東亞區域合作

推進亞太自貿區建設面臨的挑戰與政策建議

李光輝 袁波

【摘要】實踐證明，亞太自貿區是中國自貿區全球戰略布局的優先選擇。亞太自貿區的建設，從根本上符合中國的戰略利益，與中共十八屆三中全會提出的以周邊為基礎加快實施自貿區戰略、構建高標準自貿區網絡的戰略思路相契合，是中國完善自貿區全球戰略布局的重要選擇。然而，啟動亞太自貿區談判進程仍面臨著諸多挑戰：亞太自貿區整合難度大，各方之間存在明顯的意見分歧，成員間經濟發展水平差異大，等等。因此，應在推進路徑、成員加入方式、市場準入領域、標準與規則領域以及發展的兼容性等方面著力推進亞太自貿區的建設和發展。

【關鍵詞】亞太自貿區 中國 挑戰 建設

2014年11月，在亞太經合組織（APEC）第22次領導人非正式會議上，21個成員方通過了推動實現亞太自貿區的北京路線圖，提出將循序漸進、按照協商一致原則啟動并全面系統推進亞太自貿區，這標志著亞太經合組織在推進區域一體化的道路上大大向前邁進了一步，倡議10年之久的亞太自貿區有望由“遠景藍圖”轉化為可行的現實目標。2015年2月，各方實質性啟動聯合戰略研究，正式成立由21個經濟體組成的聯合戰略研究小組，通過了《亞太自貿區聯合戰略研究的指導性工作文件》，提出了將于2016年底完成研究的目標。

一、亞太自貿區是中國自貿區全球戰略布局的優先選擇

亞太自貿區（Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP）的概念最早于2006年由美國提出，是為了化解東亞區域合作，但這一主張在很長一段時間并沒有得到多數亞洲國家的認同。同期，中國堅持“10+3”（東盟+中日韓）的區域一體化路徑，而日本堅持“10+6”（東盟+中日韓、印度、澳大利亞、新西蘭）的區域一體化路徑，二者都沒有將美國納入其中。直到美國2009年開始積極推動跨太平洋伙伴關系協議（TPP），亞太自貿區的倡議才開始被更多的亞洲國家接受。2010年，橫濱APEC部長級會議再次提出，將在各國之間43項雙邊及小型自由貿易協定的基礎上，在亞太地區建立自由貿易區。2014年8月，在中國的積極推動下，APEC貿易部長會議提出了啟動亞太自貿區進程的倡議。2014年11月，在APEC第22次領導人非正式會議上，21個成員方通過了推動實現亞太自貿區的北京路線圖。2015年2月，APEC第一次高官會期間，各方一致通過《亞太自貿區聯合戰略研究的指導性工作文件》，并正式成立由21個經濟體組成的聯合戰略研究小組，亞太自貿區聯合戰略研究獲得實質性啟動，預計將于2016年底完成。

亞太自貿區如果建成，將成為全球最大的巨型自貿區，經濟總量超過TPP和跨大西洋貿易與投資伙伴協議（TTIP），占世界的一半以上，貿易總額約占世界貿易總量的46%，對外投資和吸引外資占世界的比重分別達到66%和60%。亞太區域不僅是世界制造業的中心，也是服務、技術、投資乃至最終產品的重要市場和來源地。亞太自貿區的建設，有助于進一步消除區內貿易投資壁壘，緩解各種自貿協議交叉所帶來的“面碗效應”，達到促進區內貿易投資和經濟增長的目的。據相關研究，亞太自貿區建成將使亞太區域國民收入增加20.5萬億美元，帶動經濟增長3.5個百分點。

對于中國而言，亞太自貿區建成將使中國國民收入增加6781億美元，帶動經濟增長3.9個百分點。亞太經合組織的許多成員都是重要的貿易伙伴和出口市場，推進亞太自貿區建設，有助于中國與亞太國家深化制度性合作、消除貿易投資壁壘，為對外經貿合作創造更加公平友好的發展環境。2013年，中國與APEC其他20個成員的貿易額達2.5萬億美元，占我國對外貿易總額的60%。在中國前十大貿易伙伴中，有8個是APEC成員。2013年，中國對APEC成員直接投資占中國對外直接投資總額的69%，實際利用來自APEC成員的外資占中國實際利用外資總額的83%。目前，中國已經與20個APEC成員中的11個經濟體建立了自貿區，與韓國和澳大利亞自貿區結束實質性談判，與日本在中日韓自貿區和區域全面經濟伙伴關系（RCEP）框架下進行談判，與美國、加拿大、墨西哥、俄羅斯和巴布亞新幾內亞沒有開展自貿區談判。2013年，中國已經簽署的12個自貿協定僅覆蓋中國對外貿易總額的28%，亞太自貿區如果建成將使這一比重提高到60%。總體上看，亞太自貿區的建設，符合中國的戰略利益，也契合中共十八屆三中全會提出的以周邊為基礎加快實施自貿區戰略、構建高標準自貿區網絡的戰略思路，是中國完善自貿區全球戰略布局的重要選擇。

二、啟動亞太自貿區談判進程仍面臨諸多挑戰

雖然目前亞太自貿區的建設已經取得了較大進展，聯合戰略研究也獲得實質性啟動，但不可否認，亞太自貿區的推進仍然面臨諸多挑戰與困難。

（一）亞太自貿區網絡縱橫交錯，整合難度大

當前，亞太區域已經縱橫交錯地形成了一張復雜的自貿區網絡。據世界貿易組織統計，截至2014年9月，21個APEC成員共簽署了153個自由貿易協定，其中56個是與區內成員簽署的。如果加上TPP、RCEP、中日韓FTA、日韓FTA等在談自貿協定，APEC區內的區域經貿安排將達到60個以上。更困難的是，這60多個協定差異性很大，具體體現在：一是自由化水平高低不一，既有完全實現貨物產品100%零關稅的協定，也有許多協定自由化比例不足85%；二是規則標準不一致，尤其是在原產地規則方面，增值標準和稅目改變規則各不相同，還有些附帶特殊的區域累積規則；三是涵蓋領域各不相同，有的僅涉及貨物、服務、投資等邊境上措施和少量經濟合作內容，有的則全面涉及邊境后措施。如何處理亞太自貿區與這些協定的關系，如何在這些協定的基礎上進行整合，切實達到消除“面碗效應”的目的，難度很大，各方看法也并不統一，還需要進行細致和深入的研究。

（二）各方意見分歧大，影響亞太自貿區建設進程

在2014年11月的APEC會議上，中國提出了要在2025年建成亞太自貿區的目標，但美國與日本反對啟動亞太自貿區談判，認為這將影響TPP的達成，導致最終達成的北京路線圖沒有提出具體時間表，僅提及要花兩年時間進行聯合戰略研究。目前，聯合戰略研究雖然啟動，但各方對于亞太自貿區的建設仍然各有打算。尤其是區域內TPP和RCEP這兩大可能形成亞太自貿區的路徑安排，中美各占一方，沒有達成共識，互不相融，也使得各方對啟動亞太自貿區談判的態度有所保留。美國一些研究機構認為亞太自貿區不切實際，主張以TPP為可行路徑推進亞太自貿區。2015年5月，美國貿易代表邁克爾·弗羅曼在菲律賓舉行的TPP部長會議上被問及TPP與APEC設定的亞太自貿區的目標是否形成競爭時，重申TPP是通向最終的FTAAP的基礎架構（building block）。中國雖然提出RCEP、TPP都是通往亞太自貿區的可行路徑，但中國并未參與到TPP談判之中，當下以其積極參與的RCEP為可行路徑推進亞太自貿區建設更符合其利益。日本由于擔心中國利用亞太自貿區尋求與TPP對抗，對于推進亞太自貿區建設的積極性較低。對于馬來西亞等東盟國家而言，東盟共同體是優先選擇，TPP與RCEP是平行的。周邊國家中，韓國明確提出支持亞太自貿區建設。2014年11月APEC會議期間，韓國總統樸槿惠在發言中對亞太自由貿易區表示了積極支持，提出了推進全面而高水平的FTAAP和加快貿易投資自由化進程等APEC今后的前進方向。

（三）成員經濟發展水平差異大，制約高質量自貿區談判

當前，APEC 21個成員經濟發展水平差異很大，既有澳大利亞、美國、加拿大、新加坡、日本這樣人均收入超過3萬美元的高度發達國家，也有秘魯、菲律賓、巴布亞新幾內亞這樣面臨減貧壓力的發展中國家，還有中國、俄羅斯、韓國等新興經濟體，因經濟發展階段不同，各方在WTO各項談判中都持有不同的立場，很難統一。亞太自貿區的自由化水平要明顯超出WTO正在進行的各項談判，涉及領域也更加廣泛，將不限于傳統的經貿領域。如此一來，這樣差異性很大的21個經濟體，要想達成一個高質量、全面的FTA，談判難度可想而知。

三、對推動亞太自貿區建設的幾點建議

當前，中國與APEC成員的經濟依賴度正在不斷上升。據APEC統計，2013年，中國自APEC成員的進口占區域內進口總額的18%，居第二位，僅次于美國；對APEC成員的出口占區域內出口總額的24%，居21個成員之首。中國已經成為韓國、智利等許多APEC成員的第一大貿易伙伴或是第一大出口、進口市場，我們有能力也有必要在亞太自貿區的建設中發揮主導和引領作用。

一是在推進路徑上，要加強“東亞軌道”與“亞太軌道”的兼容并蓄與有效對接。處理好亞太自貿區的具體路徑之爭，是推進亞太自貿區進程的關鍵。目前，TPP的12個談判成員國均為APEC成員，在TPP的基礎上擴容形成亞太自貿區符合美國的利益，也被稱為“亞太軌道”，但因其標準過高、規制過嚴而難以被APEC中的亞洲發展中經濟體馬上接受。RCEP談判的16方有12個為APEC成員，還有印度和老柬緬4國不是APEC成員，因其以東盟為主導，中日韓均積極參與，而被稱為“東亞軌道”。在“東亞軌道”上擴容形成亞太自貿區，雖滿足發展中國家不愿過高開放市場的需求，卻與美國的21世紀高標準貿易協定相差甚遠。對此，我們需要保持開放和靈活的態度，不能拘泥于一定要以某種協定作為固定路徑的思維方式，而要堅持“條條道路通羅馬”, RCEP、TPP、“10+3”等各種機制平臺都可以是通往亞太自貿區的可行路徑。應配合自貿區建設進程的大局需要，主動加強“東亞軌道”與“亞太軌道”的兼容并蓄與有效橋接。當前，TPP談判已近尾聲，美國正積極推動尋求在2015年達成協議，韓國、泰國、菲律賓等也有可能隨時加入其中，從而形成TPP路徑的事實優勢。我們應做好預判，在全力推動RCEP談判的同時，也應尋求加入TPP的有利時機，在未來的亞太自貿區談判中占據主動。

二是在成員加入方式上，要堅持對其他的亞太國家開放。原則上所有21個APEC成員都應該有機會參與其中，并且應對其他的亞太國家持開放態度，允許其在滿足一定條件的基礎上加入。如果僅是部分成員參與，亞太自貿區就僅僅是另外一個TPP或是RCEP，對于推進亞太區域一體化沒有實質性的意義。考慮到RCEP談判成員中印度和老柬緬還不是APEC成員，因此需要堅持對其他的亞太國家開放，以使RCEP成為亞太自貿區可行路徑的依據更加充分，同時也能爭取這些非APEC成員在亞太自貿區建設上的支持，更好地服務于中國自貿區戰略的全球布局。

三是市場準入領域，需要有新承諾與新突破。當前，TPP談判已經提出了在貨物貿易領域僅保留個別產品關稅、在服務貿易領域實質性開放敏感行業的高標準。而中國在剛簽訂的中韓自貿協定中，僅能對韓國這樣的大經濟體承諾85%的自由化水平，與TPP接近100%的貿易自由化水平尚有很大差距。如果中國要在亞太自貿區建設中發揮引領作用，就要在貨物貿易、服務貿易、政府采購等領域做出更高的開放承諾，需要有勇氣去增加更多的“WTO plus”內容，有自信去推動建設更高標準的自貿區。

四是在標準與規則領域，要盡快形成中國方案。美國在TPP談判中已經納入許多反映其利益訴求的21世紀議題，諸如勞工、環境、國有企業、互聯網數據移動等，以達到重構多邊規則的目的。中國在亞太自貿區建設中，迫切需要預先做好有關國際規則標準的研究，結合中國國情，提前設計符合我總體利益的中國方案。比如，可以結合中國的利益與優勢，將基礎設施建設、工業園區與產業合作、全球價值鏈、電子商務等新議題納入談判范圍進行討論。同時，也應針對美國提出的勞工、國有企業等敏感議題加強研究，提出應對預案，爭取更多的亞太國家達成共識，以在新一輪規則重構中爭取更多的話語權。

五是建設進程中，要體現發展的兼容性。2010年，APEC的11個發展中經濟體仍然有超過2億、約6%的人口處于極端貧困狀態，還有21%的人口處于貧困狀態。我們在亞太自貿區的建設中，需要堅持APEC的一貫原則，推動貿易投資自由化與經濟技術合作兩個輪子一起轉，在積極推進高標準的市場開放的同時，也要推動高效率的經濟技術合作。同時，在盡可能的情況下，要給予不發達成員更寬松的例外和過渡待遇，更多地體現發展中成員的利益訴求。

要達成建設亞太自貿區的宏偉目標，任重而道遠，需要積極求索并付諸行動。利用APEC這個平臺提出路線圖是一個很好的開始，但遠未達至終點。中國需要積極推動RCEP、中日韓自貿區談判，尋求與加拿大和美國、與俄羅斯所主導的歐亞經濟聯盟等建立自貿區安排，甚至是參與到TPP談判中，將這些自貿區作為未來構建亞太自貿區的基石，真正地、主動地在亞太自貿區的建設中發揮引領作用。