東亞區(qū)域合作

推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議

李光輝 袁波

【摘要】實踐證明，亞太自貿(mào)區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)全球戰(zhàn)略布局的優(yōu)先選擇。亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，從根本上符合中國的戰(zhàn)略利益，與中共十八屆三中全會提出的以周邊為基礎(chǔ)加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略、構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思路相契合，是中國完善自貿(mào)區(qū)全球戰(zhàn)略布局的重要選擇。然而，啟動亞太自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程仍面臨著諸多挑戰(zhàn)：亞太自貿(mào)區(qū)整合難度大，各方之間存在明顯的意見分歧，成員間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，等等。因此，應(yīng)在推進(jìn)路徑、成員加入方式、市場準(zhǔn)入領(lǐng)域、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則領(lǐng)域以及發(fā)展的兼容性等方面著力推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】亞太自貿(mào)區(qū) 中國 挑戰(zhàn) 建設(shè)

2014年11月，在亞太經(jīng)合組織（APEC）第22次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，21個成員方通過了推動實現(xiàn)亞太自貿(mào)區(qū)的北京路線圖，提出將循序漸進(jìn)、按照協(xié)商一致原則啟動并全面系統(tǒng)推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)，這標(biāo)志著亞太經(jīng)合組織在推進(jìn)區(qū)域一體化的道路上大大向前邁進(jìn)了一步，倡議10年之久的亞太自貿(mào)區(qū)有望由“遠(yuǎn)景藍(lán)圖”轉(zhuǎn)化為可行的現(xiàn)實目標(biāo)。2015年2月，各方實質(zhì)性啟動聯(lián)合戰(zhàn)略研究，正式成立由21個經(jīng)濟(jì)體組成的聯(lián)合戰(zhàn)略研究小組，通過了《亞太自貿(mào)區(qū)聯(lián)合戰(zhàn)略研究的指導(dǎo)性工作文件》，提出了將于2016年底完成研究的目標(biāo)。

一、亞太自貿(mào)區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)全球戰(zhàn)略布局的優(yōu)先選擇

亞太自貿(mào)區(qū)（Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP）的概念最早于2006年由美國提出，是為了化解東亞區(qū)域合作，但這一主張在很長一段時間并沒有得到多數(shù)亞洲國家的認(rèn)同。同期，中國堅持“10+3”（東盟+中日韓）的區(qū)域一體化路徑，而日本堅持“10+6”（東盟+中日韓、印度、澳大利亞、新西蘭）的區(qū)域一體化路徑，二者都沒有將美國納入其中。直到美國2009年開始積極推動跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP），亞太自貿(mào)區(qū)的倡議才開始被更多的亞洲國家接受。2010年，橫濱APEC部長級會議再次提出，將在各國之間43項雙邊及小型自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上，在亞太地區(qū)建立自由貿(mào)易區(qū)。2014年8月，在中國的積極推動下，APEC貿(mào)易部長會議提出了啟動亞太自貿(mào)區(qū)進(jìn)程的倡議。2014年11月，在APEC第22次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，21個成員方通過了推動實現(xiàn)亞太自貿(mào)區(qū)的北京路線圖。2015年2月，APEC第一次高官會期間，各方一致通過《亞太自貿(mào)區(qū)聯(lián)合戰(zhàn)略研究的指導(dǎo)性工作文件》，并正式成立由21個經(jīng)濟(jì)體組成的聯(lián)合戰(zhàn)略研究小組，亞太自貿(mào)區(qū)聯(lián)合戰(zhàn)略研究獲得實質(zhì)性啟動，預(yù)計將于2016年底完成。

亞太自貿(mào)區(qū)如果建成，將成為全球最大的巨型自貿(mào)區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量超過TPP和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議（TTIP），占世界的一半以上，貿(mào)易總額約占世界貿(mào)易總量的46%，對外投資和吸引外資占世界的比重分別達(dá)到66%和60%。亞太區(qū)域不僅是世界制造業(yè)的中心，也是服務(wù)、技術(shù)、投資乃至最終產(chǎn)品的重要市場和來源地。亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，有助于進(jìn)一步消除區(qū)內(nèi)貿(mào)易投資壁壘，緩解各種自貿(mào)協(xié)議交叉所帶來的“面碗效應(yīng)”，達(dá)到促進(jìn)區(qū)內(nèi)貿(mào)易投資和經(jīng)濟(jì)增長的目的。據(jù)相關(guān)研究，亞太自貿(mào)區(qū)建成將使亞太區(qū)域國民收入增加20.5萬億美元，帶動經(jīng)濟(jì)增長3.5個百分點。

對于中國而言，亞太自貿(mào)區(qū)建成將使中國國民收入增加6781億美元，帶動經(jīng)濟(jì)增長3.9個百分點。亞太經(jīng)合組織的許多成員都是重要的貿(mào)易伙伴和出口市場，推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)，有助于中國與亞太國家深化制度性合作、消除貿(mào)易投資壁壘，為對外經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造更加公平友好的發(fā)展環(huán)境。2013年，中國與APEC其他20個成員的貿(mào)易額達(dá)2.5萬億美元，占我國對外貿(mào)易總額的60%。在中國前十大貿(mào)易伙伴中，有8個是APEC成員。2013年，中國對APEC成員直接投資占中國對外直接投資總額的69%，實際利用來自APEC成員的外資占中國實際利用外資總額的83%。目前，中國已經(jīng)與20個APEC成員中的11個經(jīng)濟(jì)體建立了自貿(mào)區(qū)，與韓國和澳大利亞自貿(mào)區(qū)結(jié)束實質(zhì)性談判，與日本在中日韓自貿(mào)區(qū)和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）框架下進(jìn)行談判，與美國、加拿大、墨西哥、俄羅斯和巴布亞新幾內(nèi)亞沒有開展自貿(mào)區(qū)談判。2013年，中國已經(jīng)簽署的12個自貿(mào)協(xié)定僅覆蓋中國對外貿(mào)易總額的28%，亞太自貿(mào)區(qū)如果建成將使這一比重提高到60%。總體上看，亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，符合中國的戰(zhàn)略利益，也契合中共十八屆三中全會提出的以周邊為基礎(chǔ)加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略、構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略思路，是中國完善自貿(mào)區(qū)全球戰(zhàn)略布局的重要選擇。

二、啟動亞太自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程仍面臨諸多挑戰(zhàn)

雖然目前亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，聯(lián)合戰(zhàn)略研究也獲得實質(zhì)性啟動，但不可否認(rèn)，亞太自貿(mào)區(qū)的推進(jìn)仍然面臨諸多挑戰(zhàn)與困難。

（一）亞太自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯，整合難度大

當(dāng)前，亞太區(qū)域已經(jīng)縱橫交錯地形成了一張復(fù)雜的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計，截至2014年9月，21個APEC成員共簽署了153個自由貿(mào)易協(xié)定，其中56個是與區(qū)內(nèi)成員簽署的。如果加上TPP、RCEP、中日韓FTA、日韓FTA等在談自貿(mào)協(xié)定，APEC區(qū)內(nèi)的區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排將達(dá)到60個以上。更困難的是，這60多個協(xié)定差異性很大，具體體現(xiàn)在：一是自由化水平高低不一，既有完全實現(xiàn)貨物產(chǎn)品100%零關(guān)稅的協(xié)定，也有許多協(xié)定自由化比例不足85%；二是規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不一致，尤其是在原產(chǎn)地規(guī)則方面，增值標(biāo)準(zhǔn)和稅目改變規(guī)則各不相同，還有些附帶特殊的區(qū)域累積規(guī)則；三是涵蓋領(lǐng)域各不相同，有的僅涉及貨物、服務(wù)、投資等邊境上措施和少量經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容，有的則全面涉及邊境后措施。如何處理亞太自貿(mào)區(qū)與這些協(xié)定的關(guān)系，如何在這些協(xié)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，切實達(dá)到消除“面碗效應(yīng)”的目的，難度很大，各方看法也并不統(tǒng)一，還需要進(jìn)行細(xì)致和深入的研究。

（二）各方意見分歧大，影響亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程

在2014年11月的APEC會議上，中國提出了要在2025年建成亞太自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)，但美國與日本反對啟動亞太自貿(mào)區(qū)談判，認(rèn)為這將影響TPP的達(dá)成，導(dǎo)致最終達(dá)成的北京路線圖沒有提出具體時間表，僅提及要花兩年時間進(jìn)行聯(lián)合戰(zhàn)略研究。目前，聯(lián)合戰(zhàn)略研究雖然啟動，但各方對于亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)仍然各有打算。尤其是區(qū)域內(nèi)TPP和RCEP這兩大可能形成亞太自貿(mào)區(qū)的路徑安排，中美各占一方，沒有達(dá)成共識，互不相融，也使得各方對啟動亞太自貿(mào)區(qū)談判的態(tài)度有所保留。美國一些研究機構(gòu)認(rèn)為亞太自貿(mào)區(qū)不切實際，主張以TPP為可行路徑推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)。2015年5月，美國貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼在菲律賓舉行的TPP部長會議上被問及TPP與APEC設(shè)定的亞太自貿(mào)區(qū)的目標(biāo)是否形成競爭時，重申TPP是通向最終的FTAAP的基礎(chǔ)架構(gòu)（building block）。中國雖然提出RCEP、TPP都是通往亞太自貿(mào)區(qū)的可行路徑，但中國并未參與到TPP談判之中，當(dāng)下以其積極參與的RCEP為可行路徑推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)更符合其利益。日本由于擔(dān)心中國利用亞太自貿(mào)區(qū)尋求與TPP對抗，對于推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)的積極性較低。對于馬來西亞等東盟國家而言，東盟共同體是優(yōu)先選擇，TPP與RCEP是平行的。周邊國家中，韓國明確提出支持亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)。2014年11月APEC會議期間，韓國總統(tǒng)樸槿惠在發(fā)言中對亞太自由貿(mào)易區(qū)表示了積極支持，提出了推進(jìn)全面而高水平的FTAAP和加快貿(mào)易投資自由化進(jìn)程等APEC今后的前進(jìn)方向。

（三）成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，制約高質(zhì)量自貿(mào)區(qū)談判

當(dāng)前，APEC 21個成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，既有澳大利亞、美國、加拿大、新加坡、日本這樣人均收入超過3萬美元的高度發(fā)達(dá)國家，也有秘魯、菲律賓、巴布亞新幾內(nèi)亞這樣面臨減貧壓力的發(fā)展中國家，還有中國、俄羅斯、韓國等新興經(jīng)濟(jì)體，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，各方在WTO各項談判中都持有不同的立場，很難統(tǒng)一。亞太自貿(mào)區(qū)的自由化水平要明顯超出WTO正在進(jìn)行的各項談判，涉及領(lǐng)域也更加廣泛，將不限于傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。如此一來，這樣差異性很大的21個經(jīng)濟(jì)體，要想達(dá)成一個高質(zhì)量、全面的FTA，談判難度可想而知。

三、對推動亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)的幾點建議

當(dāng)前，中國與APEC成員的經(jīng)濟(jì)依賴度正在不斷上升。據(jù)APEC統(tǒng)計，2013年，中國自APEC成員的進(jìn)口占區(qū)域內(nèi)進(jìn)口總額的18%，居第二位，僅次于美國；對APEC成員的出口占區(qū)域內(nèi)出口總額的24%，居21個成員之首。中國已經(jīng)成為韓國、智利等許多APEC成員的第一大貿(mào)易伙伴或是第一大出口、進(jìn)口市場，我們有能力也有必要在亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

一是在推進(jìn)路徑上，要加強“東亞軌道”與“亞太軌道”的兼容并蓄與有效對接。處理好亞太自貿(mào)區(qū)的具體路徑之爭，是推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)進(jìn)程的關(guān)鍵。目前，TPP的12個談判成員國均為APEC成員，在TPP的基礎(chǔ)上擴(kuò)容形成亞太自貿(mào)區(qū)符合美國的利益，也被稱為“亞太軌道”，但因其標(biāo)準(zhǔn)過高、規(guī)制過嚴(yán)而難以被APEC中的亞洲發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體馬上接受。RCEP談判的16方有12個為APEC成員，還有印度和老柬緬4國不是APEC成員，因其以東盟為主導(dǎo)，中日韓均積極參與，而被稱為“東亞軌道”。在“東亞軌道”上擴(kuò)容形成亞太自貿(mào)區(qū)，雖滿足發(fā)展中國家不愿過高開放市場的需求，卻與美國的21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定相差甚遠(yuǎn)。對此，我們需要保持開放和靈活的態(tài)度，不能拘泥于一定要以某種協(xié)定作為固定路徑的思維方式，而要堅持“條條道路通羅馬”, RCEP、TPP、“10+3”等各種機制平臺都可以是通往亞太自貿(mào)區(qū)的可行路徑。應(yīng)配合自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程的大局需要，主動加強“東亞軌道”與“亞太軌道”的兼容并蓄與有效橋接。當(dāng)前，TPP談判已近尾聲，美國正積極推動尋求在2015年達(dá)成協(xié)議，韓國、泰國、菲律賓等也有可能隨時加入其中，從而形成TPP路徑的事實優(yōu)勢。我們應(yīng)做好預(yù)判，在全力推動RCEP談判的同時，也應(yīng)尋求加入TPP的有利時機，在未來的亞太自貿(mào)區(qū)談判中占據(jù)主動。

二是在成員加入方式上，要堅持對其他的亞太國家開放。原則上所有21個APEC成員都應(yīng)該有機會參與其中，并且應(yīng)對其他的亞太國家持開放態(tài)度，允許其在滿足一定條件的基礎(chǔ)上加入。如果僅是部分成員參與，亞太自貿(mào)區(qū)就僅僅是另外一個TPP或是RCEP，對于推進(jìn)亞太區(qū)域一體化沒有實質(zhì)性的意義。考慮到RCEP談判成員中印度和老柬緬還不是APEC成員，因此需要堅持對其他的亞太國家開放，以使RCEP成為亞太自貿(mào)區(qū)可行路徑的依據(jù)更加充分，同時也能爭取這些非APEC成員在亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)上的支持，更好地服務(wù)于中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的全球布局。

三是市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，需要有新承諾與新突破。當(dāng)前，TPP談判已經(jīng)提出了在貨物貿(mào)易領(lǐng)域僅保留個別產(chǎn)品關(guān)稅、在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性開放敏感行業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)。而中國在剛簽訂的中韓自貿(mào)協(xié)定中，僅能對韓國這樣的大經(jīng)濟(jì)體承諾85%的自由化水平，與TPP接近100%的貿(mào)易自由化水平尚有很大差距。如果中國要在亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，就要在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、政府采購等領(lǐng)域做出更高的開放承諾，需要有勇氣去增加更多的“WTO plus”內(nèi)容，有自信去推動建設(shè)更高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)。

四是在標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則領(lǐng)域，要盡快形成中國方案。美國在TPP談判中已經(jīng)納入許多反映其利益訴求的21世紀(jì)議題，諸如勞工、環(huán)境、國有企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)移動等，以達(dá)到重構(gòu)多邊規(guī)則的目的。中國在亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，迫切需要預(yù)先做好有關(guān)國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的研究，結(jié)合中國國情，提前設(shè)計符合我總體利益的中國方案。比如，可以結(jié)合中國的利益與優(yōu)勢，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)合作、全球價值鏈、電子商務(wù)等新議題納入談判范圍進(jìn)行討論。同時，也應(yīng)針對美國提出的勞工、國有企業(yè)等敏感議題加強研究，提出應(yīng)對預(yù)案，爭取更多的亞太國家達(dá)成共識，以在新一輪規(guī)則重構(gòu)中爭取更多的話語權(quán)。

五是建設(shè)進(jìn)程中，要體現(xiàn)發(fā)展的兼容性。2010年，APEC的11個發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體仍然有超過2億、約6%的人口處于極端貧困狀態(tài)，還有21%的人口處于貧困狀態(tài)。我們在亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)中，需要堅持APEC的一貫原則，推動貿(mào)易投資自由化與經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作兩個輪子一起轉(zhuǎn)，在積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的市場開放的同時，也要推動高效率的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。同時，在盡可能的情況下，要給予不發(fā)達(dá)成員更寬松的例外和過渡待遇，更多地體現(xiàn)發(fā)展中成員的利益訴求。

要達(dá)成建設(shè)亞太自貿(mào)區(qū)的宏偉目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)，需要積極求索并付諸行動。利用APEC這個平臺提出路線圖是一個很好的開始，但遠(yuǎn)未達(dá)至終點。中國需要積極推動RCEP、中日韓自貿(mào)區(qū)談判，尋求與加拿大和美國、與俄羅斯所主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟等建立自貿(mào)區(qū)安排，甚至是參與到TPP談判中，將這些自貿(mào)區(qū)作為未來構(gòu)建亞太自貿(mào)區(qū)的基石，真正地、主動地在亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。