第二節 供給側結構性改革的主要內容、重點和任務

去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板這“三去一降一補”工作，是我國2016年供給側結構性改革的重點任務。2017年在此基礎上，增加了另外三項任務：一是深入推進農業供給側結構性改革；二是著力振興實體經濟；三是促進房地產市場平穩健康發展。以下我們選擇一些重點問題進行闡述。

一、供給側結構性改革的重點問題之一：去產能與消滅僵尸企業

我國的過剩產能的形成原因很復雜，主要有三大直接原因：一是2000年加入WTO以來，我國面向外需形成出口導向戰略，集聚了大量的產能；二是國內需求在地產、汽車、家用電器等行業高速成長的基礎上被不斷拉起，由此帶動產能過度擴張和過剩；三是2008年為了應對全球金融危機，我國制定了4萬億人民幣的量化寬松計劃，這使過剩產能又有所擴大。目前在國際市場增長放慢的情況下，僅僅靠刺激國內需求是很難解決產能過剩問題的，這就相當于準備了兩桌飯，只來了一桌客人，使勁吃也吃不完。

產能嚴重過剩的最大危害，是產業內的過度供給嚴重壓低了行業價格，使正常企業也無法獲取平均利潤，從而危及產業內所有企業的生存。因此，去產能的關鍵，是利用競爭政策化解過剩產能，減少產業內的無效供給和低端供給。

過去我國是短缺經濟，在這個條件下擴張產能需要利用鼓勵性的產業政策。現在去產能，政策工具不能用反了，而應該及時地轉換為運用競爭政策。競爭政策保護競爭而不是競爭者，它為市場主體創造公平競爭的市場環境，由此激發市場主體的活力和創造力。具體可以通過鼓勵企業間的收購兼并去消滅僵尸企業，也可以在競爭中讓它們自生自滅，實現市場自動出清。

當下的政策取向，要鼓勵前者，要把對產能過剩的企業的補貼，轉為對兼并重組過程中優勢企業的補貼；對某些產業給予重點扶持的政策，也應該由對產能的補助，轉變為對消費者和用戶的補貼，以培育市場需求、擴大市場競爭和淘汰落后企業。另外，也可以通過建立產能競爭標準淘汰落后產能。這是在去產能中減少行政干預的好做法。當前去產能實踐中，有運用行政手段越演越烈的問題和傾向，已經在實踐中引起了嚴重的問題，如誤傷了真正效率高的民營企業，等等。

其實，不分青紅皂白地去產能，往往會反應過度，危及效率。較好的辦法是把落后產能分為三種，并分類施策：在技術層面，它指以落后技術和工藝裝備為基礎的生產能力；在市場層面，它指喪失了競爭力的生產能力；在政策層面，它指高耗能、高污染、質量不達標、有安全隱患的生產能力。這樣，對前兩類落后產能，應該全部交給企業和市場調節。而對第三種落后產能，政府應通過提高環保、能耗、質量、標準、安全等各種準入門檻來完成淘汰目標，加強規則意識，減少計劃意識，加強選擇意識，減少指令意識。這是實現良性產能治理的要件。

去過剩產能中的一個主要問題是處置僵尸企業。這是指一些經濟效益長期不佳、扭虧無望，主要依靠銀行信貸和政府補貼維持生存，且難以順利從產業內退出的瀕臨死亡的企業。目前，我國在煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬等行業，國有的僵尸企業比較集中。企業規模大、附加值低、行業產能嚴重過剩、入不敷出，是僵尸企業所具有的共同特征。大量的僵尸企業僵而不死，主要與地方政府長期運用包括財政補貼、銀行貸款等在內的扭曲的支持手段有直接的關系，甚至是其一手操縱的結果。

地方政府為何愿意甚至千方百計地為屬地內的僵尸企業續命？其主要原因大致如下：

一是企業因經營不善或其他原因，其續存期內的靜態和動態負債率都太高，若讓其由市場調節自動破產死亡，則地方政府以前通過追加投資、稅收優惠、低價土地、信貸扶持等方式進行的前期投入就會打水漂，成為無法回收的沉淀成本，甚至相關官員也會被追究責任。

二是這些企業往往屬于勞動密集型產業，擁有大量的低技能職工，勞動力轉移和再就業困難，同時因占據大量的信貸資源，其破產死亡會極大地影響銀行資產負債表的狀況，因此地方政府和銀行只能與其并不心甘情愿地同坐一條船，只能繼續向其“輸血”，花錢買“平安”。

在實踐中，僵尸企業的危害在于：一是它占用了大量的資金、土地等寶貴的發展資源，消耗了大量的社會財富，卻不產生任何經濟效益；二是它使經濟體系一方面占用資源，另一方面繼續沉淀資源，是國民經濟粗放發展、效率低下的根本原因；三是它有可能引起系統性、大面積的金融危機；四是如果僵尸企業不死，行業內的優秀企業就得不到足夠的市場份額和市場空間，特別是有的甚至繼續擴大生產，不愿退出，打亂了行業調結構、去產能、降虧損的國家行動。

2016年1月4日，中央權威人士在《人民日報》解讀供給側結構性改革時，對如何處理產能過剩的僵尸企業問題，做了如下生動的表述：“當務之急是斬釘截鐵處置僵尸企業，堅定不移減少過剩產能，讓僵尸入土為安，騰出寶貴的實物資源、信貸資源和市場空間”。從中可以看出僵尸企業問題的嚴重性，以及中央領導對處置產能過剩的僵尸企業的決心和信心。

長期以來，在產業結構調整和產業組織調整（即產業內企業關系的調整）中，我們遇到的最棘手的問題都是：做“加法”相對比較容易，如用增加投資的辦法調結構，由于各方得益，因此皆大歡喜；而做“減法”，讓產能過剩企業退出市場，就十分困難。究其原因，主要是前者是增量調整，不觸及減少被調整企業的利益問題，各方面“你好我好大家好”；后者是存量調整，某些人的利益不調整、不降低，整個社會的福利就不能得到提高，因此受到阻撓就是必然現象。

但是，在一個正常的經濟發展體中，對于發展的結構變化，我們不可能長期地、單一地只使用增量調整手段做“加法”，而不加大利用有效的存量調整手段或者做做“減法”。舉例來說，如果經濟體從一窮二白開始，原有的資產存量是100單位，這個時候我們只需要投入50單位的增量，就可通過經濟發展實現50%的結構調整；如果經濟體中的資產存量發展到1000單位，這時仍然投入50單位的增量，結構調整的力度只能維持原來的5%，而達到原有的調整力度必須投入500單位的增量。如果我們可以讓1000單位中的1/5的資產流動起來，這200單位的“死”資產就變成了結構調整的新鮮的“活躍”力量，就能集約化使用經濟資源，同時減少結構調整的增量投入。

那么，究竟什么樣的經濟政策，才能讓處于“僵尸”狀態的企業資產“活躍”起來呢？習近平總書記指出，供給側結構性改革的重點，是促進產能過剩有效化解，促進產業優化重組，降低企業成本。這說明，供給側結構性改革的重點，是合理運用產業結構政策和產業組織政策，尤其是要注意巧妙地利用產業組織政策，這在社會主義市場經濟體制下的結構調整中顯得更為重要，意義也更大。這是因為，產業組織調整是現代市場經濟條件下，產業結構調整的微觀基礎。產業組織調整針對的是具體的產業內或者行業內企業之間的競爭與壟斷、集中與分散、聚合與裂變等市場關系的調整，說到底是資源在產業內按效率原則的流動和配置。因此如果沒有一個個具體的行業內企業之間市場關系的自動調整，如減產、轉產、退出、進入、兼并、收購等微觀行動，以及由此伴隨而來的企業內部重組和治理結構的調整，就不可能有更大范圍內的產業結構變化。很顯然，正是這些微觀行動，構成了宏觀產業結構調整的基礎。

必須特別指出，產業結構調整的主體是企業和企業家，而不是政府官員。過去，一些學者和政府官員都認為，只有政府才能調整宏觀上的產業結構，或者調整產業結構主要是負責宏觀調控的政府的天然職責。這種觀點是錯誤的，因為它忽視了產業結構變化是由產業內企業之間市場關系變化引起的的事實，不符合它是由企業家根據市場需求所做出的微觀自主決策的事實。因此，過分地強調由政府來調結構，是不可能取得實質性進展和效果的。

據此可以斷言，調整產業組織結構是化解產能過剩、消滅僵尸企業的主要途徑，是糾正資源在產業內配置失誤、提高供給質量和效率的主要措施，即通過產業內企業間關系的重組，以及資源在企業內的重組，使資源在產業內由低效率企業向高效率企業加速移動，實現有效配置，從而提高供給結構適合需求結構的水平和能力。

通過調整產業組織來解決僵尸企業和產能過剩問題，具體的機制主要是兩類：一是主動性調整機制，即通過鼓勵企業間的收購兼并，消滅效率低、產能過剩的企業；二是被動性調整機制，即放任市場機制自動和自我調節，讓產能過剩的企業自生自滅，由此實現市場自動出清。從有利于社會穩定和有效利用資源的角度看，我們應該主要采用前一種辦法。

對產業組織的變化，從要素上看無論是主動性調整，還是破動性調整，后續難點都在勞動方而不在資產方。但是主動性調整機制是把難點交給了兼并重組方的優勢企業，而被動性調整則把包袱扔給了社會和政府。不難看出，市場出清的摩擦力的大小、社會沖突發生的可能性，取決于繼續維持勞動力市場持續再就業的能力和社會保險制度。

在當下，我國在這兩個方面能力不足、準備并不充分，因此最好的市場出清機制，是鼓勵企業間的并購重組，除了政策取向上的鼓勵之外，特別地建議地方政府要把對產能過剩的企業的補貼，轉為對兼并重組方優勢企業的補貼；對某些產業重點扶持的政策，也應該由對企業擴大產能的支持和補助政策，轉變為對使用該產業產品的消費者和用戶的補貼政策。前者可以減少產能并鼓勵結構調整行為，后者可以培育市場需求、擴大市場競爭并減少產能過剩。這些都是加速閑置資源流動的主要激勵措施，也是中央提出的少破產、多重組的清理僵尸企業政策的理論基礎。

清理僵尸企業、化解產能過剩的主要困難在哪里？應該說主要難點在勞動方而不在資產方。至于其中的原因，其實很容易理解：在現代市場經濟運行中，資本流動的障礙小，而勞動力退出壁壘大。資產調整往往只有技術上的壁壘，如存在用途限制，煉鋼爐不能用來釀酒，水泥廠很難改為酒店，而沒有來自經濟社會方面上的障礙。但是對勞動力的調整，除了會遇到技術上、經濟上的種種障礙外，往往還有社會學甚至心理學意義上的障礙，如對伴隨自己渡過艱難歲月的企業，容易產生依戀的情感，職工對進入新的行業缺少技能上、思想上和精神上的準備，等等。

據一些基層官員反映，“清除僵尸企業，政府要么當冤大頭，要么扮黑社會，依法清除遇到了強大的阻力”。由此滋生的為難情緒是：“遇到僵尸國企，政府就當冤大頭；遇到僵尸民企，干部怕沾腥，扮黑社會又怕違法，只好隨它去，不作為”。從實踐看，當前依法處置僵尸企業主要有“三難”：一是啟動破產難，二是協調破產難，三是審理破產難。

清除僵尸企業、化解過剩產能是一項需要綜合施策的復雜的工作。政府除了要進一步提升對兼并重組在新一輪結構改革中的重要作用的認識外，還需要：

第一，認真學習主要市場經濟國家在推動轉型升級、治理產能過剩過程中的好的做法和經驗，盡量避免直接破產，避免運用激進的手段制造人為的社會沖突，重視運用兼并重組手段實現優勝劣汰。

第二，大力發展資本市場，發揮其在資產價格公正評估、兼并收購、化解過剩產能、消滅僵尸企業中的積極作用和內在功能。尤其是要鼓勵那些有實力的上市公司通過股票增發、借殼上市等手段實現對效率差的企業的并購重組。

第三，大力發展職業技術教育，加大對僵尸企業職工的技能培訓力度。我國現代服務業的增長空間，今后將是吸納就業的主要“蓄水池”。勞動技能培訓的方向也主要應該靠向這些方面，以適應結構調整和服務業革命時代的到來。

第四，改革和完善對地方政府官員的評價考核制度，防止簡單地用GDP、財政收入增長等考核指標評價官員政績。應該加大化解過剩產能、減輕地方政府債務、消滅僵尸企業、保護生態環境等方面的考核權重，以改變地方政府官員政績的目標排序結構，約束其經濟行為。

二、供給側結構性改革的重點問題之二：因地制宜、因城施策去庫存

在“三去一降一補”這五項供給側結構性改革的重點任務中，去庫存問題始終占據著重要的地位。這五項任務或多或少地都與房地產市場的非健康發展態勢有直接或間接的關系。可以這樣說，中國現階段經濟問題的痛點，主要在于房地產。房地產市場的非健康發展態勢，是這些痛點問題的集中性來源，因而也是一攬子解決發展結構問題的關鍵所在。其理由是：

第一，房地產庫存過大問題的核心，在于房地產市場的利益失衡。在過去的十多年中，地方政府、開發商和社會投資投機者，共同拉動了房地產開發規模的急速增加，以及價格的飆升。如土地財政格局和追求GDP快速增長的利益誘惑，促使地方政府無止境地拍賣土地；對大城市房地產購買的限購措施，激勵開發企業到三四線城市進行大規模的房地產開發；不斷上漲的房地產價格，既強化了這種無序開發行為，也誘使全社會各種投資投機需求瘋狂追逐。

第二，我國經濟中普遍存在的產能過剩問題，與房地產庫存過高后導致的投資增速下降過快、需求不足有直接的關系。國家統計局數據表明，2015年1—10月，全國房地產開發投資78801億元，同比名義增長2.0%，創歷史新低。而在2013年，全國房地產開發投資基本保持在20%左右的速度，2014年房地產投資達到10萬億元。由于我國房地產投資增長對GDP增長的貢獻率一直維持在50%左右，因此房地產開發投資增速的大幅回落，是影響GDP增長和產業需求的主要因素，從而導致許多與房地產相關的部門嚴重過剩。如我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等直接與房地產投資相關的產業部門，產能利用率都只有70%左右，大大低于國際平均水平。

第三，房地產泡沫是我國金融風險的主要來源。在我國商業銀行的貸款結構中，對房地產業的直接和間接貸款，占據了重要的甚至是主要的地位。如果不斷推高的房地產價格泡沫發生猛烈的破裂，那么最終損失的還是銀行資產。目前地方政府通過各種渠道向商業銀行融資，抵押的主要是土地等實物資產的產權價值。因此，推高土地價值取得更多的融資，就成為地方政府正常的理性行為。這一抵押貸款型的商業模式對政府項目來說，其最大的缺陷在于，一旦房地產泡沫破裂，作為抵押物的土地等實物資產的價值就會大幅度下降，銀行資金就會出現支付鏈的斷裂，就可能會直接引發金融危機。因此，如果中國不幸發生系統性、大面積的危機，那么一定會是從房地產泡沫突然被刺破，以房價大幅度下跌和相應的地價下跌開始，一定是由地方政府的各類投資平臺的“債務地雷”所引爆，一定表現為商業銀行的支付危機和債務鏈斷裂！

第四，降低實體企業的成本，必須首先降低和穩定房地產價格。房地產作為勞動者必要的生存和生活品，其價格是勞動力再生產成本的一個重要組成部分。其價格水平的高低，不僅直接決定勞動力價格水平的高低，而且會通過產業關聯效應，極大地引發經濟體系中價格的普漲潮。現在房地產價格在全國各地的普遍暴漲，已經引發了勞動力價格持續猛烈的上漲。隨著房價的上漲，沿海地區勞動力的價格每年上升30%以上。不僅一些勞動密集型的制造業早已無法生存，大量地破產倒閉，而且很多城市的消費性服務業，也因營業場所租金價格、用工成本高昂，或者無法生存，或者進一步推動本行業或其他行業勞動力成本的螺旋式上升。

因此，現階段解決中國經濟痛點問題的關鍵，首先在于解決房地產市場的非健康發展問題。只有如此，才能取得供給側結構性改革的系統性、全面性勝利，否則就可能是頭痛醫頭、腳痛醫腳。據此來看，解決房地產市場的失衡問題，是解決五大重點任務的主導環節。怎樣化解房地產高庫存，就成為經濟政策需要發力的首要的和中心的問題。

2015年年底，中央經濟工作會議提出了六條化解房地產高庫存的政策措施：一靠農民工市民化；二靠在本地就業的非戶籍人口落戶買房或租房；三靠建設公租房制度；四靠發展住房租賃市場；五靠降低房價；六靠取消對房地產的限購。

這六條政策措施表明了最高決策層對房地產問題高度關注，這是過去所沒有過的。這些政策的大多數，都可能是在中長期才能有效發揮作用，短期內還需要進一步具體化和因地制宜、因時制宜地實施。這些政策揚棄了過去政府對房地產市場干預過多過頻的做法，試圖努力讓市場機制在化解房地產高庫存的過程中起決定性作用。

具體來看，上文列示的第一和第二條政策，都是寄希望于農民工即新市民成為消化住房庫存的主要群體。這一政策定位的對象是精準的。但對農民工來說，要想成為城鎮化中的新市民，核心問題還有三：一是農民工在高房價的環境下會遇到實際有效需求即購買力不足的困境，畢竟需要并不等于實際有效需求；二是大多數農民工往往會選擇在中小城市購房，而不是選擇在就業地購房，產生這種錯位的原因主要是房價，但這些地方并沒有足夠的就業機會；三是中小城市公共服務一般都比較薄弱或者短缺，年輕一代的農民工們都更偏愛文化、教育以及其他基礎設施較為完善的大城市。中國的三、四線城市的戶籍現在完全放開不會有任何大問題，但是這些城市對新生代農民工的吸引力并不夠。正是目前這種購房行為與就業、戶籍、公共服務等之間的嚴重撕裂，成為新生代農民工們在市民化進程中購房的痛點。

上文列示的第三和第四條政策，涉及租賃市場的建設問題。目前，我國一、二線城市雖然已經形成了租賃市場，但由于一般投資房地產租賃市場的回報率只有2%左右，過低的回報難以滿足投資者的正常要求，因此這個市場并不成熟，不可能吸引住房投資者大規模地開拓租賃市場。至于在三、四線城市，因為就業機會缺乏，對租賃的需求規模小，更不可能吸引投資者投資商品房租賃市場。另外，目前一、二線城市用非住宅物業（即工業、商業用房等）做租賃的比較多，因為商業機會相對較多，有比較高的投資回報。但是這種現象與住宅去庫存問題關系不大。

第五條政策說要用鼓勵適當降價的辦法刺激房地產銷售。中國房地產在庫存很嚴重的條件下，其價格仍然保持在高位。這個問題的原因比較復雜，后文將專門進行分析。

最后一條政策，針對的是對房地產交易的限購措施。現在一線城市的限購政策可能不僅不能取消，反而還要適當加強。如果“北上廣深”的限購馬上取消，那么不僅房價將會繼續攀升和瘋漲，而且還會對全國的去庫存產生消極作用。至于如南京、杭州等二線城市的限購政策，它們大部分事實上已經取消。顯然，這條政策對三、四線城市樓市去庫存的作用效果十分有限。

因此，在短期中去庫存還需要出臺諸如降首付、降低交易費用、提高公積金貸款比例、發放首套購房補貼（如利息抵個稅等）等其他更微觀的政策配合，給地方因地因時制宜的政策選擇權，這樣去庫存政策才能達到更好的效果。

對于目前化解房地產庫存問題，我們認為還需要作出下列三個具體的準確判斷，才能夠精準發力、重點施策：

第一，中國房地產庫存到底有多嚴重？國家統計局的數據顯示，截至2015年11月末，全國商品房待售面積為6.9637億平方米。如果假設它全部是住宅（實際上住宅待售面積僅占一半多一點），按照城鎮戶籍人口人均36平方米的住房面積計算，那么可供大約1930萬人居住。根據最新統計，全國目前外出的農民工有2.74億人，其中欲定居城市的80、90后就達到1.68億人，理論上只要這些年輕的農民工中有1/8左右的人能夠在城市安居，就能輕易地消化掉接近7億平方米的庫存。因此，這種庫存水平根本就不是什么大問題。而且，在2015年1—10月份，商品房銷售面積達到9.4898億平方米，根據這種銷售速度估算，目前待售的商品房庫存，只需要7.3個月就能去掉。由此看來，全國房地產庫存的問題好像并不嚴重。

但是也有專家估計，中國房地產庫存數字根本不是接近7億平方米，而更可能在85億～90億平方米。按過去3年的平均銷售速度，要7年才能賣光。筆者認為，這一估計肯定是夸大了。因為，2014年全國竣工住宅28.63億平方米，2015年估計不會超過30億平方米，即使需求降到零，兩年內一套也賣不出去，最多也就庫存60億平方米。顯然，85億～90億平方米的數據，肯定是把庫存的統計口徑放大了，不僅包括了已經竣工而未銷售掉的面積，而且包括了前些年投資已經鋪開但開工后尚未竣工驗收的面積，以及集體所有制土地上建成的小產權房，同時還把各種非住宅房屋如廠房、商業樓宇、教育用房等公建房也統計了進來。據中國社科院2015年年底的估計，商品房庫存量為40億平方米左右，這個數字應該比較靠譜。

第二，房地產高庫存的分布結構如何？一線城市如目前北京、上海、廣州、深圳等的房地產市場，面臨的不是去庫存壓力，而是亟須通過補庫存、增加供給來緩解房價過快上漲的壓力。二線城市如江蘇南京、蘇州等最近房價漲幅較大、過猛，也是要補庫存而非去庫存。未來人口凈流入的城市，房價還會繼續上漲。這些城市有相當部分的熱點樓盤甚至幾個月就暴漲了一半以上。2009—2014年，南京人口凈流入50萬人，房價漲幅雖然不如“北上廣深”等一線城市，但補庫存的任務同樣不能放松。因此，我國當前樓市庫存的絕大部分，應該主要分布在投資下滑嚴重的廣大三、四線城市，乃至縣級城市，它們才是真正需要化解庫存的重點地區。江蘇除少數地區外，總體上去庫存任務并不十分艱巨。某些庫存壓力較大的地區，如常州和蘇北一些中小城市，完全可以利用放開城市戶籍制度和農民工市民化機遇，通過政策讓利消化一部分庫存，也可以通過政府采取適當的讓利補貼等措施，鼓勵有改善住房需求條件的本地居民購買新房子，從而啟動新一輪再城市化。不過，讓農民工就地選擇就業、就地城鎮化，去化解三、四線城市甚至縣城嚴重過剩的房地產庫存，只是理想化的方案。由于農民工們的就業地與居住地的錯配，以及中小城市在公共服務上與大城市的懸殊差距，我國大量的人口正從農村和中小城市流出。這些城市的人口凈流出，使廣大三、四線城市的住宅需求相對不足、庫存積壓嚴重。這些地方應是房地產去庫存的重點。

第三，用利息抵扣個稅政策去庫存是不是好辦法？其實它容易導致社會公正程度的失衡。我國個稅征收較多的主體，主要居住在特大和大城市。出臺這種政策，當然會激勵個稅繳納多者早買房、買單價高的房。因此，首先利好的是一、二線城市。但是，目前我國一、二線城市房價已經接近于瘋狂，還有必要刺激其進一步上漲嗎？此外，由于在那些需要去庫存的三、四線城市中，大部分居民的實際收入并不高，其個稅繳存也并不多，因此用利息抵扣個稅的政策去庫存，意義并不是很大。另外，我們也應該客觀地看到，利息抵扣個稅政策去庫存，其實受益最大的是高收入者，是讓其變相少繳稅，是變相地讓中低等收入者去補貼高收入者。這有違于我國必須長期貫徹的社會公平公正原則。

房地產去庫存需從宏觀、中觀、微觀等角度綜合施策、精準發力，才能產生積極的效果。

第一，要保持貨幣政策的穩健性。這是去庫存政策的最根本之道。如果盲目擴大需求，貨幣政策放水漫灌，那么只會在高房價的誘惑下，產生更多的庫存。我國以往的貨幣政策導致了我國經濟的高杠桿化，企業負債率在全世界都屬于較高水平。原因不是中國企業借債多到什么程度，而是我們的企業長期依賴商業銀行融資，缺少長期資本的來源渠道。現在要求企業去杠桿，主要應該利用“十三五”期間國家大力發展多層次資本市場的機遇，提高直接融資的比重，建設長期資本來源的可靠機制。去杠桿不能一刀切，應該有結構性的考慮，即中央政府應加杠桿，個人也可以適度地加杠桿，但地方政府、企業應該減杠桿。2016年，中央政府階段性地把赤字率提高到3%，達到了國際預警線標準。這次中央政府加杠桿，目的是換取給地方政府減杠桿，以及給企業減稅降費的空間。中國居民與世界主要經濟體居民相比較，其個人負債或杠桿率并不高。在房地產去庫存中，央行降低個人首付的比重，其實就是給個人加杠桿。當前要高度警惕某些地區變相采取零首付、首付貸款等加杠桿手段促銷，以防止新的金融風險滋生。

第二，要從房地產市場、資本市場的蹺蹺板游戲中考慮問題。逐步把聚集在房地產市場中的過多貨幣，向資本市場緩釋。只要把沉淀在房地產中的貨幣流通量的10%吸引到股市A股交易中去，我國的房地產泡沫就會被溫和地刺破，房地產市場的風險就會得到有效的釋放，同時資本市場也會得到迅猛發展。

第三，鼓勵房地產企業間的兼并重組。這樣有利于形成寡頭壟斷的市場結構，便于政府指導其進行價格調整。產業經濟學原理告訴我們，房地產市場競爭過度，達不到規模經濟標準的企業進入越多，市場的總產出量越高，庫存積壓就越嚴重。而且，企業數目過多，達不到壟斷競爭的程度，也無法產生市場的自我協調效應。如果可以通過兼并收購重組房地產市場，形成壟斷競爭的市場結構，就會有利于產量的自我控制，同時也便于政府進行窗口指導。

第四，要正確引導房地產企業降價銷售。應該重點指出，單純鼓勵降價并不能刺激房地產銷售，反而會增加庫存。買漲不買跌是人類行為的局限性所在。但是鼓吹通過漲價去庫存，有道德風險和可能進一步引發經濟泡沫的風險。那么具體政策措施怎么設計，才能達到降庫存的目的呢？

基層政府官員并不笨。企業家也可能比政府官員更擅長做生意。那么為什么地方政府不督促企業家早點降價去化解庫存呢？為什么企業家寧可滯銷也死不肯降價呢？這里除了有眾所周知的房地產企業拿地的價格太高、房地產建設成本高、降價空間不大的客觀原因外，還有受土地財政的驅使，地方政府不愿意降低房價的原因，因為降低房價就表明當地土地價格處于下行通道，就有可能剎不住車。正因為如此，房地產商的最佳營銷策略，一般認為是形成房價不斷上漲的預期，這樣才有可能在漲價的恐慌下迅速賣光房子。這就是房地產商不愿意在房價下跌的市場氛圍中經營、不愿降價賣房的微觀原因，也是地方政府千方百計力挺房價不下跌的經濟學道理。既然買漲不買跌是人類經濟行為非理性化的常態現象，那么，房地產去庫存就不可能利用去杠桿的辦法，而最有可能的是加杠桿，因為只有維持房地產價格的持續上漲態勢，較高的價格才能吸引購買。這只有通過個人加杠桿才能達到。如果對個人去杠桿，就會像股票價格在高點去杠桿一樣，導致不斷下跌進入熊市，房地產庫存反而會增加，但是加杠桿則會繼續維系瘋漲的房價。因此，比較好的辦法，是把去存庫的任務交給基層政府，由其與房地產商共同就具體樓盤設定降價的底線，由此打破購房者進一步降價的預期，并承諾達到這一水平后不再降價，如果繼續下跌，則由售房方或地方政府承諾全額補貼消費者的購房損失。只有如此，才能在動態降價促銷中打破消費者的進一步降價的預期。“十三五”時期，隨著我國房地產保有稅的開征，在既定稅率下，房屋價值大小決定了可納稅稅基的大小，從而決定了地方財政收入的大小和增長潛力。因此，創造安全的、生態文明的、有競爭力的居住環境，成為房地產發展和地方發展的關鍵因素，可以斷言，未來房地產市場發展會更加健康一些。

當前的房地產市場存在著嚴重的結構性矛盾。一、二線城市如目前的上海、北京和深圳等，面臨的不是去庫存的壓力，而是亟須通過增加土地供應、通過補庫存來緩解房價過快上漲的壓力，迫不得已還必須動用包括限購、限貸等在內的各種行政手段。我國的樓市庫存，絕大部分分布在廣大三、四線城市和縣城，這些地區的樓市泡沫，不是表現為價格上漲過快，而是表現為存在嚴重的庫存積壓，它們才是真正需要去庫存的重點。由于這些地區就業機會相對缺乏，以及它們在基礎設施投資、公共服務上與大城市差距懸殊，目前年輕人口凈流出的傾向十分明顯，從而導致對住宅的需求相對不足。解決這一難題的關鍵在于，一方面要發揮基層的聰明才智、積極性和主動性，鼓勵各地因城施策、因地制宜，以個性化的辦法靈活制定去庫存的政策；另一方面，中國的城市化過程不可能把所有的人口都吸引或者驅使到特大城市和大城市去，但是我們卻不能人為地壓抑人民對大城市公共福利水平的追求。因而最根本的辦法，還是要大力建設功能互補、產業協調的連綿城市群落，只有如此才能避免大城市人口不合理的急劇膨脹，避免廣大中小城市的凋敝。

三、供給側結構性改革的重點問題之三：降杠桿

2017年的政府工作報告有一個非常重要且顯著的特點，即高度重視經濟金融風險的防范。李克強總理說，防范經濟金融風險發生的主要措施是積極穩妥地去杠桿。要在控制總杠桿率的前提下，把降低企業杠桿率作為重中之重。

這說明我國實體經濟部門目前杠桿率過高。國內學者的研究認為，我國目前非金融企業的杠桿率為150%左右，其中國有企業的負債占非金融企業總負債的70%。顯然，中國經濟運行中的經濟金融風險，主要來自這種非金融企業的高杠桿率，主要來自這種國有企業的高杠桿率。按照國際清算銀行的數據，目前中國企業部門的債務率為170%左右，這種杠桿率高出發達國家平均值80個百分點，高出新興經濟體平均值66個百分點。

李克強總理說，我國非金融企業杠桿率較高，這與儲蓄率高、以信貸為主的融資結構有關。確實，這既是國情，也是問題發生的主因。一般而言，發達國家的企業往往可以通過資本市場來解決主要的融資問題，因此其負債率不會這么高。其中除了上述客觀主因外，還有兩個原因：一是2008年以及后續的一系列寬松的貨幣政策實施后，現在中國經濟正承受著“結構調整陣痛期”的后果；二是我國目前實體經濟部門存在著嚴重的產能過剩和大量的僵尸國有企業，其實它們都是由信貸資金堆積起來的。因此，實體企業部門也應該成為去杠桿的重點。

舉例來說，像現在這樣，企業負債100多萬億元，按照4%的五年期利率計算，一年支付的利息就是4萬億元，相當于2015年全年GDP增長總量。長期下去將會掏空實體經濟，提早進入產業空心化的時代。在這種情況下，資金必然不肯進入實體經濟，容易引起“脫實向虛”現象。因此，不重點去掉非金融企業的高杠桿，振興實體經濟就是一句空話。

黨中央、國務院及時發現了我國已存在的實體經濟部門的高杠桿率，并把防范金融風險作為2017年政府工作的重要任務。根據政府工作報告提出的要求，我們建議降低實體企業部門杠桿的政策性措施主要應該在如下幾個方面著力：

第一，以競爭政策和環保政策去產能、消滅僵尸企業。在競爭中失利、不符合國家環保政策的企業，都應該“早死早超生”。舊的不去新的不來，與其把資源留給僵尸企業浪費揮霍，不如騰給更需要它的優秀企業。要注意的是，去產能、消滅僵尸企業，不應主要依據行政手段，以免誤殺真正有市場、有效益的企業，尤其是民營企業。

第二，對暫時陷入需求周期低谷的困難企業，應該用市場化、法治化的辦法實施債轉股，提高企業資本金比例。一時處于市場底部的周期性企業，尤其是大型的國有企業，不能因為暫時困難就將其定性為僵尸企業。按照發達國家的經驗，出于穩定就業、經濟的考慮，對這類企業政府必須出手給予調整援助。

第三，大力發展股權融資，降低間接融資的比例，提高直接融資的比例，是中國金融改革的基本方向。中國實體經濟企業過于依賴間接融資，而間接融資的性質又天然地決定了它不適合承擔創新等風險事業。建設一個法治化的資本市場，提高企業直接融資的比例，對振興中國實體經濟的重要性，無論怎么強調都不為過。

第四，堅決硬化對企業尤其是國有企業的預算約束，強化企業特別是國有企業財務杠桿約束和管理。軟預算約束是中國企業尤其是國有經濟負債率不斷上升、信用惡化的主因。在這方面，最重要的是要按照市場經濟規律辦事，遵循必須通過市場來約束企業行為的基本常識。

第五，要加強對地方政府融資平臺的管理。地方政府負債率高，是我國經濟金融風險的另一個重要來源。2013年年底以來的針對地方政府債務平臺的清理，已經堵塞了這一漏洞。但是現在地方政府投融資平臺的負債又出現了新的形式，它們往往通過地方國企進行負債，具有規模大、隱蔽性強、風險高等特點，是債務風險的主要來源，必須給予高度重視。另外就是現在流行的政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）方式，也存在地方政府債務漏洞。PPP方式由于以項目投資的方式注入資金，未作為政府債務處理而被青睞，但實際上是一種隱性債務。一些地方政府打著PPP的旗號，做起了由政府兜底的“偽PPP”業務，變相地搞政府回購、明股實債、固定回報等融資，而且十分流行，問題突出。這事實上增加了財政未來的隱性負擔，需要加以規范化。

四、供給側結構性改革的重點問題之四：債轉股

債轉股作為降低經濟體系中過高的杠桿率的機制和工具，是供給側結構性改革中的重要工具和措施。中國政府首批確定的債轉股規模為1萬億元，預計在三年甚至更短時間內，化解1萬億元左右規模的銀行潛在不良資產，債轉股的對象聚焦為有潛在價值、出現暫時困難的企業，以國企為主。這類企業在銀行賬面上多反映為關注類貸款甚至正常類貸款，而非不良貸款。

在供給側結構性改革的關鍵時刻，中央政府隆重祭出17年前朱镕基時代用過的這個大招，究竟意味著什么？對此大聲叫好者有之，如有些人認為，債轉股是真正的高手才能下出的大招，它讓中國的國企活了，讓中國的銀行活了，讓中國的大棋局一下子全部擺脫困境。現在中國重新啟動債轉股，從防范宏觀和系統風險而言，是正確的一步。如果聽任債務和信貸崩盤，那么結局肯定會更加糟糕。

堅決反對者的理由也很充分，如認為“大面積推行債轉股極可能是銀行的噩夢”以及“一萬億乾坤大挪移，可能是中國經濟的危險炸彈”。這些觀點認為債轉股觸及了幾乎它所涉及的所有的經濟、金融和法律的底線。

我們不妨把正反兩種觀點放在討論的平臺上認真分析。而開展討論的最佳方法，是找出各種觀點背后的推理假設，并分析其適用范圍和條件。

（1）違法假設。反對者認為，我國1995年頒布的《商業銀行法》第43條明文規定：“商業銀行在境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外。”顯然，這一規定界定了商業銀行分業經營的運作模式。混業經營是當今世界的潮流，在信息技術支撐下，混業經營的風險也是完全可控的。因此“國家另有規定的除外”這一法律預留的豁免條例，給我國實施債轉股，甚至啟動混業經營留下了很大的操作空間，完全可以在不違法的前提下實施之。

（2）資本性質假設。反對者論證到，銀行借款是債權，它與股權的性質是完全不同的：銀行提供借款，其預期是按時收到事先約定的收益；而股權投資的風險和不確定性要大得多，投資者的收益率和獲得收益的時間都是很難預知的。其實，銀行資本的這種性質，界定了銀行和投行的不同。但是，我們應該看到，只有在銀行分業經營模式下，這種區分才有管理意義。如果未來法律法規允許銀行實施混業經營機制，則在投資比例限制的范圍內，銀行可以靈活地在這兩個方向上同時配置不同性質的資金。

（3）資金期限錯配假設。有觀點認為債轉股會觸動“發生系統性金融風險的底線”，因為銀行經營的風險之一就是短借長貸帶來的期限錯配。現在將貸款轉換為股權，就會拖延銀行回籠資金的時間，增加銀行的流動性風險。其實，期限錯配是中國銀行業資金使用中長期存在的問題，債轉股不過是把這個問題從隱性化轉為顯性化。我國貨幣市場發達但是資本市場長期落后，企業使用外部資金主要靠商業銀行，而從資本市場募集長期資本困難重重。這是中國企業負債重、財務支出比例高的根本原因。顯然，面對現實中的企業困難，如果我們從書本出發，認為這個不行，那個也不符合某個原理，那么不僅無助于實際經濟問題的解決，而且會拖延問題解決的時間和機會。當然，反對的意見也給我們提示了風險：一是我們不能隨意造成新的短貸長投的配置風險；二是要嚴格控制銀行貸款成為股權投資的比例；三是要盡量選擇好的、安全度高的投資項目。在中國政府債轉股的語境下，“債轉股的對象，要聚焦為那些有潛在價值、出現暫時困難的企業”。如果真的能夠投入到這些項目中去，那么我們并不用擔心有多少風險。

（4）“逆向淘汰”的假設。在中國國有企業的制度機制背景下，努力開拓經營的企業尤其是民營企業承擔較高的資金成本支出，以及較重的稅負，而那些不思進取、懶惰經營的企業卻可以在付不起利息支出、還不起貸款本金的情況下，由政府幫其實施“債轉股”，這就顛覆了經濟競爭的“優勝劣汰”規則，是逆向淘汰，是“獎懶罰勤”。長此以往，整個經濟體系的游戲規則都有可能顛覆。這一假設成立的前提是：債轉股給的不是那些“有潛在價值、出現暫時困難的企業”，而是甄別機制出了問題，給了那些不思進取、懶惰經營的企業。

（5）道德底線假設。債轉股的安排，對于欠債的企業來說，當然可以優化資產負債結構、拓寬潛在的發展空間，無疑是天大的利好。但是其內在的道德風險是，它可能鼓勵企業在經濟形勢好的時候大舉借債，給銀行固定收益，給自己留下主要的剩余收益；一旦經濟形勢逆轉或者企業經營不善，就要求把債權轉為股權，把損失轉嫁到銀行頭上。這樣，就會出現變相的“損失有人分擔，收益卻上不封頂”的惡劣經營環境。這個假設合理，而且問題成立。

以上分析表明，債轉股現在要不要搞，似乎不是一個從實際出發的好問題。在現實的決策者看來，當今經濟增長速度高位下行，去產能、去杠桿、降成本的任務十分艱巨，在這種環境下，如果不能讓實體企業輕裝上陣，不解決它們的實際困難，那么不僅銀行的債權根本不可能收回，而且還會由此引發直接的、規模巨大的、系統性的金融和經濟風險。孰輕孰重，個中分量只要你不是從本本出發，不發那種書生議論，應該都是能看清楚的。于是看問題的方法轉向了我們要問的問題：我們究竟應該如何做，才能從改革四十年來不斷地“拯救國有企業”中汲取重要的經驗教訓？應該怎樣做好這項工作，來保證供給側結構性改革順利推進？這樣一思考，還真能發現許多更加重要的現實問題。為此總結如下幾點：

（1）為什么本次債轉股的對象是以國企為主，為什么不救非國企，是不需要救嗎？其實，宣布債轉股對象以國企為主，已經暗含的意義就是：在政策取向上，對國企與民企始終還是有親疏之分，即政府對民企很少存在父愛主義。民企并非不存在陷入困境的企業，而是民企的體制機制靈活，遇到宏觀經濟形勢不好、市場發生調整時，往往自身能夠自動出清，這也是民企具有強大競爭力的原因所在。相反，改革開放以來，中國的很多國有企業，在宏觀上已經被政府救過三次（分別是用股票上市拯救、朱镕基時期的債轉股拯救以及本次拯救），有些活過來一陣子后，不就又陷入僵尸困境。這充分說明，在競爭性領域中，非國企的營運效率要遠遠大于國企，競爭性領域中的國企是資源消耗的無底洞，不僅救不活，而且會成為阻礙我國發展方式轉變、影響產業轉型升級的主要因素。

（2）通過債轉股救助的國企，其有沒有潛在價值，怎么判斷，誰來判斷？依我們看，絕大多數競爭性領域中的國有企業，尤其是僵尸形態的國有企業，對創造社會財富這個根本性的企業宗旨來說，都沒有一絲一毫的存在價值。“讓僵尸盡早入土為安”，是中央權威人士答《人民日報》記者問時用到的生動語言。因此，判斷誰該用人民的血汗錢來救助，標準只能來自社會主義政治經濟學，答案只有一個：是否有利于發展我國社會主義初級階段的生產力。誰該來做出這個判斷？毫無疑問，也只能是政府搭橋，充分發揮市場的決定性作用。

（3）出現暫時困難就一定要債轉股？就要讓銀行變投行？如果是暫時性困難，那么一定是外部需求的周期性變化所導致的，挺過了這個難關，企業就有希望。遇到了這種暫時性困難，似乎不需要通過債轉股這種顛覆銀行屬性的激烈措施，只需要對貸款適當展期即可。其實，我國相當多的產能是在世界經濟增長黃金期和國內高速增長階段面向外需形成的。在應對國際金融危機沖擊的過程中，寬松的貨幣政策使一些產能又有所擴大。在國際市場增長放緩的情況下，僅僅依靠刺激國內需求難以解決產能過剩問題。因此，中國企業目前遇到的不是暫時性的需求收縮，而是大的背景和環境的變化，是長期累積的體制性、素質性、結構性矛盾和問題的發作。如果債轉股解決不了其微觀治理結構和體制的深層次問題，那么即使我們花費了巨大的金錢支出，也只能為僵尸企業延命一時，讓其僵而不死而已。

（4）出現暫時性困難就債轉股，會不會使預算軟約束越演越烈，這怎么破？預算軟約束是僵化的體制機制的通病，也是市場不能出清、經濟發展效率低下的病根。中國經濟運行中能不能克服這個老毛病，關系到社會主義市場經濟體制能否真正確立。自古殺人償命、欠債還錢，可是國企開創了欠債可以不還，還可以“讓人入伙”的慣例。這并不是什么改革深入，只能當作權宜之計，而且不能無限蔓延。

（5）道德風險如何防范？答案是在債轉股機制設計中，無法避免出現道德風險。應該看到，債轉股的本質，是拿老百姓的存款去入股效率低下或瀕臨破產的國有企業。比起正常的不良貸款清理，債轉股只能將問題拖延，同時加劇了銀行的資產價值波動，即提高了風險。當然，銀行設立子公司投資于優質企業則應另當別論。另外，通過會計科目處理，債轉股只是把銀行的資產負債表優化了，把撥備率提高了，但是其與正常的不良貸款的清理相比，只是把加在國企身上的杠桿轉移到了商業銀行。商業銀行的國有性質，決定了其一旦陷入困境，最終還是需要央行出手增發貨幣來解決，最后的買單者仍然是全國人民。

（6）債轉股了，企業的長期資本問題解決了，但是行業可能并沒有轉變，產業可能并沒有升級，產能過剩問題可能并沒有得到化解。這一點是我們判斷單純的債轉股只能將問題拖延的主要依據。為此，建議把利用債轉股幫企業解圍的過程與鼓勵同行業優勢企業兼并重組的方案結合起來考慮，與鼓勵民企進入、發展混合所有制改革結合起來考慮，與去產能和產業升級結合起來考慮。只有如此，才能使債轉股成為促進企業調整結構、化解產能過剩、實現轉型升級的工具。

（7）產能過剩問題怎么解決？1999年，朱镕基的債轉股政策之所以能取得巨大的成功，其實更多的是靠中國2000年加入WTO的黃金發展機遇。當時出口導向戰略的實施，加上國內業已成氣候的汽車和住宅產業的迅猛增長，消化了中國的過剩產能，也使大量瀕臨倒閉的國有企業起死回生。時間過了近20年，如今我們還會有這樣的好機遇和好運氣嗎？在以美國為首的西方國家回歸保守主義政策的今天，這種可能性顯然要打一個問號。

（8）國企的治理結構在債轉股之后，有沒有可能得到根本性改良？債轉股之后，銀行進入國有企業的董事會，會不會從本質上改變其治理缺失的現狀？要預判這一點，我們只要看一看擅長經營貨幣借貸業務的銀行，有什么能耐、憑什么本事可以解決國企經營效率低下的問題？國企治理結構的問題，根本在于委托代理機制的天生缺陷，在于缺少競爭淘汰制度。這兩個問題不從制度上根本解決，換成誰進董事會，都不可能有什么實質性的建樹。因此，一切不能以改革國有企業的治理結構為核心的所謂改革方法，終究不是好的改革。

五、供給側結構性改革的重點問題之五：著力振興實體經濟

目前資本的“脫實向虛”傾向令實體經濟發展的挑戰加大，結構糾偏的任務重大而艱巨。在現在這樣一個新的歷史階段，中央政府要求大力振興實體經濟、培育壯大新動能，必然會對中國經濟健康發展起到積極的奠基作用，其相關的經濟政策也必然會產生綱舉目張的效應。

實體經濟與虛擬經濟之間的失衡，是我國經濟運行中重大結構性失衡的一個重要表現，已經引起了許多不利于實體經濟健康發展的不良后果。眾所周知的是，制造業尤其是勞動密集型的制造業，作為實體經濟的主體部分，長期以來一直是拉動我國經濟增長的主要動力產業。但是在最近十年左右，實體經濟企業在過度炒作的房地產和金融業的嚴重擠壓下，其動力功能正在逐步衰減，這是導致我國經濟潛在增長率降低的主要因素之一。尤其是房地產的資產泡沫，吸納了社會主要的資源，擠壓了民眾的消費能力，拉高了利率水平并推高了制造業的成本，已經成為影響制造業健康發展的最重要的阻礙因素。很多實體企業在由此導致的高成本的擠壓下，已經無法賺取社會平均投資回報率，一些企業紛紛主動地退出市場，或被動破產倒閉。

糾偏實體經濟與虛擬經濟之間的重大結構性失衡，平抑資產價格膨脹，重塑實體經濟發展的新環境和新動能，一般來說，可以從“堵”和“疏”兩個方面發力：前者就是利用包括行政手段在內的各種手段，限制或壓制房地產和金融資產的價格，以及某些交易行為等；后者則要以供給側結構性改革為主線，把主攻方向定位于提高供給質量，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構對需求結構的適應性。具體來說，就是要通過創新驅動、品牌建設和發揚“工匠精神”，為市場增加更多的優質資產供給，以此平抑其價格上升趨勢。

總體看來，“堵”不是有效的方法，某些激進的非穩健的貨幣政策還很容易刺破資產泡沫引發金融危機，比較好的辦法是“疏”：一方面，可以在虛擬經濟領域通過鼓勵金融改革和創新，優化金融流程和結構，滿足廣大居民在收入提升之后不斷增長的投資理財需要，從而平抑由資產短缺所帶來的資產泡沫問題；另一方面，可以以供給側結構調整引導企業技術創新，優化結構，淘汰落后產能，為虛擬經濟領域提供更多可供選擇的金融資產。宏觀經濟政策可以通過資本市場的發展，鼓勵收購兼并和資產重組，消滅無效、低效的僵尸企業，引導供給結構優化調整，從而化解實體經濟領域的過剩產能。也可以通過鼓勵技術創新和產業創新，為資本市場提供更多的資產配置的選擇機會。這些都是我國宏觀經濟管理在發展的新階段中所面臨的新問題。

由此可見，努力振興實體經濟，是糾偏重大結構性失衡的重要舉措，是平抑資產價格膨脹、抑制“資產荒”的根本性措施。不難看出，讓實體經濟獲取社會的平均投資回報率，同時讓那些從事技術創新的杰出企業獲取超額經濟報酬，是實體經濟振興的最主要的微觀經濟機制，也是社會用所獲得的更多的優質金融資產去平抑膨脹的資產價格的關鍵和基礎。

實體經濟是國民經濟的核心和基礎，是國家競爭力的根本來源。現在虛擬經濟發展過度了，必須回歸它的原有功能。只有讓虛擬經濟回歸自己的基本功能，發展實體經濟的成本才能降低，發展環境才能優化，發展新動能才能形成。

2016年的中央經濟工作會議至少從以下幾個方面提出了糾偏“脫實向虛”傾向、振興實體經濟的具體措施，認真去貫徹落實，使其落地生根，必將重振中國實體經濟發展新動能：

第一，用市場、法治的辦法做好去產能工作。化解嚴重過剩的產能，是為了恢復實體經濟的正常供求關系，推動實體經濟企業持續復蘇和振興。落后產能主要有三種：在技術層面，指以落后技術和工藝裝備為基礎的生產能力；在市場層面，指喪失了競爭力的生產能力；在政策層面，指環保、能耗、質量、標準、安全不達標、不合規制的生產能力。用市場、法治的辦法去產能，就是要把前兩類落后產能全部交給企業和市場調節。而對第三種落后產能，政府應抓住處置僵尸企業這個牛鼻子，嚴格執行相關法律法規和標準，以各種準入門檻來完成淘汰目標，加強規則意識，減少計劃意識，加強選擇意識，減少指令意識。這是良性產能治理的要件。

第二，在控制總杠桿率的前提下，把降低企業杠桿率作為重中之重。給實體經濟企業去杠桿，既是為其減負增利，也是為了防止出現金融風險。當下，由于地方政府債務與企業債務攪在一起，很難區分其邊界，因此重點去企業杠桿十分必要。為此，降低企業杠桿率，一是要支持企業市場化、法治化債轉股；二是要加大股權融資力度，降低銀行貸款比率；三是要加強對債務的軟性預算約束的管理，強化企業自身對債務杠桿的硬約束。

第三，通過制度創新和制度改革，降低實體經濟制度性交易成本和要素成本。降成本具有雙向調節供求的政策含義。降成本包括降要素成本和制度成本兩塊。前者最重要的途徑是提升生產率，由此去降低單位產出的成本；后者就是要通過制度改革，以降低制度成本來降低要素成本。例如，抑制房價上漲過快導致的各行各業的要素成本迅猛上升的趨勢，根本的辦法還是要從制度上破除土地財政的副作用。稅收和各種收費是制度成本的重要組成部分。目前我國全面大幅度地實施降稅的空間并不大，主要實施的是結構性減稅政策，但是階段性地降低長期居高不下的“五險一金”的費率，卻有較大的運作空間。降費率也是國務院印發的《降低實體經濟企業成本工作方案》的要求。讓政府與各種可面向市場的事業單位、中介機構徹底脫鉤，讓其參與市場競爭，也是可以嘗試的重要的降費手段。

降成本具有雙向調節供求關系失衡的政策含義。現在成本的高低問題，由于涉及產業轉移，已成國際產業競爭和國內經濟政策的焦點。從成本視角推動供給側結構性改革，可以取得立竿見影的發展效果。降成本包括降要素成本和制度成本兩塊。前者最重要的途徑是提升生產率，推動企業眼睛向內降本增效，如降低企業用能成本，降低單位產品的原材料成本等；后者就是要通過制度改革，降低各類交易成本特別是制度性交易成本，如減少審批環節，降低各類中介評估費用，降低物流成本，提高勞動力市場的靈活性，等等。

第四，除了提高質量、創建品牌、創新驅動等供給側結構性改革的措施外，這次中央經濟工作會議還提出了兩個振興實體經濟的直接有力的措施，它們是發展實體經濟的嶄新視角：一是要建設法治化的市場營商環境，加強引進外資工作，更好地發揮外資企業對促進實體經濟發展的重要作用。這是中央明確地把吸收FDI與發展實體經濟聯系起來，對于促進引進外資工作具有“撥亂反正”的重要意義。二是從優化產業組織的角度，提出了大中小企業協調發展的要求，即要提高大企業素質，在市場準入、要素配置等方面創造條件，使中小微企業更好地參與市場公平競爭。通過優化產業組織來振興壯大實體經濟，這個辦法有很多優越性，政策操作的空間也很大。如新日鐵占日本鋼鐵產量的比重、浦項占韓國鋼鐵產量的比重都在50%以上，而寶鋼和武鋼合并后，僅占中國鋼鐵產量的7.6%。因此產業組織程度低，是我國各行業大規模產能過剩的根源之一。

第五，通過抑制房地產泡沫，為實體經濟創造低成本的發展環境。一是堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，讓其回歸消費品功能。這將為制造業降低成本、鼓勵創新創造良好氛圍。二是提出房價上漲壓力大的城市，可用增加土地供應的辦法來緩解壓力的舉措。其實，這不僅要合理增加土地供應，而且還要提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。這是降低這些城市房價上漲預期的根本辦法，將會對房價持續上漲產生重大的抑制效果。三是要求特大城市加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。這是大力發展城市群的重要信號，不僅可以抑制這些功能過于密集的城市的房價上漲，而且可以對三、四線城市產生去房地產庫存的效應。

第六，通過深化國企改革，以及加強產權保護制度建設，為實體經濟企業奠定發展的制度基礎。一方面，混合所有制改革是國企改革的重要突破口，應按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐，加快推動國有資本投資、運營公司改革試點，以此奠定我國國民經濟的基礎。另一方面，則要抓緊編纂民法典，加強對各種所有制組織和自然人財產權的保護。堅持有錯必糾，甄別糾正一批侵害企業產權的錯案冤案。這對于穩定民營企業家的預期、提高近年來逐步下降的民營企業投資的積極性，也具有基礎性的支撐作用。

六、供給側結構性改革的區域化：以江蘇省為例

國家層面的供給側結構性改革任務，落實到某一個具體區域去執行，還需要根據這些具體區域經濟社會發展的特點和發展的階段，制定切實可行的戰略規劃、戰略重點和具體的落實方案。下面我們以經濟發達的江蘇省為例，對其進行簡要的論述。之所以安排這一內容，既是因為考慮到上文論述不夠具體，有些抽象化，需要具體的內容來補充，也是因為我們相對而言比較熟悉江蘇的經濟發展情況。

（一）關于去產能

這一輪去產能主要是去制造業過剩產能。江蘇是制造業大省，制造業產能過剩問題自然比較嚴重。我國產能過剩行業主要包括鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃、光伏（多晶硅）、風電設備、船舶制造七個行業。除了煤炭，其余六個行業江蘇的產能占全國的比重，不是第一就是第二。國家首批重點要化解的產能是鋼鐵和煤炭。江蘇也要相應地列出去產能的重點行業。

據我們測算，江蘇七大支柱產業中除紡織業之外，電子、化工、電氣、鋼鐵、通用設備、金屬制品這六個產業均表現出顯著的產能過剩現象。這當中一部分是受市場周期性波動調節的，但是大部分都是結構性、素質性、體制性病根所致。貫徹中央關于當前經濟運行的矛盾是結構性和周期性并存、以結構性矛盾為主的這一判斷，可以使我們的政府在世界經濟不景氣的情況和條件下有所作為。

應該指出的是，制造業產能嚴重過剩也是泡沫經濟，因為它是由源源不斷的銀行貸款支撐起來的，是銀行和企業加杠桿運作的主要表現。這種產能過剩到一定的程度，過高的杠桿就會崩潰，從而引發金融經濟危機。因此，化解過剩產能也是去杠桿，兩者目標一致。其實，化解過剩產能，并非是要簡單地把這些企業的產能給毀壞掉，或者關停并轉，在短期中，也可以用其他辦法來緩解：兼并收購重組；通過“一帶一路”轉移；增加內需，如把這些過剩產能運用于鄉村高標準道路交通、基礎設施建設等；提高技術等級標準，如將建筑物用材標準提高一倍等辦法消化過剩的鋼鐵、建材等。

最后應該指出，江蘇因制造業規模大而導致的絕對產能過剩問題雖然比較嚴重，但是與國內其他省份比起來，去產能的任務并不算十分艱巨。主要是因為：（1）目前最需要去產能的是國有僵尸企業，而江蘇省除少量的國有鋼鐵和煤炭企業外，絕大多數產能過剩的企業都是民營企業和外資企業，后者的去產能過程，往往是通過市場自動出清實現的，并不存在如國有企業那樣的資本障礙和勞動障礙；（2）江蘇制造業的巨大產能，主要是在面向全球市場出口導向中形成的，目前一部分過剩產能起因于世界經濟處于周期性的低谷階段，只要挺過這個階段，就會迎來新的繁榮，目前并沒有必要把既有的生產能力全部毀掉。

（二）關于去庫存

很多最近房價漲幅較大、過猛的地方，如南京、蘇州等地，是要補庫存而非去庫存。未來人口凈流入的城市，房價還會繼續上漲，補庫存的任務不能放松。2009—2014年，南京人口凈流入50萬人，房價漲幅雖然高，但壓力要遠遠小于“京滬廣深”等一線城市。

除少數地區，江蘇總體上去庫存任務并不十分艱巨。某些庫存壓力較大的地區，如常州和蘇北一些中小城市，可利用放開城市戶籍制度的機遇，以及農民工市民化的機遇，通過政策讓利消化一部分庫存；也可以通過政府采取適當的讓利補貼等措施，鼓勵有改善住房需求條件的本地居民購買新房子，從而啟動新一輪再城市化。

房地產市場降價只會增庫存，買漲不買跌是人類行為的局限性所在。但是鼓吹通過漲價去庫存，有道德風險和可能進一步引發經濟泡沫的風險。因此比較好的辦法，是把去存庫的任務交給基層政府，由其與房地產商共同就具體樓盤設定降價的底線，由此打破購房者進一步降價的預期。

“十三五”時期，隨著房地產稅的開征，在既定稅率下，房屋價值大小決定了可納稅稅基的大小，從而決定了地方財政收入的大小和增長潛力，因此創造安全的、生態文明的、有競爭力的居住環境，成為地產發展和地方發展的關鍵因素，因此可以斷言未來地產市場發展會更加健康一些。

（三）關于去杠桿

地方政府總體上應該是去杠桿。杠桿率高以及杠桿結構的不合理，已經嚴重地影響到地方政府的邊際投資能力，這是“穩增長”的主要障礙之一。未來發達地區的地方政府可率先試行去土地財政化、發行地方政府債券、資產證券化等改革措施。

中國企業的負債率在全世界都屬于較高水平。原因不是中國企業借債多到什么程度，而是我們的企業長期依賴商業銀行融資，缺少長期資本的來源渠道。未來企業去杠桿，主要應該利用“十三五”期間國家大力發展多層次資本市場的機遇，提高直接融資的比重，建設長期資本來源的可靠機制。

中國居民與世界主要經濟體居民相比較，其個人負債率或杠桿率并不高。在房地產去庫存中，央行降低個人首付的比重，其實就是給個人加杠桿。當前要高度警惕某些地區變相采取零首付、首付貸款等加杠桿手段促銷，以防止新的金融風險滋生。

總之，現在去杠桿應該是結構性的，即中央政府應加杠桿，個人也可以適度地加杠桿，但地方政府、企業應該減杠桿。2016年，中央政府階段性地把赤字率提高到3%，達到了國際預警線標準。這是中央政府加杠桿，目的是換取給地方政府減杠桿，以及給企業減稅降費的空間。

江蘇經濟基本面好，發展質量高，資產質量上乘，即使是同等的杠桿率，投資安全性也高一些，融資的硬約束也小一些，所以江蘇對“好的杠桿”可多用一些。例如，同樣面積的土地資產，在江蘇可能價值要更高一些，流動性更強一些，因而資產安全度更高。

江蘇重資產行業多，與服務業相比，杠桿率的運用也會高一些。隨供給側結構性改革的深入，江蘇重資產行業應逐步向重人力、知識、技術資本行業調整，使產業結構盡快地軟化。

（四）關于降成本

一般來說，制造業利潤單薄，因而它對生產成本變動非常敏感。國家降實體企業成本的行動，對江蘇產業發展具有重大的作用和意義。

當前虛擬經濟泡沫化嚴重，同時實體經濟產能過剩，這對制造業的機會成本影響更大，江蘇制造深受泡沫經濟所帶來的高資本成本的傷害。

江蘇制造企業生產成本的降低，今后主要應依靠機器換人去解決，由此提升勞動生產率，克服已經較為嚴重的人口老齡化對產業發展所帶來的副作用。

降低實體企業制度性交易成本，則需大力發展江蘇的生產者服務業，寄希望于改革強勢政府的管制體制，以及實施較大力度的減稅減費。

（五）關于補短板

與全面、高水平的小康社會的目標相比較，江蘇省經濟社會發展的短板主要有下面幾個方面：

（1）經濟發展是重資產模式，人均收入達1萬美元之后，服務業比重持續低于相應經濟體，其中，生產性服務業比重更低；

（2）重化工業比重過大，帶來單位國土面積排放總量這個指標難以控制；

（3）以國際代工模式取得利用外資、國際貿易的爆炸式成長，但外向型經濟中外資企業貢獻大，本土企業的發展水平與本省經濟總量并不成正比；

（4）與深圳相比，雖然科技創新能力連續多年在全國排第一，但本土原創性科技成果少，擁有自主創新專利、著名品牌的國際大企業更少；

（5）地區差距雖有縮小，但問題持續幾十年未見發生根本性的好轉，表現為省內處于后工業化社會的地區、處于工業化社會的地區和處于農業化社會的地區三種格局并存；

（6）收入分配差距雖然在國內較小，但是GDP中工資的含量不太高，與一些發達省份甚至發展水平遠低于江蘇省的地區相比還有較大的差距。未來必須千方百計地提升這一發展的黃金標準，使人民有更多的發展獲得感。

總之，江蘇因自身發展階段與全國其他地區不同，對“三去一降一補”五項重點任務的政策選擇可能也會與其他地區不完全相同。各個地區都應該根據自己的特點和發展階段，正確把握和精準地列出供給側改革的重點。

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