔，從而引發了人文主義城市思想對此的批判與反思。

20世紀60年代到20世紀末，社會的全面發展成為關注焦點與核心訴求。規劃師們認識到采取空間途徑解決社會問題的局限性，社區規劃成為一種社會、政治、經濟和空間發展的綜合方法，并開始關注政府權力下放、市民參與、市場力量介入等規劃制定程序與治理的問題。一方面社區規劃的模式走向多元化，涌現出社區發展戰略、社區行動計劃等多種形式；另一方面，綜合型社區規劃成為普遍趨勢，通過整合環境、經濟、社會、空間等發展議題，強調政府、市場、社會多元主體協同參與，以社區行動為落腳點，制定系統性操作框架。

21世紀以來，社區規劃開始面向更多全球化的新問題、新挑戰，包括氣候變化、能源問題、災害應對、可持續發展等，在地方性與全球性相疊合的視角下，將社區置于廣泛的自然、社會、政治、經濟、文化、種族等背景下來理解其意義、功能與結構。總結當代社區規劃，其呈現出以下發展趨勢：（1）多學科協同推進。城鄉規劃、社會學、地理學、公共管理、公共衛生等眾多相關學科共同探索跨學科路徑，不斷充實和完善社區規劃的實踐和理論研究。（2）從“為人的規劃”（planning for people）轉向“與人的規劃”（planning with people）。伴隨政府權力下放，社區層面參與主體與其利益訴求日益多元，公眾參與意識越來越強，多方參與的協商式／溝通式規劃逐步興起，改變了昔日政府和專業精英全權代言的“家長制”規劃模式一統天下的格局。（3）從政策工具向行動過程與社會過程的轉換。隨著社區規劃過程中社會關系與行動日趨復雜，傳統靜態的、結構的視角逐步為動態的、過程的視角所取代，一類是行動過程視角，關注社區的能力建設、社區主體性建構、社區集體行動組織、社區規劃中的公眾參與以及多方協作等；另一類則是社會過程視角，關注社區規劃在建構社區公共領域中的作用，包括多元文化的包容性問題、社區社會資本和社區共識的建構、行動者之間權力結構和互動關系等。

（二）從住區規劃到社區規劃

聚焦到我國現代城市居住空間規劃的模式演變，可以將其總結為三個主要階段：從單位制住區規劃到商品房小區規劃，再到當前社區規劃。大的背景是國家社會經濟體制的全面轉型，但更核心的是城市規劃和建設目標向“人”的回歸和強化。

新中國成立后，很長一段時期采取以計劃經濟體制和單位制為主體的社會經濟管理制度，幾乎所有社會個體和群體的生產、生活及其空間需求都是在國家的計劃安排之下，反映在居住空間形態上，體現為以單位大院為主要載體的職工住（宅）區規劃。可以說，當時均一的社會供給制度形塑了均質化的住區規劃模式，因為單位制下的居住群體是既定的并且高度同質的，規劃主要根據住戶規模和家庭結構來配置住宅規模、戶型結構和服務設施。

隨著20世紀80年代住房體制改革的推進和房地產市場隨后的蓬勃發展，開發商和社會資本主導的新建商品房小區規劃和設計逐步成為塑造城市居住空間的重要力量。面對改革開放后逐步多元化的社會主體，市場主導下的小區規劃逐步開始對購房群體進行細分并開展針對性研究，對多維度社會經濟要素的關注成為規劃設計的前置條件，包括市場調查、客戶群需求和支付力評估、生活方式研究等，由此帶來小區規劃與設計中空間和景觀形態的多樣化和精細化。在商品房預售制背景下，小區的使用人群是預設而未知的，開發商常常通過絢麗而極富想象力的廣告和小區規劃意向圖描繪出假想的未來生活場景，來吸引那些潛在的目標客戶群體。

總結可見，在傳統的住區規劃和小區規劃中，規劃、設計到建設這一生產過程的目的和產出都指向同一個目標：空間。通過“生產空間”，產出舒適的住宅、優美的住區環境、適宜的配套設施和良好的步行環境等。其關注地域主要限于以新建項目為依托的住區或小區空間范圍內。

然而在此過程中，空間的設計主體（規劃師或設計師）、生產主體（政府機構、開發商或建造商）、運營主體（物業或相關管理組織）、行政主體（社區居委會）和居住主體（居民）基本是相互分離的，在場時間上也是分離的。由此呈現出空間與社會的脫節，也帶來空間和需求之間的脫節，伴隨以一系列社會與空間不適應的問題，諸如環境設計缺乏對居民實際生活方式的考慮，居民反映住區問題卻遭遇開發商、居委會和物業的相互推諉等。

經歷三十余年城市建設和商品房開發浪潮之后，大量的居住區空間業已形成，我國城市規劃與建設也從早期的增量擴張逐步轉向存量提質。面對日益縮減的城市新增建設用地指標，日趨復雜的規劃設計和實施影響因素，以往“白地起樓”、聚焦空間形態的規劃模式面臨重大挑戰。同時，大量已建成區面臨空間改造和品質提升的迫切要求，由此催生了存量規劃背景下對于社區規劃的巨大需求市場。

進入新世紀以來，社區規劃在各地逐步興起，核心是彌補長期以來社會發展和居住環境建設相對滯后的欠賬。主要途徑體現為政府相關機構或組織通過征集民意，了解社區問題和居民需求，形成需求優先權排序，從而指導公共資源投放，改善公共環境和設施建設，例如社區空間環境的整治、綠化景觀的美化、步行和停車空間的優化，以及增設圖書室、老年活動中心等社區公共服務設施。與之前的兩類規劃相比，社區規劃的關注核心開始轉向社會，通過“空間的生產”，實現公正、健康和減少貧困等社會性目標。其中，空間既非單一的，也不是最終的規劃目標，而是通過空間規劃和生產實踐的過程，最終指向對社會的再造。

從“生產空間”到“空間的生產”，這一轉型很大程度應對了我國當前城市建設重心從增量向存量的轉型趨勢，更重要的是反映了城市發展主旨思想的轉變：從改革開放的前30年聚焦經濟和增量導向，轉向如今更為強調以社會建設為核心的生活質量的提升。體現在社區規劃中，“社會”逐步取代“空間”，重新回歸生產的目標核心：構建多元主體共建、共治、共享的行動模式，以空間為主要生產手段，營造有主體意識和發展能力的社區共同體。

三、社區營造的東亞實踐

聯合國自1951年開始在全球范圍內推廣社區發展運動，旨在通過地方社區自身的力量促進社區協調與整合，從而為地區找到一條有效發展的道路。東亞地區的社區營造工作逐漸萌芽并且發展起來。

（一）日本社區營造發展概況

日本社區營造是60年代“市民運動”的產物之一，主要從農村發展到都會區。而作為社區營造重要參與主體的町內會大致經歷了“行政末端”“半官半民”“準公民團體”三個階段，展示出民間公共意識的生成和自治能力形成離不開國家與社會的協調與合作；與此同時，在社區營造發展過程中，政府也通過對部分公共議題的處理和特定政策的制定進行了有力的輔助支持，并在社區參與制度規范層面制定相關立法制度加以完善和調適。

日本社區營造發展大致經歷了三個階段：

“訴求與對抗型”社區營造（20世紀60年代—70年代）：這一階段日本處于經濟發展高速時期，大量歷史建筑、歷史街區被破壞或瀕臨破壞，市民發起“歷史街區保護運動”，這一市民運動過程也是街區保全性社區營造的過程，是最早時期的社區營造。在歷史街區保護運動過程中的各地市民團體力量使政府改變發展政策，并在與市民團體協商過程中出臺了許多相關的法律和措施保護歷史街區。此階段的社區營造逐漸出現由“訴求與對抗型”向“市民參與型”過渡的趨勢。

“市民參與型”社區營造（20世紀80年代初—90年代中期）：80年代到90年代初期，許多地區在開發和建設過程中開始出現了諸多的問題并對社區發展模式及生活方式進行了思考與反省，早期的法律也難以解決不同地區的特殊問題，各地開始出臺地區性的社區營造條例，同時這一階段的社區營造也不再呈現出對抗的特征，轉而以理性平和的方式與政府進行協商訴求，進而完成市民群體自主參與的角色轉換。

“市民主體型”社區營造（20世紀90年代中期至今）：90年代中期，日本諸多社會問題開始呈現，這一時期的社區營造亟須解決的是人口老齡化、經濟結構變化、人口流動等普遍性難題，大量NGO和NPO活動開始活躍在各個地區，政府也于1998年年底出臺了《特定非營利活動促進法》促進非營利組織的健康發展。這一時期的社區營造更多呈現的是市民自發行為背景下的活動與服務，而非營利組織在社區營造中發揮的重要作用也使得社區營造空前發展。簡而言之，日本社區營造的歷史本身就是一部市民參與的歷史。滕尼斯提出的“共同體”概念正是日本社會的一個重要特性。埃德溫·賴肖爾認為日本很早就存在個人對“超越家族的社會團體”效忠的社會規范，這一強烈的集體歸屬感是其參與社區營造的重要精神動力。

（二）中國臺灣地區社區營造發展概況

一個好的社區建設需要不斷獲取社會資源，社區的發展離不開人，尤其是居民，這是社區建設的根本，也是社區擁有的最重要資源。中國臺灣地區的“社區營造”模式是一個長期的社會工程，居民的自發、自主參與是核心關鍵。

臺灣地區社區營造主體包括政府部門、社區居民和專業團隊三類，社區營造模式主要有政府推動型、NGO幫扶型、返鄉知識青年型三種模式。其社區營造政策變遷的政治邏輯在于當局謀求合法性地位，以此收編社會力量，同時呈現出“在地性”與“文化性”的特征。

臺灣地區社區營造發展可分為四個階段：

傳統社區發展時期（1965—1993年）：“二戰”以后，為協助戰后各國經濟復興，聯合國提出了“社區發展”概念，并倡導、協助有關國家和地區推行社區發展運動。為此，臺灣地區于20世紀60年代從聯合國引入“社區發展”概念，取代過去的“基層民生建設”，開始實施多項社區發展計劃。伴隨經濟騰飛，七八十年代臺灣社區建設取得一定成績，尤其是在社區基礎設施建設方面成效顯著。這一時期的社區營造主要采用的是“自上而下”的建設模式，由民政部門主導社區發展。90年代以后，整個社會進入“社區熱潮”。

“社區總體營造”時期（1994—2001年）：這一時期是臺灣地區社區營造的起步階段。1994年，臺灣地區“文建會”掌握社區主導權，各地積極推動“自下而上”和“居民參與”理念，提出“社區總體營造政策”，把社區營造定義為“……以‘社區共同體’的存在和意識作為前提和目標，借著社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，配合社區總體營造理念的推動，使各地方建立屬于自己的文化特色，也讓社區居民共同營造‘產業文化化，文化產業化’‘文化事務發展’‘地方文化團體與社區組織運作’‘整體文化空間及重要公共建設的整合’及其他相關的文化活動”。

“新故鄉社區營造計劃”時期（2002—2007年）：這一時期是臺灣地區社區營造的發展時期，2002年“文建會”成立四個社區營造中心作為專業輔導管理單位，同年行政部門提出“新故鄉社區營造計劃”，2005年提出“臺灣健康社區六星計劃”，清楚地指出社區生活中值得投入營造的六個面向：產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀；“社區營造”業務由此開始從以“文建會”為主的有限部門擴展到其他部門，同時激起各地行政管理機構重視社區的風潮，開啟縣市政府各局處間以“社區營造”為焦點的對話與合作。

“新故鄉社區營造第二期計劃”時期（2008年至今）：這一時期是臺灣地區社區營造的成熟階段，2007年10月臺灣當局再以“地方文化生活圈”區域發展的概念為出發點，規劃“新故鄉社區營造暨地方文化館第二期計劃”，有學者稱其為“磐石運動”，即輔導美化地方傳統文化建筑空間計劃。這一計劃重點強調居民參與，旨在培養居民的“市民意識”、提升居民社區文化生活水平及提高社區自治質量。2012年5月20日文化事務主管機關（前身為“文建會”）正式成立，提出“泥土化”“產值化”“國際化”及“云端化”四大政策方針，進一步推動了臺灣地區社區營造的發展步伐。

臺灣地區幾十年的社區營造已對臺灣社會產生深遠影響，逐步累積了不少成果。社區理念在都市社區持續推廣，培養了民眾間的感情，塑造了共同體意識，營造出了新型社區。而在鄉村社區，居民找回了自己的文化與特色和以往的鄉村互助精神。但社區營造理念需要長久醞釀，逐步推廣，并因應各個階段的問題進行策略性調整。在全球社區發展的熱潮下，持續關注臺灣地區的社區營造運動，對透析臺灣社會結構、把握臺灣社情民意大有裨益。

（三）韓國社區營造發展概況

20世紀70年代末，韓國政府行政主導啟動“農村開發運動”，希望從基礎建設入手，改善社區環境。居民參與正式融入“社區營造”可追溯到20世紀80年代，當時首爾市鐘路區嘉會洞北村地區為了保護發展社區，自發組建北村營建會，1991年正式注冊法人團體，掀開了韓國居民參與社區營造、自主改善居所環境和保護歷史文化的序幕。同時隨著日本“社區營造”概念和案例的引入，這一運動逐漸轉向以居民為中心、居民及其團體在行政部門和專家的共同幫助下進行的小規模物質及非物質環境改善活動。作為注重居民自主改造的社會建構過程，韓國的社區營造在運用政府行政資源、倡導專家學者參與以及激勵社區熱心人士貢獻力量的前提下，是一種意在激發社區自主性、改造地方人際網絡、美化生活環境、塑造地方文化產業，乃至培植公民社會基礎的本土性社會文化運動。

1996年的“想漫步的首爾營造”運動中，市民團體、專家和市議員通過集體協作和共同認可制定出了《城市步行者條例》，這激發了更多的市民積極參與到政府條例的制定和相關制度的修訂活動中。1998年大邱市發起“推翻圍墻運動”，搬到大邱市地區的新居民成功說服房主們拆掉圍墻、營造庭院和繪制墻畫，與其他居民共享自己的院子，從而吸引了社區居民經常性地利用這里的庭院舉辦展覽和兒童繪畫比賽等活動。該做法獲得了其他地區的高度關注和競相效仿，有力推動了社區營造思想在韓國的傳播。

2000年以后，韓國以改善日常生活環境為目標的市民團體活動與項目開始突增，由地方自治團體主導的社區改進舉措也明顯增多。韓國于2003年進行了分權改革，將部分中央權力轉移到地方，為社會基層治理和社區的發展提供了重要的法律保障。2005年，韓國政府首次在政策議題中直接提及社區營造的理念，引發了廣泛的社會關注，隨后“社區營造示范項目”在韓國正式實施。2007—2009年，韓國政府共實施了3次社區營造推進計劃——“營造想生活的城市”，通過示范城市、示范社區、規劃費用支援城市、成功案例支援城市4類予以落實。由此，韓國從城市規劃到建設實施的整個社區營造過程都有效實現了真正意義上的居民參與。

2010年10月，韓國制定并公布了《地方行政體制改編特別法》，強化了邑、面、洞（基礎自治體管轄下的下級行政機關）的居民自治職能。據此，中央政府各部門也積極投入到社區營造的相關事業中，各地區各式各樣的社區營造事業日益增多。2012年，韓國《城市及居住環境整頓法》首次提出了“居民參與型城市再生”的概念，自此“居民參與型城市再生”替代“社區營造”登上了歷史舞臺，彌補了原來城市整頓過程中的種種不足，發展和演進了韓國城市再生的新范式，開始得到韓國社會各界的認可。

韓國社區的成功發展，原因不僅在于居民的積極參與，也在于他們從社區運作機制開始，政府保證社區有自主權，充分調動居民積極性。同時，社區組織的活動填補了政府機構和個人活動之間以及市場機制和個人活動之間的空白，使居民和政府之間的對話變得容易進行，社區充分發揮了中介的作用，為政府和居民提供了溝通的橋梁，也為居民提供了一個在基礎層面上進行經濟活動和政治參與的平臺。

（四）中國大陸城市社區營造發展概況

中國大陸地區的社區發展是由政府引導、民間自發、社會組織幫扶的動態持續過程。20世紀80年代開始，隨著改革開放的不斷深入，住房制度改革也由探索階段逐漸深化推廣，商品房開始興起并以迅猛之勢發展，社區由“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，居民之間幾乎互不相識，彼此缺乏良好的信任與互動，與此相應的社區問題也接踵而至：一方面，社區業主參與社區公共事務不足，缺乏對社區的認同感；另一方面，社區行政化傾向嚴重，自治功能缺乏必要的保障，難以調動居民參與社區建設的積極性；此外，社區治理效能低下，不同利益方之間矛盾沖突時有發生，造成嚴重的內耗。

針對這一系列的社區問題，20世紀90年代初期學術界和民政部借鑒國外“社區發展”概念，提出了“社區建設”口號，經過一段試點工作后，社區建設開始在全國推廣，從民政部主導的以社區服務工作為主要內容，上升到基層政權建設的高度，成為國家加強基層社會管理的重要方式。新世紀以來，隨著社會經濟轉型和城市化進程加快，社區治理問題日益突出，宏觀層面的技術援助式社區發展政策發生了變化，民間自發的實踐活動也多樣而有活力，社區建設呈現出自上而下與自下而上同時并存的多元發展格局，諸多地區紛紛加入社區建設模式探索的隊伍。

清華大學社會科學學院羅家德教授在2008年汶川地震后組建了清華大學可持續性鄉村重建團隊，協助一個羌族村寨進行災后重建和社區營造，并以社會學實驗方法研究了社區自組織的議題。自那時起，羅家德就與“社區營造”結下了不解之緣，他于2011年11月7日推動清華大學成立信義社區營造研究中心，幫助社區成立“自組織”進行自我管理，目前正在推動北京大柵欄地區的社區營造工作。

發起于2009年、成立于2011年的成都愛有戲社區文化發展中心在多年扎根社區的實踐后開展義倉、義集等系列活動，于2012年提出營造有幸福感的社區，開成都社區營造之先河。

南京翠竹園社區互助會于2010年萌發，2013年成立南京雨花翠竹社區互助中心，2014研發社區互助參與營造手冊1.0版本，以相信、參與、承擔、互助為價值觀，以豐富居民生活、挖掘社區領袖、倡導社區結社、提升公益意識、提高幸福指數為愿景，以促進居民的參與感與志愿者精神、促進家庭社會向社團社會轉型為使命，致力于社區互助參與營造的實踐與推廣。

上海同濟大學博士劉悅來從2005年起研究了日本、中國臺灣社區營造案例，開展了系列規劃設計，引入管治的理念，于2014年年初成立四葉草堂，將該組織定位為“一家旨在社區營造的自然教育機構”，開始了社區營造的活動與實踐。

2013年廈門市發起“美麗廈門共同締造”活動，嘗試海峽兩岸跨界的共同締造試點計劃，各區紛紛去臺灣學習社區營造經驗，并運用于社區工作中。廈門市于2014年被民政部確定為“全國社區治理和服務創新實驗區”，其以民生需求為導向，以社區減負為突破口，以完善社區建設為基礎，初步探索了一套社區治理創新體系。

廈門市思明區曾厝垵文化創意產業協會理事長寧軍在2014年帶領團隊參與廈門曾厝垵的社區營造，推進組織建設、品牌規劃、環境提升、治理創新、網絡營銷，基于“美麗廈門 共同締造”的“五共”模式創新性地建立了CSMM社區營造體系，搭建了社區營造團隊，為全國城中村轉型升級提供了全面專業的公眾參與解決方案、空間規劃設計思路。

2014年，廣東佛山順德區人民政府辦公室發布《順德區社會體制綜合改革2014年工作要點》，提出“推動社區營造，挖掘社區資源、培育社區組織、促進社區參與、發展社區經濟，打造社區發展共同體，為促進社區全面發展探索經驗”，順德區的政府工作開始注重社區居民的公共意識培養、社區組織培育，以及發展社區經濟等方面，已經超越了傳統意義上政府主導的行政管理和社會服務。

2014年年底正榮公益基金會發起“你好，社區”項目，通過自然和藝文教育等主題活動，帶動社區居民開展多元化的社區營造行動，以凝聚社區的力量，提升社區自治和社區互助。

2014年開始至今，清華大學社會科學學院李強教授帶隊，組建了覆蓋社會學、城鄉規劃、建筑學與公共管理學等領域的專家團隊，在北京市海淀區的清河街道開展“清河實驗”，旨在通過干預式社區實驗推動基層社會治理模式創新，從社區治理、街區規劃與社區民生等三個維度全面開展跨學科工作，探索了“社區議事委員制度”“社區規劃師制度”與“大數據平臺”等與社區治理工作的整合，實現了政府治理、社會調節與居民自治之間的良性互動。

2014年10月清華大學社會科學學院信義社區營造研究中心實驗基地在上海嘉定創辦，深入進行城市社區生活實踐的探索。在信義置業項目中，樓盤尚未開盤已經開始啟動社區營造工作，居民在入駐前已經成為朋友，可以說開了前置式城市社區營造的先河。

2007年開始，上海市嘉定區啟動“嘉定睦鄰”活動。從2015年開始，嘉定區把社區共營的理念融入社區治理中，切實發揮制度文件的導向作用，形成居民共同參與社區治理的可操作執行的新實踐，系統推動新形勢下社區的可持續發展。經過三年多的探索與實踐，社區共營從最初的理念認識，發展到全區所有社區由居民骨干參與的初階動力營造漸進式培訓，在此基礎上，2018年開始全面進行愿景行動（初階社區規劃師）的培訓和認證。

長沙市HOME共享家成立于2011年12月，2014年正式在長沙市民政局登記注冊為民辦非企業單位。其以推廣并踐行可持續的生活方式為理念，以“共建共享”的方式集合各行各業的人士開展文化、教育、社區、鄉村建設四大板塊的公益項目，2015年9月推進社區營造公益大賽，2016年參與豐泉古井社區營造，扎根社區，和政府、企業與居民一起實現社區治理。

2016年4月深圳市光明新區鳳凰社區開啟由政府、企業、社會共同參與的社區營造實驗，希望通過“社區營造”模式激發社區活力，形成“專業力量＋義工＋社工”的營建模式，把鳳凰社區擁有的自然和人文生態充分利用起來，使之“涅槃”成一個富有活力的美麗社區和人際關系緊密和諧的熟人社會。

2016年9月，在省會級城市中，成都市第一個提出全市范圍內實施以社區總體營造理念為核心的城鄉社區可持續總體營造行動，支持和鼓勵公益性社會組織參與社區營造，推動以居民為主體的集體行動，社會組織在社區進行參與式陪伴，社會工作者對居民骨干進行能力建設，社區居委會整合資源支持居民組織參與社區公共事務，提升社區公共精神，弘揚社區公益文化，把城鄉社區建成守望相助、崇德向善、綠色生態、舒心美好的家園。2018年，成都市所有社區開始推進社區營造行動。

2017年8月，鄉愁經濟學堂團隊推動泉州“美麗古城 家園共造”社區營造行動，旨在通過社區營造培訓計劃，籌建民間工作隊伍，學習借鑒先進經驗，切實調動居民參與社區自治的主動性，提升自治能力，打造與政府互動、與市場接軌、多方共同參與的社區有機更新和綜合提升、全面活化的良好機制。

2017年年底，中國社會工作聯合會發起“美好社區計劃”，希望發揮社工專業優勢，搭建平臺，組建專家團隊，整合多方資源，與服務商建立戰略合作，重點從社區產業、社區治安、生態環保、景觀設計、智能社區、社區養老、遠程醫療等方面著手推動。由城市治理、農村發展、社會工作、文化保護、建筑設計等多領域專家組成的專家委員會，將是我國社區營造領域的頂尖智庫。

不管是社區營造要將工業社會原子化的個人轉變成重新凝聚到一起的有溫度、有歸屬感的人，還是社區規劃要以“社會”逐步取代“空間”，重新回歸生產的目標核心，它們都有相同的理論與實務的基礎，就是要讓社區居民打破冷漠，重新參與到社區的公共生活中來，形成多元的力量，協商共治，一起解決社區從軟性的社區養老、育幼，到硬件的公共空間、參與規劃等方方面面的問題。

所以社區營造及社區規劃的共同理論基礎都是要在社區中加入自組織的治理模式，并和基層政府的管理有效結合，相融相生，共創社區居民對美好生活的向往。下面各章所要介紹的，正是社區營造及社區規劃在深入解決方方面面的社區公共問題之前可以采取的實務步驟，旨在讓居民走出家門，打破冷漠，走到一起，讓社區公共事務從你的事變成我的事，再進一步變成我們的事。