二、“十三五”時期粵港澳合作的有利條件與制約因素

（一）“十三五”時期粵港澳合作的有利條件

1．內地對外開放格局新態勢

目前，我國加快了與世界各國建立自由貿易區的步伐。與多邊貿易體系的開放相比，自由貿易區有對象可選、進程可控的特點，可以起到以局部帶動整體的開放效果。2012年5月中韓自貿區談判正式啟動，中韓旨在為兩國貨物貿易提供制度保障，拓展電子商務、節能環保、金融服務等新興戰略服務領域的合作，共同構建一個規范穩定可預期的框架。2014年11月10日，國家主席習近平和韓國總統樸槿惠共同宣布中韓自貿區結束實質性談判。根據談判成果，在開放水平方面，雙方貨物貿易自由化比例均超過“稅目90%、貿易額85%”。協定范圍涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資和規則共17個領域。同時，雙方承諾在協定簽署后將以負面清單模式繼續開展服務貿易談判，并基于準入前國民待遇和負面清單模式開展投資談判。2014年11月17日，中華人民共和國主席習近平和澳大利亞總理托尼·阿博特共同宣布“實質性結束中澳自貿協定談判”。2015年，中華人民共和國和澳大利亞將簽署《中澳自貿區協定》，未來五年，澳大利亞給予中華人民共和國的部分貨物進口零關稅，兩國給予對方最惠國待遇。澳大利亞乳制品、牛肉、海鮮、羊毛等制品和煤、銅、鎳等礦產將以低價格銷售到中華人民共和國，同時，中華人民共和國的機電產品、工業制成品等也以零關稅銷售到澳大利亞。

在我國與世界各國打造自由貿易區的同時，“21世紀海上絲綢之路”戰略開始實施，2013年10月習近平總書記訪問東盟國家時提出“建設21世紀海上絲綢之路，習近平總書記基于歷史，著眼中國與東盟建立戰略伙伴十周年這一新的歷史起點上，為進一步深化中國與東盟的合作，為雙方乃至本地區人民的福祉而提出這一戰略構想。“21世紀海上絲綢之路”能夠為我國全面深化改革創造良好的機遇和外部環境。李克強總理在2014年3月5日所作的政府工作報告中提出抓緊規劃建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”。廣東作為海上絲綢之路的起點，是改革開放的最前沿，是我國經濟第一大省，而且面臨產業轉型升級的歷史性任務。在轉型階段，21世紀海上絲綢之路戰略將對珠三角的港口覆蓋面、產業升級產生巨大促進和提升，這個優勢將促進廣東經濟發展與“21世紀海上絲綢之路”戰略的良好結合。

2．國家建立自貿區的機遇

2013年8月，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區。上海自貿區作為中國未來加入TPP的首個對外開放窗口，按照貿易便利化、投資自由化、金融國際化和管理法制化的理念，全面實現商品貿易零關稅，知識產權保護、勞工標準、環境和安全標準達到國際標準，增強經濟及法規的公平性和透明性，全面開放金融服務業和資本項目，實現人民幣國際化。2014年12月12日召開的國務院常務會議就推廣上海自貿區試點經驗進行了部署，并確定依托現有新區、園區，在廣東、天津、福建特定區域再設三個自由貿易園區。國務院總理李克強，強調要“以上海自貿試驗區試點內容為主體，結合地方特點，充實新的試點內容”，要求相關省市制定自貿區具體方案提請全國人大審批。

中共中央政治局于2014年12月就加快自由貿易區建設進行了集體學習，中共中央總書記習近平主持學習并發表講話。習近平指出，多邊貿易體制和區域貿易安排一直是驅動經濟全球化向前發展的兩個輪子。現在，全球貿易體系正經歷自1994年烏拉圭回合談判以來最大的一輪重構。我國是經濟全球化的積極參與者和堅定支持者，也是重要建設者和主要受益者。我國經濟發展進入新常態，妥善應對我國經濟社會發展中面臨的困難和挑戰，更加需要擴大對外開放。我們必須審時度勢，努力在經濟全球化中搶占先機、贏得主動。加快實施自由貿易區戰略，是我國積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺，我們不能當旁觀者、跟隨者，而要做參與者、引領者，善于通過自由貿易區建設增強我國國際競爭力，在國際規則制定中發出更多中國聲音、注入更多中國元素，維護和拓展我國發展利益。

3．廣東經濟轉型發展的需要

經過改革開放30多年的發展，廣東經濟取得了突出的成績。但是全球化的深入發展、國際競爭的日益加劇、國際原材料的價格波動加劇以及土地緊張、地租勞動力成本上升等不利因素的增加、廣東產業內部結構的不合理凸顯的眾多弊端，成為阻礙廣東產業轉型的重要因素，不利于經濟的可持續發展。目前廣東傳統出口導向型產業面臨著巨大的生存壓力，維持原有的產業結構已不適應廣東經濟發展的客觀要求，產業轉型升級勢在必行。

香港是重要的國際金融、航運、信息和商貿中心，現代服務業發達，其服務貿易優勢項目主要集中于金融服務、其他商業服務、交通服務等領域，是國際化的大都市，而澳門的博彩、旅游和酒店管理等產業也具有優勢。廣東服務業本身發展不足是短板，也不能滿足制造業轉型升級的迫切需求，需要港澳服務業帶來的渠道、網絡、人才和資本作為支撐。因此在世界服務貿易自由化發展的趨勢下，廣東應該加快構建國際化的營商環境，吸引港澳現代服務業來粵投資。廣東經濟的轉型為粵港澳區域經濟一體化提供了新的機遇，未來廣東應為港澳企業向內地發展提供橋梁，同時廣東企業可以通過香港走出去，或者聯合廣東企業共同走出去。

4．港澳經濟社會發展的要求

香港經濟發展的腹地不足，同時，受到資源、外部環境等的制約較大，如香港生存所需要的水資源、食品等，多年來都從內地進口。近年來香港經濟發展乏力，作為一個高度開放的經濟體，由于香港政府奉行的是積極不干預政策，面對金融危機等外部沖擊時，香港經濟抵御能力較差，自我調整能力較差。還面臨著高房價、就業難、人口老齡化、貧富差距拉大等全球性社會問題。香港的制造業受內地的影響，逐年萎縮，經濟雖然仍然保持繁榮，但正處于轉型期，面臨許多挑戰。不少市民抱怨，香港經濟繁榮最大的受益者是地產商和上市公司，香港人的個人生活并沒有改善。

而澳門作為一個微型經濟體，產業結構較為單一，其最大的特點是博彩業一業獨大，這給經濟可持續發展帶來不利影響。在社會資源有限的情況下，博彩業一業獨大，對其他產業具有極其嚴重的“擠出效應”，壓抑本土自主、內生的經濟因素成長，從而無法培育本土的“創造性資產”，阻礙經濟可持續發展動力的形成。雖然，近年來澳門相關學者提出了產業適度多元化的政策，同時，澳門特區政府針對產業適度多元化制定了相應的政策措施，積極發展博彩旅游、會展業、金融業等，但是取得的進展都不是很大，這就給澳門經濟的可持續發展帶來了壓力。

從經濟發展方面看，港澳經濟主要依賴服務業，香港的四大支柱產業是貿易及物流、旅游、金融、專業服務，澳門主要是博彩旅游業，拓展經濟的腹地，這就為深化粵港澳合作提出了進一步的要求。同時，從社會和民生方面看，港澳面臨的房價高、就業難和人口老齡化等方面的社會壓力，可以通過粵港澳三地合作，促進港澳年輕人來粵就業，港澳老年人來內地養老，緩解港澳的諸多社會問題。

（二）深化粵港澳合作的制約因素

1．合作中的利益平衡

互利共贏是區域合作追求的目標，在廣東與港澳的經貿關系中，互利共贏應該是合作的主流，特別是在改革開放后的二三十年中最為明顯。改革開放后在珠三角與香港和澳門之間形成的“前店后廠”產業合作模式，一方面加快了珠三角的改革開放和工業化進程，另一方面也促進了香港向國際金融、國際貿易和行業中心的轉變。再如，廣東向港澳提供鮮活農產品，一方面滿足了港澳市民的日常生活之必需，另一方面也促進了廣東農業發展和農民增收。但是，在合作中利益的矛盾也常常存在，這種利益的矛盾不僅體現在合作主體之間，而且體現在合作主體的內部，從而影響合作的效益。例如連接香港與珠三角西岸的港珠澳大橋，從最早連接香港到珠海的伶仃洋大橋，到后來的港珠澳大橋，從港珠澳大橋的雙“Y”構想到單“Y”現實，反映了合作利益的沖突。再如香港制造業向珠三角的轉移，是港商獲利，但是香港制造業的工人卻失去了工作，成為香港結構性失業的主要群體。港澳的自由行政策也存在類似的問題，它惠及商人，但是港人受惠較少，甚至產生負面效應，抬高了香港物價和租金，并引起港人的不滿。

2．合作中的制度摩擦

廣東與港澳之間制度的差異，對合作會產生影響，使合作協同難度加大。香港和澳門奉行自由市場經濟體制，司法制度與內地不同，政府的作用很小。特別是近年來，隨著香港政治的發展，政府行政管理能力弱化。廣東雖然是內地市場經濟最為發達、外向型程度最高的省份，但是政府在經濟中發揮的作用遠遠大于香港和澳門。所以，有些合作項目廣東推進起來比較容易，也比較快，而港澳特別是香港推動則比較慢，從而影響合作的進程。如在廣深港客運專線的規劃建設過程中，粵港兩地決策和咨詢機制的差異造成兩地建設不同步，廣深段已于2011年建成，而香港段要到2015年左右才能完工，短期內難以發揮高速鐵路專線的最大效用。在經濟合作中如何協調政府和市場的作用，也是一個需要解決的問題。發揮市場在區域資源配置中的基礎性和決定性作用，有利于區域分工和產業的分工，但是內地強勢政府與港澳的弱勢政府，往往會扭曲市場的作用。同樣，在合作過程中，粵方雖然為港澳方盡可能地提供了各種便利，但港澳方卻因自身內部原因無法給予對等的回應。比如在通關便利化方面就存在這樣的案例，例如“一地兩檢”制度提出很久了，但是仍無法落實，而高鐵西九龍總站一旦未能落實“一地兩檢”，列車將來就要在關口停站清關，高鐵就會失去本來的經濟效益。

3．合作中的產業競爭

隨著廣東特別是珠三角地區經濟的高速發展，以及內地市場的全方位開放，廣東產業和經濟早期發展中出現的對香港和澳門的依賴關系下降，粵港產業之間以合作為主導的經貿關系向競合（競爭與合作并存）關系轉變。這種競合關系在機場、港口等大型基礎設施和現代服務業發展中表現得特別明顯。

香港和澳門的制造業已經轉移到了珠三角，經濟主要由服務業主導。而廣東正在推動金融、物流、會展、商貿、旅游等現代服務業發展，同時積極建設與現代服務業相配套的機場和港口大型基礎設施，因此廣東產業與香港和澳門在不同程度上都具有一定的競爭關系。港澳特別是香港如何在現代服務業中形成與廣東及珠三角之間的產業分工體系，實現優勢互補，錯位發展，這是影響粵港澳合作的重要問題。目前，粵港澳之間的產業結構趨同，經濟梯度不合理成為“十三五”期間粵港澳經濟合作的重要制約因素。這種現象產生的原因在于粵港澳區域內各城市間缺乏合理的分工協作，并且存在產業間的無序競爭。

4．合作中的政策協調

合作中政策的不協調主要表現在粵港澳合作經濟先行的情況下，社會合作不夠、有些合作政策惠商不惠民、有些政策的推行忽視整體效應。以內地和香港自由行為例。自由行于2003年7月28日起推行，內地迄今已有49個城市的居民可以無需參團，以“個人游”的身份自行到港旅游。2013年訪港旅客總人數急增至5430萬，其中自由行人數占一半。他們來港消費，為香港的旅游業、零售業、餐飲業以及地產業帶來了可觀的經濟效益，但同時也為香港帶來了嚴重的透支負荷，一些日常用品的價格亦水漲船高，加重了本地百姓的生活壓力。內地居民到香港搶購香港奶粉，造成當地奶粉市場出現供應緊缺。再如推行粵港過境私家車一次性特別配額試驗計劃（俗稱粵港自駕游），眾多香港民眾不滿廣東自駕車來港擠占香港的公共資源，加上香港特區政府并未就政策進行公眾咨詢，以致計劃剛剛公布實施，即引來大量香港市民反對，甚至有不懷好意的香港民眾故意將該事項提升為政治事件，引起民眾對合作的不滿。

5．合作中的主體地位不對稱

香港和澳門是國家的特別行政區，在政治上享有比與廣東相鄰城市更高的地位和更大的權利，這種合作主體地位的不對稱和不平等會對三地合作產生不利影響。從港澳方面來看，由于港澳特別行政區的特殊性使其與廣東合作過程中遇到問題時，往往繞過廣東省而采用與中央政府直接對話的形式尋求滿足自身利益訴求的途徑，這使三地經濟合作可能會出現非經濟層面因素的影響，造成缺乏從三地互惠出發而影響整體發展的情勢。另外，中央政府往往從維護香港和澳門的繁榮穩定的角度給予港澳最大的支持，這樣會使與香港和澳門相鄰的城市處于“被動接招”的地位。這種問題在珠海與澳門的一些合作通關制度中就有表現。澳門和珠海的部分通關制度，由澳門繞過珠海政府直接與中央政府商議并獲得批準，由于澳門沒有與珠海方面合理協調造成珠海方面“被動招架”，存在怨言。同時，在橫琴開發問題上，澳門方面也有怨言，認為珠海在橫琴開發中借助澳門的力量，得到了國家支持，但是在實際開發中澳門得到的利益不大。

“一國兩制”下的粵港澳區域經濟，有別于“一國一制”的經濟，其協作關系不是在一個行政體系而是在三個不同的行政體系之中保持的。內地與港澳體制不同，它包括了政治、法律、文化以及經濟政策等，涉及社會的各個層面，而港澳是實施資本主義制度的特別行政區，其對經濟事務采取的是“不干預”的政策，一定程度上加大了粵港澳經濟協作發展的難度。而目前粵港澳合作雖然存在協調機制，但一直缺乏實質性的、高效的、多層面的協調機制。