社會國家與社會權

王廣輝

一、社會權的產生之歷史分析

在憲法發展的每一階段，始終存在著不同權利觀念之間的沖突和競爭，圍繞著權利內涵的斗爭是憲法歷史發展的核心內容之一，也是憲法價值的角逐從而注入憲法規范的過程。近代憲法的權利理念主要是社會契約論為基礎的自由放任主義的學說。社會契約的原理，主要倡導者是霍布斯、洛克、盧梭。一般認為霍布斯之社會契約有為王權辯護的嫌疑；而對于法國大革命有重大影響的盧梭的社會契約論似乎重在于主權的合法性證明；實際上奠定近代憲法原理基礎的是洛克的社會契約理論。洛克修正了霍布斯的社會契約理論，認為人民在保障社會安全的范圍內授予政府權力，設置國家的目的既然是對于人類天賦的權利和自由的保障和確認，那么政府權力絕對不可以超出這種必要的限度，侵害國民的權利和自由，是可謂近代憲法基本權利是對抗國家的權利的肇始，進而近代憲法的基本權利體系是以自由權為核心，為其提供了理論基礎。除此之外，自由放任主義對于近代憲法自由權為核心的權利保障，亦有影響。而這種自由放任主義的形成乃是基于當時資本主義發展階段正處于“以經濟建設為中心”之自然需要。此論以亞當·斯密為代表，他認為：社會由個人組成，社會的幸福不過是個人幸福的總和。人類均有利己之心，什么是幸福，什么是痛苦，只有自己最清楚，所以個人幸福是社會的基礎。既而法律對于國民的自由不強制、不限制、不妨礙就是最大的保護。這些產生于當時社會背景下的理論，構成近代憲法權利理論的基礎；進而在以這種思想為主導的個人主義思想和自由主義觀念下，資產階級革命提出“人人生而自由和平等”的口號，強調公民的自由權利高于一切，主張最小的政府就是最好的政府，因此近代人權運動在這些思想指導下，在憲法及法律規范中并沒有公民社會權利存在的空間。近代憲法的人權體系之中并沒有社會權，而主要是自由權為核心的權利體系。如，英國憲法歷史上的文件《自由大憲章》、《權利法案》等都是關于公民自由權的規定；1787年的美國憲法中充滿著對國家權力的限制條款，也是自由權本位的表現，至于后來的十條修正案，也主要是關于自由權的規定，當然這些條款有效地防止了國家權力的越界，保證了公民的自由權。

隨著資本主義的高度發展和企業的規模化，西方國家進入了壟斷資本主義階段，貧困和失業等社會問題應運而生，諸如貧富懸殊、經濟危機、通貨膨脹、工人失業、環境污染等問題。與此相適應出現了糾正極端個人主義的“社會連帶主義”思想。其邏輯進路如下：人為社會的動物，不能離開社會之中其他人而獨立存活。所以，人和人之間具有密切之連帶關系，進而“公共利益”非常重要。基于此種理論，現代憲法將社會公共利益置于重要地位，于是對政府的消極不作為要求逐漸變為要求政府積極作為。于是在西方憲法的原理之中，雖然“個人意志自主在社會上的優先地位仍然得到承認，同樣，契約范圍的擴大在法律史上發揮了積極的作用”。但是，“人們開始對從 ‘身份到契約’的運動是代表社會進步的唯一途徑的觀念提出了異議。起源自由讓位于社會福利和對一個更公平的工作和生活水準的維護。福利國家的出現使梅因格言的效力大減”。在這樣的社會背景下，原有的以傳統自由權為核心的基本權利體系與社會的發展格格不入。這樣的權利體系只會使有產者更自由，無產者更貧窮，一切權利和自由只是無任何意義的抽象存在。人們逐漸認識到：“凡是不能給數以百萬計的人們以基本的安全的任何制度，都不能配稱為擁護個人自由和發展的有組織的制度。”而近代憲法所確認的自由權對于弱者來說無異于畫餅充饑，而且這樣的問題并非是由于個人的懶惰造成，而是資本主義社會經濟構造的必然結果，所以對于貧困與失業的解決和救濟應該由社會甚至國家來進行。于是國家通過積極的財政手段，對社會生活尤其是經濟生活進行干預，以此來保障國民普遍過上最低限度的生活。使國民能夠實現廣泛的自由和平等。由于當時抽象的自由權體系已經不能保證國民在社會生活中的應有尊嚴，作為對此的一種補充，旨在保障國民實現個人生活的社會權利就登上了歷史舞臺。

二、社會國家的內涵

社會國家是要追求在自由民主憲法秩序的國家中的公平正義之社會秩序，具有高度的目標性與價值取向性。然而，公平正義之社會秩序的內涵究竟包括哪些方面，實難歸納與概括出一個普遍適用的標準，具體的落實必須同各國的發展程度、經濟形態以及治國理念相結合。因此之故，才有學者之間對社會國家的具體內涵在看法上存在分歧的情形發生。有的學者主張，其包括社會安全與社會正義兩大方面，其中社會安全由保障人民最低生活條件、社會保險制度、社會補償制度、國家提供重要之公共設施等內容組成；社會正義是在社會范圍內，透過機會平等而達成，國家可通過經濟收入、財產權以及在其他社會范圍方面來承擔調和社會對立之義務，來實現社會正義。還有學者認為，社會國家的具體化，基本上涉及社會保險制度、社會救助制度、社會補償制度、社會保護制度、給付行政制度、戰爭的防止及其受害補償等六個方面。也有學者將社會國家涵蓋的內容概括為：社會保險制度、社會救助、社會補償制度、勞動法、給付行政、因不正義戰爭或統治所形成之補償、社會國家原則作用擴散之法領域、勞工福利促進之誘因規定、勞工教育及進修之權益保障、經由其他法規對社會經濟弱者之優惠與特殊保障、國家對經濟發展與穩定之責任、計劃行政之措施、環境保護。而德國著名社會法學者H. F. Zacher則認為，社會國家的內涵可包含合乎人性尊嚴之最低生活所需、社會公平、社會安全及社會補償、一般福祉之促進及分享之擴展等方面。由是觀之，對社會國家基本內涵的認識，學者之間不僅在認識上有分歧，而且在分類上也存在差別，但都是圍繞著國家承擔保障個人在社會中的生存這一核心來展開分析的，即便是所謂的分歧，在更多的時候也是對社會國家內涵認識的程度上而不是性質上的。

伴隨著立憲主義的發展，社會國家開始對憲法發生影響，最直接的表現就體現在憲法規定的基本國策與公民的基本權利義務中。其中，德國1919年的魏瑪憲法不僅是德國的第一部民主憲法，更是世界上第一個納入社會國家理念、并在許多憲法規范中加以體現的憲法。

從有關國家憲法的規定和學者的分析看，社會國家的基本內涵應當包括以下幾個方面：

（一）合乎人性尊嚴的基本生存條件的滿足

個人作為社會和國家的成員，其生存的實現必須以一定的生存條件滿足為前提。這里所謂的生存條件，不僅僅指的是保證人的生命延續而言，更主要的是要求人的生命能夠在有尊嚴的狀態中得到延續，只有這樣，才能將人的生命體的延續與其他生命體的延續區別開來，體現人所特有的尊嚴。原始社會時期，個體的生存與其所屬氏族或部落的生存緊密聯系在一起，維持個體生命延續所需要的基本生存條件是靠氏族或部落集體的力量來保障的。但由于當時的生產力水平低下，這種保障的起點并不高，基礎也非常脆弱。國家形成以后，個人雖然隸屬于特定的國家，與其他人一道成為國家共同體的一員，但在近代社會之前個人與國家的關系上，僅僅強調的是國家對個人的統治和個人對國家統治的服從，生存條件的滿足和抵御各種生存風險的任務仍然由個人來承擔，國家不負有法律上的責任。即便是客觀存在著的國家對貧窮人民生活的照顧，更多的時候也是被作為國家基于道義對其人民所施的恩惠，人民除了感恩戴德以外，根本不能夠據此去要求國家作為義務來履行。可以說，近代之前的國家之中，一方面個人的生存條件不能得到有效保障，另一方面還要受到專制統治的壓迫與剝削，這兩個方面造成了個人合乎人性尊嚴的基本生存條件不能得到保障，這正是奴隸制國家和封建國家最根本的不合理之處，也就是奴隸制和封建制社會最缺乏正義的表現。

近代的資產階級革命推翻了封建的專制制度，并根據人民主權的原理來組織國家權力，協調國家與個人之間的關系。人民主權原理及其所外化的相關制度，從根本上來講是要防止專制國家那種權力無限而對個人自由造成剝奪與侵犯的情形發生，再加上資本主義國家早期經濟領域“自由競爭”的原則被奉為圭臬，致使人們將主要的精力用于關注國家公權力對人民自由權的侵犯之上，強調的是對國家權力的限制，不希望國家在干預社會經濟生活上有什么積極作為。許多重要制度的設計或安排均以此為核心。與此不同的是，社會國家要求國家的積極作為，以便當人民因為社會經濟地位或個人無法抵御的風險致使生存發生困難時，國家應采取相關的措施加以照顧，以避免人民陷入衣不蔽體、食不果腹之境地，進而喪失自立自決、無法進行正常的社會生活的能力，在根本上危及個人的尊嚴。為此，德國行政法學者E. Forsthoff在1930年以后，就主張以社會學上“生存照顧”概念作為創設國家新行政任務的橋梁，大力倡導國家作為給付主體，提供人民生存所需的物品與服務，以符合社會的需要。

問題的關鍵在于，本于社會國家理念而要求國家給予的生存照顧，究竟在質和量上達到何種程度才比較合適，不僅影響著社會正義實現的程度，而且也決定者個人人性尊嚴受到保障的程度，不能不說是一個必須加以重視的問題。從合理性上講，倘若國家給予個人提供的生存照顧程度太低，無法保障個人實現其合乎人性尊嚴所需要的基本生存條件，立足于其上的社會正義目標就會落空；如果國家提供的生存照顧需要達到的程度很高，固然可以充分保障每一個人都能夠享有合乎人性尊嚴的基本生存條件，使社會正義得到最大限度的實現，但與之伴隨的問題是，一方面需要國家動用大量的社會資源，建立高福利性的社會保障體系；另一方面，有可能降低人們積極工作、創造社會財富的熱情，減損社會發展的內在活力。

據上所述，可將社會國家所要求國家生存照顧給付的合乎人性尊嚴的基本生存條件區分為兩個方面：

一是最低限度的生存所需，具體是指維系個人生命延續所需要的最低生理需求。這種意義上的生存照顧，對國家而言實際上是最低限度的義務要求，當個人陷入生存困境時，國家只要能夠提供其每日的最低所需，使個人不致因食不果腹而挨餓、衣不蔽體而受凍，就算盡到了應有的責任。然而，這種程度上的生存照顧對國家而言固然容易實現，但對個人而言，不免給人一種被喂養的感覺，使個人生命的延續在表面上與畜禽被飼養的狀態難以區別開來，人性尊嚴是否得到了保障與實現，自然有加以質疑的必要。另外，這樣的情形之下，社會國原則要求國家承擔的生存照顧責任所要追求的促使個人擺脫暫時的生存困境，然后獲得自主維持生計的能力以重返社會的目標就無法實現了。

二是與社會所達到的發展程度相適應的生存所需。人的生存不純粹表現為生命的延續，關鍵之處體現為必須是在有尊嚴的狀態中得到延續，這是人的生命與其他動物的生命在價值上相區別的根本所在。從一般的意義上看，所謂的人性尊嚴，是要求將人作為主體，人本身就是目的，而不能被作為客體或手段對待。人的主體性表現在自治與自決之上，構成人性尊嚴的核心內涵。就此而論，社會國家要求國家所保障的個人生存所需，必須達到使個人不至于因為生計的考慮而淪落到甘愿受人控制的地位，并在此基礎上能夠就自己所欲的追求與目標，在個人能力與外在條件允許的范圍內進行自治或自決。由此而言，人性尊嚴的保障與實現，并不完全取決于個人的主觀愿望，實際上不可避免要受到外在的社會發展程度的制約。在當今世界客觀上存在著發達國家、發展中國家和落后國家的情形之下，國家所處的發展程度不同能夠給個人提供的生存照顧事實上不可能達到相同的程度，客觀上存在著各種各樣的差別。國家所能夠對個人提供的生存照顧或許可能低于社會已經達到的發展水平，但卻無法超越其上。在這樣的情形之下，無論是個人所能要求的，還是國家實際能夠提供的生存照顧，只能是與社會發展所達到的程度相適應。這樣的生存照顧，才能被認為達到了合乎人性尊嚴所需要的基本生存條件的程度。它實際上意味著，合乎人性尊嚴所需要的基本生存條件是伴隨著社會的發展在不斷地發生著變化，因此之故，德國聯邦憲法法院在判例中認為，人性尊嚴并無絕對性的定義，必須視具體案件的情況才能作出適當的判斷。但從一般的意義上，可將國家為確保人民的基本生存條件而采取的措施歸納為這樣幾個方面：社會救助，對遭遇急難之人或生活無助之人，以支付金錢的方式提供救助；減免稅收；提供物質上的救濟；貧民法律救助；災難發生后，采取減稅或免稅的方式給予救濟補償等。

概括而言，社會國家所要求的國家對個人的生存照顧程度，當然不能從最高的標準上來理解，但也不能從單純維持個人生命存活的意義上來認識，而應該根據國家的社會經濟發展水平，充分考慮到當時社會平均生活標準來確定。從這個意義上講，人性尊嚴是否得到了保障，才是社會國家對國家應承擔責任的最低要求基準。

（二）社會正義

從自然上看，每一個人都是一個獨立的個體，享有作為人的尊嚴，為此，人與人之間不應當有高低貴賤的差別。各種社會制度和國家制度的設計與運行，應以保障人與人之間地位的平等為目標，這樣的社會才是一個公平的社會，也就是正義的社會。因此之故，所謂“社會正義”或“社會公平”，意在強調每一個人在社會生活與經濟秩序中，應享有同等之機會，然后通過自己的努力，獲致相當的經濟收入與社會地位。

社會正義的實現，并不是一個自然的過程，而是與一定的制度安排和政策有密切的關系。奴隸制社會和封建制社會，社會正義不能實現的最主要原因就是專制和特權制度的施行。資本主義制度建立以后，專制和特權制度雖然被否定，并且在法律上規定人人平等，在某種程度上為社會公平的實現提供了可能。但在私有財產制度下，人與人之間的實際平等在有產者與無產者之間是不可能完全達成的，所以，馬克思主義才認為資本主義社會的平等僅僅是形式上的，是表面平等掩蓋下的實質的不平等。從資本主義制度發展的歷史過程也可以看出，資本主義國家貧富差距的存在、社會財富向少數人手中集中的發生，均與自由資本主義時期過分地強調人與人之間的機會平等有直接的關系。可以說，新的社會不平等主要是貧窮以及個人能力、負擔過重等原因所造成的經濟弱勢地位而導致。在此情形之下，就需要國家出面進行必要的干預，通過制定和實施縮小貧富差距、為弱勢群體提供保障等政策，消弭因各種因素所導致的社會沖突與矛盾，盡可能糾正經濟上的弱勢群體與強勢群體之間存在的不平衡。為此，德國聯邦憲法法院于有關判例中就十分強調，在社會國家原則的實現方面，國家負有建構公平正義之社會秩序的義務。國家對公平正義社會秩序的建構，不僅表現為通過一定的手段對財富進行適當的重新分配，以遏制貧富之間差距的拉大；而且在必要的時候，還應當通過制定和實施一定的政策，創設實質平等的機會，使每一個人都盡可能地享有就業、教育以及社會地位上之相同出發點。

概括地講，國家在實現社會正義方面可采取的必要措施有：使社會的對立沖突及不平等得到衡平解決；對有協助和保護需要者之照顧；對社會弱勢群體之照顧；確保生活及生存最低限度之要求；對家庭負擔給予相對之扶助。具體而言，國家對社會不平等的調和，在經濟收入、財產權上可采取的措施有：通過賦稅手段，如根據經濟能力決定稅率高低；通過非賦稅的手段，如鼓勵人民儲蓄、重要民生事業國有化、鼓勵企業員工參與投資等；社會津貼，對特定群體呈現的先天性結構不利狀況予以調整。其他社會規范方面：國家有提供人民受教育的義務，即便是個人的背景有所不同，仍應享有教育平等的機會；創造更多的就業機會，以減少失業。通過提供職業培訓、就業指導等服務，來緩和失業者與就業者之間的對立。保障勞動者享有結社自由和集體交涉權，對勞工的利益提供保護。

（三）社會安全

大英百科全書對社會安全的定義是：“國家對于每個國民，由 ‘搖籃到墳墓’，既由生到死的一切生活及危險，如疾病、傷害、失業、老年、生育、死亡及鰥寡孤獨廢疾者，都能給予安全的保障。”由此而言，作為社會國家內涵之社會安全，是指的在人民遭受典型的社會生活風險，導致原有收入減少或喪失，或者需要臨時性的大筆支出時，國家給予金錢上給付，以追求社會正義實現的制度或措施。因為在現代的工業化社會中，很多人依賴工資而生活，一旦生病或失業，或者是生產過程中受到傷害，都有可能失去生存的條件，陷入生活困頓甚至是生存難以維系的境地。既然國家之存在以維持社會秩序并在此基礎上實現人權的保障為目的，建立社會安全制度，調和社會經濟上的不平等，幫助個人抵御因生活變故或社會風險而造成的生存困難，自然也應當是其不可推卸的責任。國家承擔的社會安全義務，主要通過建立社會救助、社會福利與社會保險制度來實現。

社會救助是指國家和社會為不能以其他來源獲得足夠收入支持的個人提供最低收入的保障，使其能夠獲得繼續生存的能力的制度。國家和社會對個人提供救濟的行為，在人類社會的發展歷史中應當說是始終存在的，在某種程度上講，它是社會或國家的共同體屬性與人的社會性的內在要求。但作為一種常態性的制度被建立，英國是始作俑者。英國不但是濟貧立法的發源地，更是在全球率先建成福利制度的國家。立足于社會國家原則基礎上的救助制度與傳統的濟貧制度的不同之處在于：首先，傳統的濟貧制度建立在憐憫與慈善之上，體現的是統治者對被統治者的施舍與恩惠，因而常被作為社會控制的工具，接受救濟者往往以喪失人格尊嚴為代價。現代社會的救助制度反映的是社會整體與個體之間的權利義務關系，給予救助是政府應履行的責任，接受救助是所有處于生存困境的人享有的權利。其次，傳統的濟貧制度所能提供的救助內容及對象，多由施予者決定，有很大的主觀隨意性；現代社會的救助制度有嚴格的法律界定，以保障社會成員的生存權和發展權為目的，每一個符合條件的人都有權要求國家和社會給予救助。

社會保險是指以國家為主導，在社會成員因年老、疾病、傷殘、生育、死亡、失業等風險事故發生的情況下，為社會成員提供基本生活保障或服務的制度。因此，社會保險的保險對象是可能發生年老、疾病、傷殘、生育、死亡、失業等風險事故的個人，與商業保險關系不同的是，社會保險關系具有“社會連帶”、“強制保險”和“公法關系”的特點。與國家社會救助制度是以國家向個人單向施惠為特征，社會保險制度之下的被保險人則負有繳納保險費的義務，以相對性地減少政府的財政負擔。需要注意的是，社會保險屬于國家為實現社會正義而采取的一種社會安全措施，因此在保險費的繳納方面不能像商業保險那樣，純粹以被保險人將來領受保險金的多少按比例計算應繳保險費的數額，而應當充分考慮到一定社會發展水平之下社會整體的負擔公平性問題，即便是在保險費繳納上存在差異之人，也應當享有同等的保險給付。以此而論，社會保險實際上具有對所得重新分配的功能。伴隨著社會保險制度的實行，國家在促進社會安全上所扮演的角色便會由傳統的“救濟國家”向“保險國家”轉變。

三、社會國家的責任主體及內容

近代立憲主義與立憲政治從根本上講是建立在國家與社會二元的基礎之上的。它使國家行為有所限制，個人享有的基本權利自由才能受到保障。相比較而言，法治國的理念，是要盡可能地排斥國家公權力對社會經濟生活的干預，以便為社會保留或創造更大的自由空間。而社會國家的理念，則是主張國家的公權力應積極介入人民的社會經濟生活，以解決工業化以及經濟危機所引發的諸多社會經濟問題，特別是對個人的生存帶來的不利影響。可以說，法治國發展到社會國，某種程度上就是由過去強調國家與社會之間的對立向主張二者之間的融合與協調的轉變。然而，這樣的轉變從根本的立場來看，并不是要徹底地消除國家與社會之間的界分，模糊各自在功能角色上的差異；更不是要在根本上否認社會存在的獨立價值，讓國家將社會徹底淹沒，甚至是由國家將社會取而代之，使國家權力在社會的各個領域暢通無阻而不受任何約束。實際上，社會國家的理念，仍然是以國家與社會的二元區分作為立論基礎的，與法治國理念下的國家與社會關系所不同的是，不再嚴格劃分國家公權力作用的范圍以及不受國家干預的市民社會的領域。詳而言之，社會國家理念下，國家公權力對社會生活的干預不再被作為洪水猛獸而否認其正當性，市民社會也不再被看作是一個自足的、和諧的狀態，而應當正視其多元利益的存在以及由此而產生的沖突與矛盾，認識到這種沖突會對社會公平與正義的實現造成危害。所謂國家對社會經濟生活的干預，目的在于彌補社會自身的不足，使受到利益沖突影響而失范的社會秩序在國家公權力的必要干預之下能夠回歸到常態。如此說來，國家介入社會并非是要造成不利益，而是以參與者的身份進入社會，共同與社會中的個人和群體創造社會生活的發展，共同承擔風險。因此，社會國家對國家與社會各自在功能上的差異仍然是加以承認的，主張國家對社會干預的根本目標，并不是要破壞社會的自主與自律，更不是要據此任意干涉或限制個人享有的基本權利自由，而是要保障社會經濟上的弱者享有行使自由基本權的基本條件與地位，與法治國理念下主張限制國家權力來保障個人自由與權利的實現有異曲同工之妙。誠如德國公法學者E. Forsthoff在提出生存照顧概念時所指出的，要求國家介入社會領域，并擔負起給付主體之責任，目的也僅僅是在于對自由法治國家的行政任務及社會畸形發展加以修正而已，并非要從根本上否定或全面禁止社會正常發展過程中所產生的階級差別與利益沖突。

既希望國家對社會生活進行干預，又要維持國家與社會各自在功能上的分際，看起來似乎有點矛盾，實際上有其重要的意義。社會畢竟有其可以自主自律的功能結構，公平正義的社會秩序的很多方面是可以借由社會內部的許多因素孕育而成，并非均依賴于國家的建構而存在。在此情形下，社會中的個人與團體在行使憲法所保障的基本權利時，除了有可能造成社會沖突和貧富差距的結果之外，也有可能為社會國家目標的實現創造了適宜的條件，在一定程度上自行消弭社會經濟問題，促進社會正義的實現。后種情形之下，顯然是不需要國家進行干預的。以此而論，社會國家僅僅是在形式上松動了自由主義理念中國家與社會之間的二元對立，實質上并沒有否認國家在干預社會生活方面權力的有限性，只是在某種程度上對國家與社會之間實際上存在的依存與互動關系加以修正而已。這一點，對于我們正確認識和把握社會國家所要求的國家應承擔的社會責任的內容有非常重要的意義。另外，在維持國家與社會在各自功能分際的基礎上由國家對社會生活進行干預，目的是希望國家以和諧參與者的姿態來介入社會生活，而不能以其擁有的公權力，任意且強制地干預社會的支配者，以防止國家在介入社會生活以后變為“超級國家”。以此而論，在公平正義社會秩序的目標追求上，國家與社會并不是一種相互排斥的關系，更不意味著國家可以借此而將自己應當承擔的責任全部推諉由社會自行承擔。比較合理的理解是，國家在公平正義之社會秩序目標的實現上，承擔著整體性的保障責任，同時又允許社會中的個人與團體以不同的途徑參與公平正義之社會秩序的形成，也就是國家與社會合作來共同促成公平正義之社會秩序目標的實現。但社會國家所強調與關注的主要是國家在實現社會正義方面所承擔的責任，主要有兩種形式：

一是給付責任，又可稱之為履行責任，即國家直接以責任主體的身份，為人民提供保障其合乎人性尊嚴所需的物資與服務，保障社會經濟上的弱者不至于陷入生存的困境，進而在渡過難關以后能夠有機會以自己的力量重返社會進行正常的社會生活。國家的給付責任，可以由國家機關直接來完成，也可以委托社會組織或者是自設私法性質的社會福利機構來承擔，并不以嚴格意義上的國家組織即國家機關為限。

二是保障責任。既然社會國家仍然以國家與社會的二元區分為立論基礎，能夠促進社會國家目標實現的除了國家以外，民間的社會福利機構也可以私人性質的身份參與到社會正義目標的實現過程中，成為國家以外的另一種責任主體，擁有獨立的法律地位。它意味著，在社會國家的實現上，未必均需要國家自己擔負起提供社會國家給付的履行責任，可以考慮廣納民間資源與人力，讓其擔負起促進社會福祉實現的公共任務。但考慮到憲法上社會國家原則是對國家作用目標的要求，其中蘊涵著國家應承擔的社會國家目標實現的“總體保障責任”，即無論是誰作為責任主體，國家都應當確保公平正義之社會秩序的建立與維系，且不能將此責任加以轉讓甚或拋棄。具體而言，國家應通過引導、管制、監督等手段，以保障民間社會福利機構的行為與建立社會正義與社會安全的目標要求相一致。

上述兩種責任形式僅為一大致的區分，涉及的只是國家在社會國家目標實現上所承擔責任的基本樣態。然而在國家與社會均能作為社會國家目標責任主體的情形下，不僅有國家在何種情形下承擔給付責任或保障責任的問題，也存在著國家的責任與社會的責任如何劃分的問題。具體而言，當出現某種實現社會正義或安全的責任需要承擔的時候，該種責任究竟確定為國家承擔為好還是由社會來完成妥當，當然是一個需要面對的問題。如果沒有一定的規則或原則來加以解決，有可能引發國家與社會之間相互采取觀望或推諉的情形發生，導致社會國家目標的實現受到影響。

問題在于，社會國家所要解決的問題，恰恰是由于過分強調人民的自由權不受國家干涉以及對社會經濟生活采取自由放任而導致的社會不公平現象，希望通過國家的積極干預，特別是由國家直接承擔履行責任來加以糾正。倘若在國家和社會都可以作為責任主體的情形之下，過分地強調社會作為責任主體的作用，或者僅將國家作為保障責任主體看待，實質上就是要求社會以行使自由權的方式來治愈因為自由權行使所產生的創傷，是否能夠達到目的，當然令人懷疑。如果不能實現的話，最終還是要由國家來承擔起履行的責任。

社會國家的實現是一個頗為復雜的過程，受很多因素的影響與制約，如國家所采取的社會經濟結構以及社會經濟達到的發展程度；國家及社會福利機構在解決社會問題上所具有的承擔能力等。當民間社會福利機構得到了充足的發展，有足夠的能力來解決現有的社會問題時，國家自然可以僅作目標性操控，無須直接承擔給付的責任，僅履行保障的責任即可。如果社會民間福利機構的發展還達不到承擔解決現有社會問題的能力，仍需要國家作為主角來擔當時，即便是要求民間社會福利機構來承擔，恐怕也無法實現。

四、社會國家與基本權利

前面已經指出，社會國家是建立在國家對社會生活的積極干預的基礎上，根本的目的是要解決早期國家采取的自由放任主義而產生的社會不公問題。在此前提下，社會國家與基本權利的關系就不能狹隘地理解為同社會基本權的關系，實際上與自由基本權的保障之間也存在著無法割舍的聯系。換言之，社會國家不僅孕育了社會基本權，要求國家承擔保障的義務，對傳統的自由基本權的實現與保障也產生一定的影響。

社會國家理念的生成以及對社會正義目標的追求，促成了個人“社會基本權”的孕育與形成。據此而言，社會國家與社會基本權是一個問題的兩個方面，離開了社會基本權的保障，或者說抽掉了社會基本權的內容，社會國家就僅僅剩下了一個沒有血肉的空殼。如果說社會國家原則以國家為作用對象的話，社會權的作用對象無疑應是個人。從實質上看，社會國家原則對國家的要求，在根本上是為了保障個人享有的社會基本權的實現，是要讓國家在保障個人社會基本權的實現上承擔義務。盡管從社會國家原則中并不能產生人民的主觀請求權，卻不能因此而認為社會國家原則與個人享有的社會權沒有任何關系，對個人社會權的實現不產生任何影響。具體講，社會國家原則作為客觀價值秩序，對國家權力的作用發揮目標性的指引作用。例如，立法者在涉及社會國家原則方面的立法而進行自由裁量時，必須受到平等原則的拘束，不得恣意所為，尤其不能單純從形式上的平等著眼，必須兼顧到實質平等的要求，以使社會國家理念所蘊涵的社會正義目標得以達成。再者，在涉及社會權平等的審查中，是否符合公平正義往往是平等與否的判斷標準，國家基于社會國家原則可能必須加以差別對待才符合平等的要求。

社會國家原則除了對社會基本權發生影響外，對自由基本權也會產生一定程度的影響，這種影響表現為如下兩個方面：

一是擴充了自由權保障的內涵，使自由權的保障具有事實上的可能性。傳統的基本權利以自由權為核心，在自由權的實現上，比較強調其具有的防御權功能，以防止國家權力的積極作為對其造成侵犯。如此一來，自由權問題實際上變成了在實現自由上每一個人的機會均等問題，人與人之間經濟狀況上存在的差別對自由權的實現造成的影響就被忽略掉了，形成了所謂的形式平等掩蓋下的實質的不平等。例如，人民的遷徙自由，即選擇居住地的自由。倘若個人在經濟上處于貧困的狀態，連起碼的居住處所都沒有，所能選擇的只有在外風餐露宿，所謂的選擇居住處所的自由何以實現，對其又有何意義。要知道，任何自由的實現，都必須以一定的物質保障為基礎，當一個人連自己的生計都無法保證，經常陷于食不果腹、衣不蔽體的生存困境的時候，任何的自由對于他來講都只能是畫餅充饑。社會國家的建立，恰恰就是要在這一方面讓國家承當其對個人的生存照顧的責任，也就是為自由權的實現提供經濟上的保障，以便能夠在一定程度上避免自由權的實現因為缺乏經濟上的基礎而淪為空洞的口號。

二是對自由權的行使構成一定的限制。從性質上講，任何的權利，當然也包括基本權利，不過是那些需要去加以滿足的個人利益的法律表達。在一個由眾多個體構成的一個共同體中，個人利益與共同體利益之間不能說是完全對立的，當然也不能說是完全一致的，不可避免會存在沖突的地方。社會國家的形成可以說同自由放任主義之下對個人自由權的過分強調而造成的共同體利益不能得到很好保護有不可分割的關系，在這個意義上講，社會國家原則的提出，實際上就是要對此加以矯正，因而具有對自由權進行限制的意思，這種限制主要表現為要求自由權的享有要負擔一定的社會義務。其中最典型的就是要求個人財產權的行使應承擔一定的社會義務，國家為了公共利益的需要可以對私有財產進行征收或征用。為此，不少國家的憲法明確規定財產權的行使應當促進公共福祉。此外，某些職業行為應具有一定社會義務，實際上就是社會國家原則在實踐上對工作權造成的限制。