導論 社區營造及社區規劃理論概述

第一節 社區

一、社區的基本含義及其由來

社區（community）一直以來多指具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動領域。

“社區”實際上是從英文翻譯過來的，漢語中原本沒有“社區”這個詞。根據老一代社會學家費孝通先生回憶，1933年美國芝加哥學派的重要代表人物帕克到燕京大學講學，講課中使用了community的概念，這個詞最初曾被翻譯成“地方社會”。后來，費孝通等人一起討論，認為還是不夠準確，于是進一步提出了漢語的“社區”概念。今天我們理解的所謂社區，就是社會學所強調的地域生活共同體，它既是一個空間地域概念，也是一個“人群聚集”的社會群體概念。

當然，社區這個概念還有更為長遠的歷史傳承，多數人認為是德國著名社會學家滕尼斯（F. Tonnies）將共同體、社區概念引入社會學的。滕尼斯的重要著作《社區與社會》（亦譯為《共同體與社會》或《禮俗社會與法理社會》）討論了社區與社會的不同，實則在比較傳統社會與現代社會的差異。滕尼斯所說的社區（德文為Gemeinschaft），還是指那種比較傳統的農村社區、熟人社會。所以，其本質是有密切互動關系的“共同體”。

然而，今天我們大多數人都居住在城市社區。城市社區高樓林立、規模不等，居住在同一個樓層的鄰居可能相互不來往，這是否還算是一個共同體呢？比如，北京的回龍觀是個巨大的居住社區，居住人口大約有60萬。回龍觀社區的形成也有近20年的歷史。調查發現，居住在這里的大多數人連同一樓棟的鄰居都不認識，更談不上是一個社會生活的共同體。所以，滕尼斯所說的社區或共同體概念，給我們以很大的啟發，啟迪我們去建設一種守望相助、鄰里和諧、睦鄰友好的共同體生活。

歷史上，社會學家開創過很多重要的社區研究，比較著名的如法國學者托克維爾（C. A. Tocqueville）對美國社區共同體的觀察與研究；上文提到的美國著名社會學家帕克帶領學生對芝加哥城市諸多社區進行的研究；美國社會學家懷特（William Foote Whyte）的名著《街角社會》對底層群體社區活動進行的深入研究；林德夫婦（Robert Lynd & Helen Lynd）的《中鎮》創造了社區研究的基本范式；普特南（Robert D. Putnam）的《獨自打保齡》闡釋了美國基層社區生活發生的重大變遷。

根據美國社會學家希勒里（George A. Jr. Hillery）統計，從文獻中發現的社區定義就有94種之多，其中69種定義中，形成共識的僅有兩點：地域性和公共聯系的紐帶。根據美籍華裔社會學家楊慶堃教授的統計，文獻中發現的社區的定義有140種之多，而絕大多數社區定義所涉及的要素是三個：地域、共同聯系、社會互動。

早年帕克的社區定義最為簡單，他用三要素來定義社區：“社區的基本特征可以概括如下：1. 它有按地域組織起來的人口；2. 這些人口程度不同地深深扎根在他們所生息的那塊土地上；3. 社區中的每一個人都生活在一種相互依賴的關系之中。”

不過，雖然社區概念歷史悠久，但是在很長一段時期里，也就只有學者們在論著中使用社區概念。所以，社區概念的知曉范圍曾經很小，普通老百姓對于這個概念并沒有什么接觸。

然而，時至今日，社區概念已經深入到中國人民的日常生活之中了。今天，說起社區，廣大老百姓幾乎無人不知、無人不曉，這又是從什么時候開始的呢？這與中國官方積極推進社區建設密切相關。從文件溯源看，最早是2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發〔2000〕23號）。從此以后，社區概念在全國迅速普及開來。在這一時期，城市中與老百姓生活密切相關的基層自治組織城市“居民委員會”也正式更名為“社區居民委員會”。它是老百姓身邊的基層組織，老百姓當然最為熟悉。值得注意的是，2017年6月中共中央國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，在文件中對城市和農村都稱“社區”。所以，今后社區的概念會更為普及，在社會學者看來這也更符合社會學的社區本義。

還需要說明的是，老百姓日常生活中還常常使用一個概念：“小區”。小區與社區又是什么關系呢？小區與社區并沒有本質區別，但小區是一種民間俗稱，不是學術規范用語。在多數老百姓約定俗成的理解中，小區往往是指城市居民居住的、有圍墻的、屬于同一個院落或房地產開發項目的、由同一個物業來管理的社區。所以，社區是一個更為規范化的、學術化和官方的用語，而小區是所指規模比較小的民間用語。

根據中國近年社區發展的實際情況，要定義社區，以下五個要素都不可忽視。所以，也可以說，社區是以下五要素綜合在一起的共同體。

第一，地域要素，社區脫離不開土地、空間，社區存在于自然地理、人文地理空間，當然，目前又產生了“網絡社會”，出現了跨空間的現象，也產生了虛擬社區的說法，但那畢竟不是完整的社區。

第二，人口要素，社區的基礎是一定數量的人口。當然，這里也要處理好本社區居民與非本社區居民的關系。

第三，結構要素，這是指社區的組織、群體、團體、制度、規范等。

第四，心理要素、文化要素，這是指居民的歸屬感、傳統、習俗、生活習慣、生活方式等。

第五，公共服務要素，是指為社區提供服務的各種公共設施。提供這些服務的主體主要來自三個維度，即政府提供的、市場提供的和居民互惠互助提供的。

那么中國有多少個社區呢？在中國官方統計中，一般將社區看成從中央到地方的組織體系中最為基層的組織單位，如村民委員會、社區居委會。當然從學術角度看，這些村民／社區委員會還不是社區本身，而是社區的管理組織。根據民政部統計：截至2017年年底，中國共有基層群眾性自治組織66.1萬個，其中村民委員會55.4萬個（村民小組439.7萬個），城市居民委員會10.6萬個（居民小組137.1萬個）。這些組織單位管轄著社區，所以，這些管轄單位的數目也就等同于同層次的基層社區的數目。

那么在這些社區中的城鎮與農村的人口是怎樣分布的呢？到2017年年底，中國農村常住人口與城鎮常住人口百分比分別為41.73%和58.27%，即農村常住人口5.8億，城鎮常住人口8.1億。常住人口方面城鎮已經超過了農村，可見城鄉社區居住人口發生了很大變化。由于城鎮好找工作、好掙錢，越來越多的勞動者與家庭進入城鎮。當然，如果統計戶籍的話，很多到城鎮勞動的勞動者及其家庭還是農村戶籍。很多農村戶籍的人會生活在城市、城鎮社區，所以中國進行社區治理的過程中，戶籍與實際居住相互分離的現象是比較突出的。

二、社區的學理分類

社區有眾多類型，學術界歷來也從不同維度對社區進行分類。下面試從四個維度對社區的學理類型做一下區分。

第一，從縱向歷史變遷看，可以將社區分為傳統社區、轉型社區和現代社區。

傳統社區通常是指農村社區，也就是滕尼斯所說的那種有著密切交往的、相互熟悉，甚至是有血緣關系、共同參加勞動的鄉村共同體。

轉型社區是指變遷中的社區，中國目前城鎮化速度很快，城鄉接合部的很多地方都是變遷中的社區，可以稱之為轉型社區。

現代社區則是指已經完成了城市化、城鎮化，具備了現代化條件的社區，這種現代化社區在我國大城市、特大城市都可以看到。

第二，從橫向分類來看或者從社區性質差異來看，可以將社區區分為法定社區、自然社區、專能社區以及精神社區等。

法定社區是指政府行政管轄規定的社區，有法律、法規規定的社區邊界，設有管理組織，前文所說的農村村民委員會社區、城市居民委員會社區，就是此類社區。

自然社區是在人口聚集過程中、市場經營過程中自然形成的社區，比如，我國行政村管轄的很多自然村落，城市社區居委會管理的很多小區，都屬于自然社區。

專能社區，是指有著專門職能的社區，如我國的工業開發區、自貿區、科技園區等。

精神社區，是指居民因文化、信仰、價值觀聯系而形成的共同體，比如宗教信仰的共同體。精神社區可以與地理空間相重疊，比如教區的劃分。

第三，對于我國今日變遷中的社區的分類。

改革開放以前，我國社區類型比較簡單，農村都實行統一的人民公社體制，城市里大體有兩種，一種是由各單位來管的“單位社區”（通常成立“家委會”），另一種是由基層街道、居委會管的社區。

改革開放以后，社區發生巨大變遷。農村廢止了人民公社，實行家庭聯產承包責任制，后來又經過一系列的演變。今天，中國農村的社區類型極其復雜，大多歷經鄉鎮企業和城鎮化發展。從景觀上看，一些農村地區與城市并沒有什么區別，只是戶籍還是農村戶籍。城市社區也發生了巨大變化，僅粗略地區分就可以發現如下的一些類別：傳統老社區（后單位制社區）、傳統單位大院、舊城保護區、新型商品房社區、高檔別墅社區、居民回遷社區、城中村社區、城市中的純農村社區等。對于這些新的不同類型的社區需要創新社區治理模式。

第四，實體社區與虛擬社區的區分。

傳統上社區都是建立在地理、地域的基礎之上，都是實體的，但是，今天，科學技術的發展、網絡社會的形成，也創造出了很多非實體的共同體或非實體的社區。

我們看到，現代交通、通信手段的革新極大地改變了人們的交往方式。特別是在互聯網出現以后，跨地域的、跨空間的社會聯絡變得極為普遍，形成了不是建立在地域基礎上的、跨空間的社會交往群體、社會網絡、社會共同體。比如，微信群就是一種新的共同體，老戰友微信群、老同學微信群、同事微信群比比皆是，成為今天人們密切交往的新型共同體，這就促使學界對社區的認識中產生了虛擬共同體、虛擬社區的概念。

所謂虛擬社區（virtual community）是與傳統的實體社區（real community）相對應的，是互聯網時代以來的新的社會現象。它是從網絡、互聯網衍生出來的社會互動群體、社會共同體現象。如果要給一個定義的話，可以說，虛擬社區是指在跨空間的條件下，具有一定規模的、比較持續地進行社會互動的，在互聯網絡中形成了比較穩定的人際關系的共同體。虛擬社區之所以得到迅速發展，是由于非物理空間的互聯網、電子網絡空間的形成，提供了便利的跨空間交往的可能性。這種跨空間的虛擬社區的出現，也使得我們去重新思考社會治理：我們的社會治理也有可能是超空間的。虛擬社區的“居民”通常稱為“網民”（netizen）。當然，虛擬空間、虛擬社區的交往也有其特征，包括：互動交往的符號特征、社會關系的扁平特征、地位平等特征、資源共享特征、關系松散特征等。

自從步入網絡社會之后，虛擬社區、網絡社區就進入了高速發展的時期，而且虛擬社區與實體社區還可以互相結合、互相促進。舉例來說，有一個網絡社區叫“回龍觀社區網”，號稱全國第一社區網，由創始人劉強于2000年3月創建，十年前就已注冊公司。該網站主要是為回龍觀地區數十萬社區居民服務，其突出特點是虛實結合，并不是純粹的虛擬社區網站，與社區居民線上、線下的互動都很密切。該網站還多次成功舉辦了回龍觀地區廣大居民參與的“春晚”表演活動，極大地增強了回龍觀地區居民的社區認同。

三、實務操作角度看城市社區的治理形態

中國城市社區存在各種形態，從物理區域上可分為封閉式社區和開放式社區；從價值上可分為高、中、低檔社區；從購買方式上可分為商品房社區、經濟適用房社區、安置房社區；從產權方式上可分為產權房社區、小產權房社區、公房社區、集體房社區；從新舊程度上可分為老舊小區和新建小區等。

在社區治理類型中，傳統型社區特指沒有任何行政力量、市場力量影響到的社區。在現實中，傳統型社區已基本不存在。自治型社區特指沒有任何行政力量影響，而完全靠社會自治來實現的社區，在我國的現實中也是幾乎不存在的。在社會轉型過程中，我們清醒地認識到，一個善治的社會需要政府、市場和社會多元力量之間互相吸收補充而結合重構的良性互動。在全面打造共建共治共享的社會治理格局的時代背景下，社區營造的實務操作工作者面對不同形態的社區，在挖掘社區資源促進居民參與的過程中，需要對其中呈現出的治理主體的結構特點進行識別，以便更清晰地認識不同形態社區的治理問題和著手點、側重點。本手冊從治理的視角出發，根據治理主體呈現的不同形態及其主要問題，將目前在城市社區營造實務工作中面臨的社區形態分為行政依賴型、委托市場型、發展參與型、共識共治型。從行政依賴型到共識共治型可以說是社區治理變化的連續過程的體現，凸顯了三個主要特征的變化：一是社區治理主體逐漸從單一走向多元；二是社區治理路徑逐漸從自上而下為主轉變為自上而下和自下而上相結合；三是治理手段逐漸從單一化走向多元。

1. 行政依賴型

這種社區形態中出現的社區治理主體較單一，對行政力量的依賴度較高，行政手段是社區治理的主要方式，社區治理路徑以自上而下為主。該形態主要出現在老街區、城中村、無物業管理的零散老舊小區、拆遷安置小區、農民安置社區、村改居社區、經濟適用房小區、廉租房小區等地區，主要依靠政府提供公共服務，或由政府購買社會組織服務，沒有物業企業或是準物業服務狀態，居民對政府的態度普遍是“等、靠、要”，對社區公共事務沒有積極性。

社區治理主體：社區兩委（黨委、居委會）。

社區營造著手點：政府話語權相對強勢，可采用以社區黨委和居委會為核心，結合管區居民代表形成管委會的機制，居民代表參與社區網格化管理，分梯級展開居民議事體系，細分每個梯級的權利和義務，賦予居民參事議事的權力，同時提高其參與社區事務的能力，從而有效進行基層社區治理。

2. 委托市場型

這種社區形態多出現于聚集高凈值人群的高檔小區、別墅區，居民更認同自身的業主身份，對小區有強烈的封閉性要求，他們將提供小區服務的職責委托給市場力量如物業企業，希望享受高品質的專業服務，但不希望外界包括政府介入過多的日常生活，對政府沒有期待和要求；居民之間缺乏交流溝通，公共事務參與度低，矛盾和問題多聚焦于居住者與房地產企業或物業服務公司之間。

社區治理主體：物業、業委會。

社區營造著手點：這類社區由于社區內人員相對穩定，物業或者業委會擁有較多話語權，甚至于不需要社區居委會的介入。此時社區居委會或社區營造的社會組織可將工作重點放在業委會的賦能和居民的文化活動上，培育社區自組織，激發居民自身對社區參與的熱情和積極性。這種社區生活形態也對物業企業提出了比較高的專業要求，因此物業企業也可以引入社區營造理念，以滿足此類社區中業主的精神文化需求。

3. 發展參與型

這種形態的特點是，社區治理主體較單一局面開始出現改變，社區治理路徑仍以自上而下為主，自下而上開始出現。這種形態出現在絕大多數商品房社區之中。居民需要基礎的公共服務，對政府有一定的期待和要求；社區各方矛盾較多，需要居委會協調矛盾；居民之間缺乏交流溝通，雖有一定數量基于興趣愛好聚集的小團體，但公共事務參與度較低。

社區治理主體：物業、業委會、居委會、社會組織、居民。

社區營造著手點：大量的發展參與型社區都會出現社區中組織力量不均衡、各自為政的情況。在這種情況下，建議社區居委會主要做好本職工作，進行政策梳理和倡導，導引政策和資金進入，賦權社區組織，并進行長期有效的賦能和培力。此外，居委會可將網格化管理與業委會管理結合起來，網格負責人與業主代表結合，避免多頭管理。業委會作為業主共有資產共同決定的主體，必須通過業主大會選舉出真正能夠代表業主的委員，完善小區管理制度，同時強化單元（樓棟）樓棟代表、片區代表等多層級議事制度，建立涵蓋小區制度建設、建筑規劃、設備設施、安保、衛生、景觀綠化等的各個專業委員會，對小區物業服務進行指導和監督，同時避免寡頭業委會的出現。通過長時間的努力挖掘沒有私心、不違背良心的社區領袖，培育社區自組織。

4. 共識共治型

該類型的社區治理主體多元化，自上而下的行政主導手段與自下而上的社區自治協商全面融合，社區居民有較高的社區認同感和滿意度。其中各種社區組織的力量相對均衡、優勢互補；居民有一定趨同性，人員組成相對穩定，社區生活舒適度較高；居民主動參事議事，有相似的生活追求，愿意為了實現共同的目標進行努力以及妥協；會經常出現矛盾，但也較易通過協商妥善解決。

社區治理主體：社區自組織、居民、物業、業委會、居委會、社會組織。

社區營造著手點：可以說這是社區營造工作所望實現的理想社區類型。各方力量協同合作，尤其是社區自組織發揮在社區治理中的積極作用，活化社區氛圍。

四、當前需要完善社區治理的主要任務

城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定，需要政府治理和社會調節、居民自治良性互動。2017年6月中共中央國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》。該意見針對當前我國城鄉社區治理中存在的問題，提出了以下五方面主要任務。

第一，改善社區人居環境。

這主要是指城鄉社區基礎設施的建設。與城市社區相比，農村社區基礎設施建設的任務顯然更為繁重，臨近大城市的一些農村社區的基礎設施往往條件好一些，但是，中西部地區、邊遠地區農村社區的基礎設施、公用設施建設往往比較落后，這些社區都應該在“鄉村振興”的大潮中，積極推進人居環境的建設。我國城市社區的建設也有很大差異，一線、二線的城市基礎設施建設相對要好些，而三線、四線城市就要滯后得多。在城市基礎設施的建設方面，尤其要加快城鎮棚戶區改造、城中村改造和危房改造等。

第二，加快社區綜合服務設施建設。

一個優質的社區、老百姓滿意的社區，關鍵就是要提供多方面的良好服務。所以，此次的文件特別強調了要加快城鄉社區綜合服務設施建設，并且將這種建設納入當地的發展規劃。按照此次文件，社區中，每百戶居民擁有的綜合服務設施面積不得低于30平方米。這樣，如果社區有1000戶居民的話，就要配置不低于300平方米的公共活動空間，這樣就會極大地改善社區的公共服務和增進老百姓的日常交往活動。當然，現在的很多老舊社區還遠遠達不到這樣的標準，所以，這方面社區建設的任務還是很重的。

第三，優化社區資源配置。

目前，我國社區的發展還很不平衡。正如黨的十九大報告所表述的，發展的不平衡、不充分是主要矛盾。不僅僅城市與農村之間的發展不平衡，即使是同一個城市，不同社區的發展也不平衡或差異很大。所以，優化社區資源配置的任務就極為突出和緊迫。這就需要城鄉社區的管理者、需要黨和政府優化資源配置，對于老舊社區、資源嚴重缺乏的社區給予更多的投入。目前在資源配置上的另一個突出問題是財權由上面掌握，而急需資金的都是基層社區。所以，此次文件提出，要推動人財物和責權利對稱下沉到城鄉社區，增強城鄉社區統籌使用人財物等資源的自主權。

第四，推進社區減負增效。

目前，基層社區工作者的任務極其繁重，而上級部門總是更多地將行政任務施加給基層社區工作者。所以，此次文件特別強調：要建立社區工作事項準入制度，應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔。社區的主要工作應該是為社區老百姓服務的工作，不應該將完成上級指令作為工作主責。此次文件還特別強調，黨和政府要為基層社區工作提供經費和必要工作條件。

第五，改進社區物業服務管理。

目前，在城市社區管理中，社區物業的功能越來越突出了，社區服務的大部分工作是由物業完成的，一般情況下，只要物業盡職負責，與居民關系融洽，社區就會和諧與運轉良好。所以，此次文件特別強調改進、改善、推進物業管理服務。為實現此目的，文件指出，要加強基層黨組織、社區居委會對于物業服務企業的指導和監督。

五、推進城鄉社區治理

黨的十九大報告提出，要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。改革開放40年來，中國城鄉社區發生了天翻地覆的變化，也出現了很多基層社區治理中的新問題。為此，我們要從以下六個方面入手：

第一，提供社區服務。社區是廣大老百姓、廣大居民生活居住的地方，為廣大老百姓提供服務就是社區管理者最重要的任務。當然，我們必須認識到，有三種不同的社區服務。第一種是社區的公共服務，這是社區的管理者、是黨和政府提供的公共服務，這種服務是為每一位社區居民提供的，是由政府財政承擔的。第二種是市場服務，這是居民在市場交易中得到的服務。當然，政府也應該監督市場，以避免市場失靈。第三種是居民之間互助的、互惠的或志愿者的服務，這種服務也很重要，但目前多數社區這種互助的服務比較弱小，所以，也要通過社會建設來推進。

第二，管理公共的或共同的財產。社區中的財產有一部分是私人的，比如歸業主所有的房產，也有一部分是公共的或共同的，對于公共的、共同的這部分就要加強管理，避免發生問題。這種共同財產，城市與農村有很大區別。我國農村土地是農民集體所有，村莊的集體企業也是村民的共同財產，所以，農村的黨支部、村委會要公正地管理好村莊的共同財產，如果處理不好、處理不公正就會造成很多社會矛盾。城市社區里面也有共同財產，以往常常被人們忽視。比如，大家買商品房的時候，有一部分是公攤面積，包括樓房的大堂、公共大廳、走廊、過道等。這部分就是共同財產，也需要妥善管理，否則也會引發問題。

第三，組織集體消費。集體消費原本是社會學家卡斯泰爾（Manuel Castells）提出的概念，這里所說的集體消費，是指社區居民因社區運營關聯在一起的消費，即雖然看起來是每一個人的購買和支出，但是這種購買和支出與其他居民關聯在一起。比如，物業費，表面看來是每一個居民家庭的消費，但是，需要該社區的居民共同支出，這項市場交易才能完成，如果一部分居民交了，而另一部分居民長期不交，這對于交費的居民就是不公正的。所以，社區中凡是涉及集體消費的事情需要有整體的管理規則、管理規定。

第四，協商公共事務、表達利益訴求。既然社區是全體居民的共同體，很多社區事務影響著每一個人的生活，那么，就要有全體居民表達意愿、訴求，討論公共事務的體制和機制。我國農村的《村民委員會組織法》和城市的《居民委員會組織法》規定，村民委員會和居民委員會分別是城市和農村居民的自治組織。相比較而言，農村《村民委員會組織法》還比較完善，經過多次修訂，村民委員會目前在我國農村承擔著協商公共事務、表達利益訴求的功能。而城市《居民委員會組織法》是1989年通過的，沒有修訂過，29年以來，城市社區生活發生了巨大變遷，目前需要加快修訂這部法律，使城市社區居民委員會真正成為城市居民的自治組織，協商社區公共事務、表達居民利益訴求，實現社區的和諧治理。

第五，協調解決矛盾糾紛。社區居民日常交往頻繁，這樣就很容易發生糾紛和矛盾。城市社區一般人口的居住密度比較大，自然會產生相互干擾的情況，例如在居住密度較高的樓房里，樓上樓下、左鄰右舍會因聲音過大而干擾他人，小孩子之間很容易因磕磕碰碰而發生矛盾。近來有不少案例，本來是社區內很小的事情，因處理不好而矛盾激化，個別的甚至釀成大禍。所以，協調解決居民糾紛，在社區中異常重要。而矛盾糾紛的解決，需要社區的多種組織，如居委會、社會組織、物業以及社區居民的積極參與。

第六，塑造社區文化與社區認同。上文在定義社區的時候，特別強調了社區的文化要素、心理要素，強調了社區居民的歸屬感是社區不可或缺的要素。社區最重要的屬性就是，它是居民生活的共同體，有了共同體歸屬感，才真正能夠稱得上是社區。所以，社區文化、社區認同、社區歸屬感是社區的靈魂。