第二節 政策解讀

如果說中國改革開放前30年的主戰場在經濟領域，那么近十年的主戰場已經明顯邁入了社會領域！尤其在黨的十八大以來，社會建設成為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的核心內容，黨的十八屆三中全會提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”，“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。黨的十九大更把人民對“美好生活”的需求放在新時代社會主義建設的核心位置，提出要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。

社會建設和社會治理創新的根基在哪里？當然是在基層，在社會最基本的單元——社區！黨的十九大報告明確提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，并將此作為“打造共建共治共享的社會治理格局”的重要內容。近兩年來，中央密集出臺了多個政策性文件來推動城鄉社區建設與社區治理。黨的政治報告和最新的政策文件傳遞出如下重要信號：

一、我國社區建設的重點已經從社區服務轉向社區治理體制創新

縱觀改革開放以來我國的社區建設歷程，可將其分為三個階段。第一階段始于20世紀80年代中期，民政部倡導發起了以“街－居”體系為主體、以社區弱勢群體和民政對象為對象、以社區福利為主要內容的“社區服務”運動。當時的背景是經濟體制改革的沖擊使得“單位”——當時的基本社會單元的服務功能弱化，社區居民面臨極度的服務短缺，社區建設是作為被動應急策略的“社區服務”。第二階段始于20世紀90年代中期，“社區建設”概念正式被提出，是黨和政府對社區問題做出的全面而積極的回應。1996年，時任國家主席江澤民發表講話，指出要大力加強社區建設，充分發揮街道辦事處、居委會作用，啟動“社區建設”戰略；1998年民政部“基層政權建設司”更名為“基層政權和社區建設司”，承擔起“指導社區服務管理工作，推動社區建設”的職能；2000年中辦、國辦轉發民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，社區建設由此在全國范圍內鋪開。“社區建設”包含了社區服務、衛生、文化、環境、治安各方面內容。

黨的十八大以來的社區政策標志著我國社區建設進入了第三個歷史階段，即強調社區治理體制創新，使社區建設由自上而下的政府主導轉型為多元主體共同參與的治理格局。20年的社區建設實踐表明，無論社區服務、社區管理還是社區文化建設，社區目標實現的關鍵還是在于社區治理體制的創新與轉型，政府自上而下主導甚至包攬的社區建設難以照顧到日益多元化、復雜化的社區需求和社區矛盾，也不可持續。黨的十九大報告指出要“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，也即強調社區建設需要政府、社會、社區居民三種力量的協同共治。2017年中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出了明確的城鄉社區治理目標，并把社區治理體制轉型放到了為國家治理體系和治理能力現代化奠定基礎的高度，即到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障。再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精準全面，為夯實黨的執政根基、鞏固基層政權提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。針對農村社區，黨的十九大報告也特別強調，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

二、創新社區治理的關鍵是激發社區自治活力

社會體制改革的本質是調整國家與社會的關系，黨的十八屆三中全會明確提出要“解放和增強社會活力”。當下基層社會治理中普遍的問題是“強政府、弱社會”，社區多元共治中的短板在于社區自身的動力和自治活力不足，社區發展和服務“等靠要”、社區矛盾調節過度依賴政府的現象突出。同時，社區居民的分散化、原子化和社區事務的居民參與不足也造成社區居民缺乏歸屬感，居民的社會交往需求得不到滿足，社區建設在滿足社區居民最根本的生存和秩序需求之外，應從硬件建設向軟件建設、從針對個體的服務向社區共同體的培育進階。因此城鄉社區治理創新的關鍵就是要激發社區活力，使社區由政府主導的外生型發展向以社區為主體的內生型發展過渡。

中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出以下要求：一是要“以人為本、服務居民”，即以居民自身的需求為出發點，“堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區治理，實現人人參與、人人盡力、人人共享”。二是厘清基層政府與基層群眾自治組織的權責邊界，“依據社區工作事項清單建立社區工作事項準入制度，應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔”。三是要“發揮基層群眾性自治組織基礎作用”，“進一步增強基層群眾性自治組織開展社區協商、服務社區居民的能力”。四是要“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合”。在農村，《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出要“深化村民自治實踐”，包括“加強農村群眾性自治組織建設，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”“積極發揮新鄉賢作用”“繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”等內容。

三、大力發展社區社會組織是創新社區治理、激發社區活力的關鍵內容

社區社會組織是由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織。培育社區社會組織在黨的十九大報告和近期的社區治理政策中都被放在了突出的位置。前述《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中特別指出“大力發展在城鄉社區開展糾紛調解、健康養老、教育培訓、公益慈善、防災減災、文體娛樂、鄰里互助、居民融入及農村生產技術服務等活動的社區社會組織和其他社會組織”，社區社會組織被理解為重構社區治理體系的核心內容之一。此外，在我國的社會組織政策中，城鄉社區組織是四類可以進行直接登記的組織之一，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》將“大力培育發展社區社會組織”放到了最顯著的位置，提出通過降低門檻、積極扶持等方式鼓勵社區社會組織發展，發揮其在創新基層治理中的作用。

社區社會組織具有提供社區服務、擴大居民參與、培育社區文化、促進社區活動四大功能，是社區社會自組織、自治活力的重要載體。根據黨的十九大精神和黨中央、國務院關于大力培育發展社區社會組織的部署要求，民政部在《關于大力培育發展社區社會組織的意見》中提出了具體的發展目標：“力爭到2020年，社區社會組織培育發展初見成效，實現城市社區平均擁有不少于10個社區社會組織，農村社區平均擁有不少于5個社區社會組織。再過5到10年，社區社會組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發展更加有序，作用發揮更加明顯，成為創新基層社會治理的有力支撐。”

對社區社會組織的重要扶持政策包括：降低門檻，實施分類管理，未達到登記條件的社區社會組織，按照不同規模、業務范圍、成員構成和服務對象，可在街道辦事處（鄉鎮政府）乃至社區備案管理；推動基層政府將城鄉社區服務納入政府購買服務指導目錄，逐步擴大購買范圍和規模，支持社區社會組織承接相關服務項目；鼓勵有條件的地方設立社區發展基金會，為城鄉社區治理募集資金，為其他社區社會組織提供資助；推動政府資金、社會資金等資金資源向農村社區社會組織和服務項目傾斜等。

四、創新社區治理必須發展社區協商機制、深化基層自治實踐

城鄉社區協商既是基層民主建設的重要方面，也是社區社會組織等主體得以發揮活力的前提。社區僅有多元主體是不夠的，還必須有相對應的社區協商機制才能為多元主體的協同共治提供平臺；給予社區社會組織和居民協商、決策的機會，且協商有效能，才能充分激發社區的自主意識和參與意識。中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門針對社區協商于2015年出臺了《關于加強城鄉社區協商的意見》；2017年《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》將社區居民參與議事協商的能力作為社區治理能力最重要的內容，提出“支持和幫助居民群眾養成協商意識、掌握協商方法、提高協商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數人意愿又保護少數人合法權益的城鄉社區協商機制”。

《關于加強城鄉社區協商的意見》指出，社區協商的主體包括“基層政府及其派出機關、村（社區）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、駐村（社區）單位、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業和當地戶籍居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方”，“協商中應當重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協委員，以及基層群團組織負責人、社會工作者參與”。協商的形式除了村（居）民會議、村（居）民代表會議制度外，還可以結合實際“采取村（居）民議事會、村（居）民理事會、小區協商、業主協商、村（居）民決策聽證、民主評議等形式，以民情懇談日、社區（駐村）警務室開放日、村（居）民論壇、婦女之家等為平臺，開展靈活多樣的協商活動”。同時國家提倡利用新的信息技術，“開辟社情民意網絡征集渠道，為城鄉居民搭建網絡協商平臺”。

五、創新社區治理必須充分動員多方面的社區資源

社區若在資源上過度依賴政府或外部資源，或在資源的使用上缺乏自主性，則很難產生內生活力和達成社區的自我可持續發展。因此最近的政策多強調優化社區資源配置和動員多元來源的社區資源。包括：（1）轉變資源配置方式，增強社區資源自主權。“廣泛吸納居民群眾參與，科學確定社區發展項目、建設任務和資源需求。探索建立基層政府面向城鄉社區的治理資源統籌機制，推動人財物和責權利對稱下沉到城鄉社區，增強城鄉社區統籌使用人財物等資源的自主權”，“探索基層政府組織社區居民在社區資源配置公共政策決策和執行過程中，有序參與聽證、開展民主評議的機制”。（2）拓寬社區治理資金籌集渠道。“鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，引導社會資金投向城鄉社區治理領域”；“建立機關企事業單位履行社區治理責任評價體系，推動機關企事業單位積極參與城鄉社區服務、環境治理、社區治安綜合治理等活動，面向城鄉社區開放文化、教育、體育等活動設施”；“注重運用市場機制優化社區資源配置”。（3）農村社區尤其鼓勵社會各界投身鄉村建設。《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出要“建立有效激勵機制，以鄉情鄉愁為紐帶，吸引支持企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、規劃師、建筑師、律師、技能人才等，通過下鄉擔任志愿者、投資興業、包村包項目、行醫辦學、捐資捐物、法律服務等方式服務鄉村振興事業”。

六、創新社區治理必須充分發揮文化的凝聚力、培育社區精神

要充分重視文化對社區治理和社區凝聚力的基礎性作用，強化社區的文化引領能力。包括如下方面：（1）大力弘揚中華優秀傳統文化，培育心口相傳的城鄉社區精神。“將社會主義核心價值觀融入居民公約、村規民約，內化為居民群眾的道德情感，外化為服務社會的自覺行動”；“發揮道德教化作用，……大力褒獎善行義舉，用身邊事教育身邊人，引導社區居民崇德向善”。（2）挖掘社區本土文化，增強居民群眾的社區認同感、歸屬感、責任感和榮譽感。“因地制宜設置村史陳列、非物質文化遺產等特色文化展示設施，突出鄉土特色、民族特色。”《關于實施鄉村振興戰略的意見》尤其強調要“傳承發展提升農村優秀傳統文化”，“切實保護好優秀農耕文化遺產，推動優秀農耕文化遺產合理適度利用”。（3）發展社區志愿服務，提升鄉村德治水平。“倡導移風易俗，形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區氛圍”；在農村“深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新，強化道德教化作用，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽”。

綜上，“社區營造”強調社區自組織與自我可持續發展，強調將社區建設作為一個系統工程，很好地契合了黨的十八大以來有關基層社會治理創新的中央精神，是我國基層社會建設和社會治理創新的重要實踐路徑。2016年7月，廣東省佛山市順德區出臺了《順德區加強社區建設，推進社區營造的實施意見》；2018年3月，成都市民政局、中共成都市委組織部、中共成都市委城鄉社區發展治理委員會三部門聯合出臺了《關于進一步深入開展城鄉社區可持續總體營造的實施意見》。這兩部地方性文件標志著“社區營造”的理念在地方落地生根。

這些文件揭示了社區治理的核心精神：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障。黨和國家已在文件中展現了宏觀的頂層設計，但如何讓社會協同、公眾參與、法治保障落到實處？這考驗著各地政府展開各型各類的“社會治理實驗”的勇氣與決心。社區營造及社區規劃的提出，正是對這個頂層設計的呼應，旨在提出切實可行的工作步驟，將社區居民動員起來，參與到自身的公共事務之中，培育出社區多元力量，共同關心社區的公共服務，提供社區所需的資源，以實現有效協商、團結合作，共創美好生活。