1.3 國內外相關研究進展

涉及“擴權”的內容從本質上來說應該不是全新的研究，根據對浙江省目前開展的強鎮擴權改革的政策初衷和要求的理解，國外的“devolution”（權力下放，又稱放權）含義與其最為接近，devolution是指“政府將決策制定、財政收支及管理權限下放至當地政府，并賦予其法人地位……自身創收，自身制定投資決策”（Litvack,1997）。由于政治體制的不同，國外使用“分權”（decentraliza-tion）的情況多于我國，devolution也包含于分權的概念中。

國內關于強鎮擴權改革政策的研究多集中于2007年之后，主要包括改革動因、途徑、成效等方面的研究。然而，與該項改革政策相關的研究還關系到小城鎮發展動力機制、政策績效、治理等方面，為了能夠較準確地展示與本書關系最為直接的國內外研究，本書劃定了相關研究的范圍（見圖1.1）。

范圍的劃定主要考慮到與擴權改革政策主題的相關程度：①政策對小城鎮發展的影響和小城鎮發展相結合的研究為最直接的相關研究（圖1.1中實線四邊形框部分）；②將直接研究內容進行一次分解后涉及的內容，例如分權概況、政策動因、小城鎮發展動力機制等為間接相關研究（圖1.1中虛線四邊形框部分）；③除上述情況外，凡是涉及本書某些主題詞的內容，例如政策研究、財政體制等為相關性較弱的研究，本書中可能會涉及該部分內容，但它們不是研究的主要方向（圖1.1中其他部分）。

1.3.1 國外研究進展

國外最為常見的是分權方面的研究，近些年學者們關注較多的研究內容是財政分權（fiscal decentralization），這是因為如果地方政府或者私有部門想有效地實施分權各項職能，它們必須擁有足夠本級支配的財政收入（Litvack,1997）。除了財政分權以外，分權還包括政治分權（political decentralization）、行政分權（administrative decentralization）等，與本書最為相關的權力下放只是行政分權的一部分，因此在此聚焦行政分權中的權力下放。

1.3.1.1 分權的概念及研究層面

分權的概念因應用領域不同而有差異，例如法律學、公共管理學、經濟學等對分權都有不同的定義，本書中的分權是指中央政府或者權威重新分配、分散其職能、權力、人力或其他事物。分權思想源于西方學術思想史上柏拉圖最早提出的社會分工概念，隨后在國家政體創立過程中，為了確定一個較為完美的機構，三權分立的思想被廣泛引入政治學話語中，亞里士多德、約翰·洛克（John Locke）、孟德斯鳩等都分別在自己的著作中闡述了分權的思想和設立過程、原則，為整個分權理論發展奠定了重要的基礎。

真正開始運用分權一詞是在19世紀20年代，法國歷史學家、社會學家亞里克西斯·托克維爾（Alexis de Tocqueville）用“朝著分權有力的一推”（a push towards decentralization）來描述法國大革命。19到20世紀，分權思想被一些反國家（anti-state）的政治活動家更加廣泛地傳播開來，他們甚至稱自己為無政府主義者（anarchists）或者自由主義者（libertarians），他們的主張用托克維爾的話來說就是“分權不僅僅具有行政價值，同時還具有公民維度的價值，因為分權增加了民眾關心公共事務的機會并且讓他們習慣于運用這樣的權利”。

分權的研究在世界范圍的政府改革中一直比較盛行，很多人視其為解決政府問題的一種有效手段，這些問題包括經濟下滑、政府無力支付公共服務或者超負荷公共服務的衰退。這種盛行從20世紀80年代開始，到2000年左右達到了新的高度（Malesky et al.,2013），在此期間，學者們關注的內容也從以往的頂層建筑的聯邦制和稅收法制設計轉向更為親民的百姓生活功能服務，例如經濟發展、教育衛生等，這些內容成為新的焦點是因為多數人認為公共服務內容往往在當地政府這一層級更容易貼近百姓的生活（Grindle,2009）。

（1）宏觀層面的研究

財政責任是分權活動的核心部分（Litvack,1997），其一直是理論界研究的熱點之一，關于分權的文獻更多地研究財政方面的分權，以1956年美國經濟學家查爾斯·蒂波特（Charles Tiebout）發表的《地方公共支出的純理論》（“The Pure Theory of Public Expenditure”）和美國經濟學家華萊士·奧茨（Wallace Oates）的公共服務下放至最小轄區的理論為標志（吳德剛等，2013; Ghuman et al., 2013；劉剛，2013）。

有關財政分權效果經驗的研究文獻涉及最多的主題是財政分權與經濟增長之間的關系。但是，由于財政分權和經濟增長之間的關系缺乏一個正式的理論框架，研究者無法建立起一個有價值的分析模型，經驗分析也尚不能提供一種確定性的結論（黃君潔，2010）。財政分權理論涉及的“效率”主要是指消費者效率（consumer efficiency）和生產者效率（producer efficiency），消費者效率是指支出政策更好地適應納稅人的偏好所帶來的居民福利水平的提高，生產者效率則是指以相同數量的支出生產數量更多或質量更高的產品，或者是相同數量的產品或服務能夠以更低的成本生產時所獲得的額外收益（Martinez-Vazquez et al.,2002）。分權與增長之間的關系主要是通過分權對效率，也就是分權對消費者效率和生產者效率的影響體現的（Martinez-Vazquez et al.,1997）。

Stansel（2005）選擇了美國314個都市區，比較分析了1960—1990年各地區的人口、收入、失業率等數據，基于分析結果，對分權促進經濟發展持較為肯定的觀點。類似的研究比較多，研究的層面也多集中于國家—次層級行政單位或者是跨國家之間的比較，Neyapti（2003）用1980—1998年16個國家面上的數據說明了財政分權可以降低預算赤字，而且財政分權的效果隨著國家人口的增加而增加。有趣的是，Neyapti還發現，地方選舉的缺失與更為有效的財政分權具有一定的聯系。財政分權在地方政府面對全球經濟危機的時候同樣也是一種有效的解決手段（Innocentsa,2011），地方政府層級開展與貿易相關的經濟活動對于促進經濟增長和緩解經濟危機具有十分重要的作用。

我國作為具有很大范圍財政分權的集權國家，自上而下的授權管理和均一化的政府結構有著典型的特點（Zhang,2006），成為很多學者關注的對象。與國際上一些學者得出的結論有些相反，將我國作為案例的學者似乎沒有發現分權對于下級政府的經濟發展有積極作用，這從Zhang等（1998）、Jin J等（2005）、Cai等（2006）、Jin（2009）的研究中都可以看到。Thornton（2007）對19個OECD（經濟合作與發展組織，簡稱經合組織）成員國1980—2000年的經濟數據進行交叉分析，發現如果分權的措施僅僅局限于下級政府能夠擁有自主的財政收入，那么這個政策對于經濟發展的影響就不是很顯著。類似的研究還有很多，諸多結果綜合在一起，表明了財政分權對經濟增長的影響并不是確定的，不僅在發達國家和發展中國家之間，單一制國家和聯邦制國家之間，而且在發達國家或發展中國家內部，財政分權對經濟增長的影響都是不同的（黃君潔，2010）。

（2）微觀層面的研究

分權最初進入學者們的視野是因為分權作為政府行為的改革，能夠將中央政府和地方政府的職責進行有效的分離，這主要是基于這樣的假設：地方政府對本地區居民的消費偏好非常了解，即它能完全、確定地獲知每個居民的個人偏好和邊際消費替代率；反之，中央政府則不能清楚地了解地方居民的偏好，其對于地方居民邊際消費替代率的了解和測度具有明顯的偶然性和隨機性，這樣由地方政府來提供公共品時實現的社會福利將會最大化（劉剛，2013）。貼近本地居民的地方政府具有三個優勢：①充分了解本地條件和需求信息；②居民會廣泛參與本地決策制定和公共服務提供；③居民對本地官員選舉具有更大的責任心（Channa et al.,2016）。以上分析成了分權促進資源配置關系、提高生產率和消費效率的重要理論支撐，形成了學者們對分權尤其是財政分權的集中關注，同時關于效率的討論也成了對于分權其他方面的研究的出發點和基礎。

近年來，國外有學者從更寬泛的研究視角來分析分權對政府政策革新、發展競爭、工作腐敗等社會問題的影響。Fan等（2009）在自己的研究中采用了兩組新的數據源，一組是與分權相關的國家層面的數據，另外一組是80個國家在公司層面的具體賄賂經歷的數據。通過分析，他們認為政府結構越復雜，權力尋租的可能性越大，因此地方政府規模越大，產生賄賂的可能性也就越大。學者們也在尋求這種問題的解決途徑，Lessmann等（2010）認為，避免賄賂產生很重要的是需要有監督官員行為的有效方法——新聞自由（a free press），他們通過分析得出，高度的新聞自由能夠有效地對分權中的腐敗行為產生抵制作用。此外，對于分權導向帶來的政策創新，學者們的意見較為一致，基本都認為集權往往會帶來很多政策實踐，而分權后的政策創新則往往不如集權，盡管這是令人難以理解的一種結論，但是學者們提醒人們不要忽略了學習的外部性效應（a learning exter-nality），也就是成功的政策實踐往往給所有政府提供了有用的信息。但是這種結論的成立也有一定的條件：如果地方政府相對均質或者數量較多，集權狀態下會有更多的政策創新，但如果有多個實踐的政策可以選擇，分權狀態下則會有更多的政策創新（Strumpf,2000; Cai et al.,2009）。

1.3.1.2 權力下放

權力下放是分權概念中行政分權的第三種類型，其他兩種類型分別是權力分散（deconcentration）和權力委托（delegation）。從行政管理的角度看，權力分散是分權中最弱的形式，僅僅是中央政府部門一些職責的轉移，創造了一種現場管理模式，或者是在上級政府部門監督下的當地行政管理模式。權力下放的分權最為徹底，是要求上級政府在將決策制定權轉移至下級政府的同時，連同財政收支、法人地位一并賦予，下級政府成為相對獨立、自負盈虧的組織。浙江省強鎮擴權改革的初衷和方向與權力下放更為貼近。

權力下放與聯邦制又不同，主要是被下放的權力可能是暫時放于地方政府的，中央政府或者上級政府最終具有對權力的永久支配權，而聯邦制成員是單獨享有主權的政治實體，雖然成員在加入聯邦制后不再有完全獨立的主權，但是在聯邦憲法規定的范圍內，成員具有自己的憲法和法律，具有一定管理內部事務的權力，實行的是中央政府和地方政府分權的管理。

權力下放研究主要以聯邦制和單一制的國家為案例，論述下放的過程是如何開展的，此外也有學者通過具體的案例分析權力下放的效果。

（1）權力下放過程曲折和間斷

澳大利亞首都直轄區直到1979年才開始有限地獲得自治權力，1988年才被賦予更多權力組建議會，而在1998年北部區域公投時，當地仍然拒絕獨立成州；法國20世紀80年代開始由政府主推地方分權，同時帶動地方政府對公共服務的分擔，目前地方政府承擔了約19%的政府全部支出；西班牙1978年開始實行地方分權，似乎十分順利和卓有成效，目前中央政府僅承擔18%的公共支出，其余的基本都由地方政府和當地其他部門承擔。

英國的君主立憲制的分權具有一定的制衡特點，這體現在了英國中央政府和地方政府之間的關系上，盡管實行地方自治，卻只是極為有限和狹窄的分權（陳根發，2009）。英國1997年開始將權力下放給威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭，但是諸如法律、國家安全、經濟、外交、能源等一些權力并未下放，在實施過程中，工會、企業代表、村莊等要制定相應措施仍然會受到阻礙（Pearce et al.,2005;O'Brien et al.,2004; Wood et al.,2005）。法國自1982年開始進行地方分權改革，這次分權伴隨著行政權力、行政職責的下移，以及地方政府機構改革和財政資源的轉移，可以說這次地方分權改革迎合了當時較好的經濟形勢，并且具有不可逆轉的趨勢。雖然法國的分權改革出現過停滯，可由于歷任總理的堅持，其改革能夠一直延續下來，并通過2003年的憲法修正案予以鞏固和保證，因此與英國的地方分權不同，法國在地方分權的道路上走得更加持久、更為堅定（吳德剛等，2013）。通過對美國兒童健康、醫療補助、學校改革方面變化的調查，Tannenwald（2001）表明了盡管權力下放進程（devolution evolution）在美國處于逐步推進當中，但改革總體上仍然處于擱置狀態。

（2）權力下放效果表現模糊和緩慢

Ghuman等（2013）分析了32個亞洲國家的權力下放情況和公共服務的關系，其中13個案例表明權力下放對公共服務是有利的，11個表明是不利的，另外8個有相互交叉的結論。2010年12月，日本為了通過權力下放來刺激經濟發展，在第二大經濟區域——大阪及其附近區域城市建立了一個聯盟性的區域政府，然而在該政策實施之前就已經有城市退出了這樣的機構。Tsukamoto（2011）認為，機構內部出現了擔憂，地區主義出現了系統性的政治和經濟偏見，城市經濟和政府治理在權力下放后出現了出乎意料的不明確和混亂。在研究威爾士和英格蘭東北部區域吸引外國直接投資的時候，MacKinnon等（2001）意識到了權力下放可能產生的惡性競爭，最終建議為了共同獲得投資的機會，最好的方法是實現區域間合作（inter-regional collaboration）的平衡。

權力下放的文獻中涉及其對小城鎮發展影響的案例很少。Insa-Ciriza（2012）對比了分別在集權和分權國家的兩個小城鎮——西班牙馬德里的特雷斯坎托斯（Tres Cantos）和美國得克薩斯的伍德蘭茲（Woodlands）的建設和發展，發現兩者由于建設主體的不同（政府主導和私人主導），服務主要內容、資金獲得及使用都會有所不同，但兩者間并沒有哪一方更具有優越性。美國的小城鎮是從縣或市中逐步分離出來的，與原來的縣或市平行地存在，相互之間沒有行政隸屬關系，只有州是其最為直接的上級政府。因此在美國，哪些事由小城鎮來處理有明確的分權，在不違背州的發展規劃的前提下可以自訂憲章，同時小城鎮可以創造和開辟稅源，主要依靠地方財產稅，州則依靠消費稅，小城鎮依據這種分稅制將本級政府行為重點往發展規劃和項目建設方面傾斜，政府開支則主要用于社區治安、消防、行政、公用事業和社區發展，其中警察和消防開支比重很大（孫曉文，2001）。

1.3.2 國內研究進展

國內關于強鎮擴權方面的研究是伴隨著改革政策的出臺而出現的，隨著物質生產發展的放緩，鄉鎮政治體制改革似乎成為促進地方經濟發展的新抓手，于是學者們對于這項改革政策的關注度迅速高漲起來。作為小城鎮發展的動力機制之一，政策/制度改革是不可或缺的因素（陳燕燕，2011；孟秀紅，2007；吳勝隆，2006；李五四等，2003），政策因素是小城鎮發展的重要外部動力，影響小城鎮經濟發展目標、戰略乃至主導產業的選擇（湯銘潭等，2012a）。張雅帥（2009）提出改革小城鎮戶籍政策、土地政策、投融資政策和就業與社會保障政策，以減少小城鎮發展的束縛。從這些分析中可以看出，推動小城鎮的發展正是改革政策出臺必要性的一個重要方面，對改革政策的研究也勢必會以小城鎮發展的動力機制為出發點。

連德宏（2007）以長三角為研究區域，在簡要分析了長三角小城鎮的發展特點及負面影響的基礎上，提出經濟是小城鎮發展的主要推動力量，資源、區位、政策等因素對經濟有重要的影響。朱珊（2005）認為，政策環境調整是浙江省小城鎮發展的調控機制，行政區劃調整優化了鄉鎮資源配置，使經濟出現新的升級，配套制度改革帶動了例如溫州市小城鎮整體水平的提高。體制創新及政策改革一直是推動小城鎮發展的重要措施，很多以問題為導向的研究最終都將解決手段歸結于此，談到規劃的對策也就在某種意義上暗含了一種制度性的對策，因為城市規劃是一種存在于制度環境中的集體政治行為，在某種程度上，城市規劃是一種政治參與和體制變革的作用過程（楊帆，2003）。支持小城鎮發展是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，在近些年國家對小城鎮加大支持力度的同時，小城鎮也遇到了前所未有的問題：行政區劃升級困難、基礎設施建設投融資機制不完善（繆麗華等，2006）、郊區化無序蔓延、農業要素結構不匹配（陳前虎等，2012）、土地利用要素不合理（陳曉均，2001）……這些問題集中起來說明我國小城鎮發展水平仍然需要提高，同時說明管理小城鎮需要強有力的法制規范和規劃指導（尚鴻雁等，2004）。適當地“分權”會更有利于提供滿足地方偏好的公共物品，有利于“企業化”政府思想的確立，同時，政府權力向地方、市場和社會的適當轉移有利于建立良性的地方治理機制，也有利于地方政府更有效地調動經濟和社會資源（楊帆，2003）。

學者們真正開始關注小城鎮“分權”概念主要是在強鎮擴權改革政策出臺后，而相關的研究早在2000年廣東省出臺《中共廣東省委 廣東省人民政府關于推進小城鎮健康發展的意見》時就已開展。2007年，浙江省頒布《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，吉林、河北、四川等省也相繼推進改革，此后，以強鎮擴權為主題的研究大量出現。張新輝（2008）立足于廣東省中心鎮強鎮擴權改革實踐，以白土鎮為例，認為擴權改革中垂直部門擴權定位模糊、下放權力懸空、中心鎮多層共管隱憂初顯等問題逐步出現，提出實施中心鎮“市管鎮”體制。2010年，江蘇省也選擇了20個鎮開展強鎮擴權改革試點，目標是通過2年左右的努力，推動一批有條件的經濟發達鎮逐步發展成為人口集聚、產業集群、結構合理、體制創新、環境友好、社會和諧的現代新型小城市，與現有大中小城市形成分工有序、優勢互補的空間格局。在措施強化和保障方面，擴大事權、增強財力、理順管理體制、完善創新機制等也都是學者們常提出的方法和手段，羅英（2010）在廣東省佛山市獅山鎮的具體案例研究中對上述措施也著重進行了關注。

由于浙江省開展強鎮擴權改革力度更為顯著，推進措施更為果斷，似乎也有一些績效，國內關于強鎮改革的研究更多地是以浙江省出臺政策或者案例為研究對象，相關文獻也更多地以浙江省為研究范圍。已有的關于浙江省強鎮擴權改革方面的研究大致可以分為改革動因、改革途徑和改革成效三個方向。

1.3.2.1 改革動因

（1）權力配置

姚莉（2008,2009）認為，我國鄉鎮政府事權財權配置不匹配，各級政府間事權劃分不清，政府與市場、社會職能不分，浙江當前進行的強鎮擴權改革是提升鄉鎮政府社會治理能力的可選路徑，并能夠明確鄉鎮政府的事權范圍，相對理順了財權與事權的關系，是我國鄉鎮改革的趨勢。王雄杰（2010）提出，小城鎮政府體制改革的出發點在于合理調整縣鎮關系、統籌城鄉發展，內在動力在于增強小城鎮政府權能，轉變小城鎮政府職能，推進小城鎮城市化進程，增強小城鎮的適應性和發展活力，實現小城鎮的職能糾偏，可以“變鎮為市”，使縣、鎮兩級政府的權能關系更加合理，并增強小城鎮政府管理體制的彈性，提高其對社會經濟發展的容納和引導能力。范方志等（2007）利用契約理論的分析框架，揭示了政府間縱向分權的契約性質，政府間依賴性的降低為政府間交易性契約關系的明晰化提供了便利，因此“省管縣”這種政府間契約關系在浙江得以維系和發展，強縣擴權、強鎮擴權這樣的分權化改革首先在浙江發起，并取得了成功。潘麗娜（2010）以浙江省紹興縣錢清鎮為例，探討我國中心鎮規范權力運行的新模式，通過中心鎮權力運行軌跡的調查，試圖研究在中心鎮擴權過程中同步實現權力的規范運行，建立基層政權適度有為的邊界，遏制公共權力尤其是權力的無序擴張，保障基層政權的穩固和扎實。馬斌（2008）提出，優化省、市、縣政府間關系必須從根本上調整權力在上下級政府間、政府與市場、政府與社會之間的配置，構建多中心治理的格局，在政府間治理結構中更多地嵌入合作、溝通、協商機制，形成府際治理，改變命令—控制的單一行政模式，實現地方治理。

（2）發展鎮域經濟、提升公共服務

擴權改革關鍵是強化縣級政府和鄉鎮政府的公共服務職能，重要的是使有限的公共資源在省、市、縣、鄉政府之間實現優化配置，提高政府的社會管理和公共服務能力，使其更直接、高效地為企業和百姓提供服務，實現地方公共服務的多元化供給（吳興智，2010）。許經勇（2007）認為，縣域經濟作為國民經濟的基本單元，其發展程度反映了一個省總體經濟發展水平，我國現行的“市管縣”體制越來越束縛著縣域經濟的發展，遵循我國漸進式改革的運行軌跡，客觀上要走擴權強縣、擴權強鎮的道路。徐小玲（2010）提出，擴權改革對于縣域經濟的發展具有很明顯的促進作用，有必要進一步深化改革。對于浙江小城鎮而言，經過幾十年的建設和發展，在市場化改革不斷深化、經濟結構基本轉型、小城鎮經濟高速發展、城鎮規模迅速壯大的情況下，現行的小城鎮行政管理體制的彈性越來越低，容納社會變遷的能力越來越弱，已經難以適應民營經濟發達、產業集群特色鮮明的小城鎮社會經濟發展的需要（陳剩勇等，2007），主要表現為：①日益擴大的經濟總量和市場化程度與經濟性公共服務供給不足的矛盾；②不斷增加的外來人口和社會矛盾與社會性公共服務供給不足的矛盾；③日益強烈的制度創新要求與制度性公共服務供給不足的矛盾（張紅日，2009）。強鎮擴權改革不僅出于適應經濟發展和社會管理的需要，也是浙江省經濟結構特性所決定的（傅白水，2007），浙江以塊為主的經濟發展模式的成功意味著縣域經濟和鎮域經濟的相對重要性和相對獨立性會不斷得到加強（范方志等，2007）。

1.3.2.2 改革途徑

推進以強鎮擴權為突破口的中心鎮培育發展和轉型升級，能夠進一步促進城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射，實現這個突破口的途徑包括加強領導和協調、擴大擴權鎮范圍、加大政策扶持力度、完善工作平臺、優化人員結構等（徐進科，2011）。莊財康（2010）以溫州龍港鎮為例，提出東部沿海發達地區鄉鎮的發展方向為建立“鎮級市”，但名稱也僅僅是個說法，發展小城鎮關鍵看其功能是否適應實際的發展需要。羅新陽（2010）提出，進一步推進擴權改革必須從根本上調整權力配置，合理劃分層級政府權限，切實轉變政府職能，逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運行機制：建立縣鎮聯動機制，推進農村綜合改革；推動中心鎮政府從“管理型”向“公共服務型”轉變；實現中心鎮定崗定編法制化；提高授權效能與強化用權監管相結合；健全政績考核制度和規劃建設用地制度；加強專業培訓，提高政府能力。逯萍（2010）認為，應通過深化公共財政制度改革，建立并完善相應的監督體系，發展非政府組織性質的農村經濟合作組織，加大公共服務均等化等途徑增強鄉鎮發展活力，實現鄉鎮政府權責對接。王勤芳（2008）提出，強鎮擴權是建立服務型政府的有效途徑，重點從突破行政體制障礙、創新鄉鎮財政體制和改革鄉鎮考核體制三個方面進行職能轉型，從而構建服務型鄉鎮政府。孫嘉江（2009）提出，鎮域擴權的重心應該由強鎮向弱鎮轉移，并以農業現代化作為弱鎮擴權（擴權強鎮）的核心策略。

1.3.2.3 改革成效

從行政體制改革特別是從行政區劃體制創新的角度看，浙江省強鎮擴權舉措將大大促進中心鎮的發展，并為我國縣、鄉鎮關系改革做出有益的探索，這在客觀上為推進我國行政區劃體制的改革打下基礎，有利于推進經濟發達地區的新農村建設，有利于解決鄉鎮管理中的問題，增強鄉鎮的城鎮公共服務職能，推進城鎮差別管理，有利于推進地方自治發展與公民社會構建（史衛東等，2009）。魏濤（2008）認為，通過強鎮擴權，隨著更多縣級政府權力的下放，更多的社會管理職能由鄉鎮政府承擔起來，于是鄉鎮政府角色從原來的被動執行變為主動服務，這種角色的轉換將極大地提高政府的應對能力，盡管這一改革模式也會帶來一些新問題，但它能夠為今后的鄉鎮改革提供一個極有價值的參考。陳剩勇等（2007）提出，這一改革給沿海經濟發達地區小城鎮的發展注入了新的活力，縣鎮關系上，增強了小城鎮政府的權能，轉變了政府職能，提高了小城鎮政府的適應性；社會經濟上，提高了小城鎮經濟發展的活力，推進了社會主義新農村建設。張新輝（2008）認為，要跳出“縣—鎮”關系模式，改革行政領導體制，實施中心鎮“市管鎮”體制，以更好助推中心鎮的改革、建設與城市化進程。也有學者對于強鎮擴權有一定的擔憂，認為改革政策會打破縣（市）和強鎮利益的平衡，在為經濟發展保駕護航的同時也可能滋生腐敗，也有可能導致鄉鎮行政編制的無序擴張，鎮與縣城的對抗力也會增加（徐劍鋒，2007）。如果僅僅是權力在體制內部的重新分配，將更大的行政審批、財政收支主導權下放至縣級、鎮級政府及其屬下的部門、機構，最后的結果恐怕是很悲慘的，甚至不排除在改革實行一段時間后，因為后果太過惡劣，不能不反轉過來，弱化村、鎮、縣權，因此新一輪的“擴權”改革，必須是張揚、保障公民權利的改革，強化民主政治建設，保證法律賦予公民的權利落于實處（許斌，2011）。

1.3.3 國內外研究交叉

拋開直接論述強鎮擴權政策的相關內容，該項改革可以視為在“省—縣—鎮”層級狀政府結構中關于地方治理的一種手段，由于其自身政策性的特點，在這方面的研究中可以借鑒關于政策研究的方法。

1.3.3.1 科層制和政府治理

科層制（bureaucracy）又稱“官僚制”，它是一種非選舉制的政府官員組織或者是一種行政決策制定組織，從歷史上看，科層制主要是指由非選舉的部門官員組成的政府行政機構，現在更多地指任何管理大型機構形成的行政管理系統（Howard,2012; Dwyer,2009; Martin,2010）?？茖又票仨氉裱惶滋囟ǖ囊巹t與程序，有明確的權威登記，權責自上而下傳遞。馬克斯·韋伯（Max Weber）首先提出了建立統治需要一個合法性的基礎，接著他明確了合法統治的三種純粹類型（法理、傳統和魅力型），和我們當今社會統治結構較為吻合的是法理性質的統治，進一步，韋伯認為，建立在法律權威基礎上的合法統治的最純粹類型就是借助科層制的行政管理班子進行的統治，行政管理班子的整體由單個的官員組成，官員們必須遵守一定的基本原則。

科層制具有明顯的優點：上下級之間的關系通過指揮和命令貫徹；工作方面和人員的權責都有明確的規定，不會發生各自為政或事權不清的弊端；機關辦事可破除情面以消除營私舞弊；人員的選用都依專長和能力而定，可以使工作效率提升并且使機關的業務達到高度專業化；良好的待遇和工作保障可使工作人員的工作績效提升。然而，科層制也會過分強調機械性的正式組織層面而忽略組織動態面，層級制度會削弱上級對隔層下級的影響力，“永業化”使人員喪失斗志，升遷按資排輩，人員容易忽略服務對象的利益。

我國的省、市、縣地方政府間關系體現了科層制的基本特征，具體的制度設計和治理機制主要可以分為省、市、縣政府間的財政管理體制、干部管理體制、項目審批制度……（馬斌，2009），為了實現理性設計的秩序和完美，科層制強調首要任務就是嚴格服從上級命令、高效地執行和完成上級下達的命令和任務（張丙宣，2011）。韋伯認為，建立在法理權威基礎上的科層制中的官員，嚴格受到上級的控制，執行上級的命令是他不可推卸的責任和義務，因為薪金或其他報償通過權力的分配強化了科層制原有體制，這也使下級對上級的服從在現代官員的紀律中得到最極致的發展。

治理（governance）一詞在20世紀90年代由經濟和政治學家通過聯合國（UN）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（World Bank）等機構傳播開來。政治學中關于地方政府治理的概念體系復雜多樣，地方治理（local governance）、社區治理（community governance）、分權治理（decentralized governance）、民主治理（local democratic governance）等，都是諸多學者提出的關于地方政府治理的概念。孫柏瑛（2004）綜合多角度思考，提出地方政府治理的核心內涵即是在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網絡體系，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的過程，以達成以公民發展為中心的、面向公民需要服務的、積極回應環境變化的、使地方富有發展活力的新型社會管理體系。“公共服務”和“非政府組織”是地方政府治理概念的核心。由于地方政府更加了解地方民眾的需求及相關信息，地方政府的有效管理不僅可以節約管理成本、提高管理效率，而且有助于調動地方政府的積極性，增強地方政府對民眾服務的責任感，制定更為準確的政策，提供更具有針對性的公共物品和公共服務，這也是對地方政府治理的體制安排提出的更高要求。

我國的地方政府治理與西方國家的有著政治制度上的不同，政治制度體現了國家的根本利益和價值取向，并具有強大的約束力和強制力。中央政府制定的制度框架決定了地方政府治理的空間和內容。在我國，各級地方政府除自主負責本地區的事務外，還要執行中央等各級政府下達的指令性任務，下級政府責任和壓力較大。我國政府間的體制關系可能使地方政府很難在治理的自主性和創新性方面有所突破。我國當前政府的科層制結構和自身的特性，可能會對下級政府尤其是鄉鎮一級政府的治理積極性有負面影響。我國的政治體制和制度結構決定了我國地方治理的研究不應像西方的那樣重點關注“無政府治理”和多中心治理，要解決上述問題，更應該研究政府間分權與公共權力配置問題（馬斌，2009）。

1.3.3.2 政策研究

政策通常被稱為公共政策，是社會公共權威機構在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則（謝明，2010）。政策科學與分析產生于20世紀50年代，以丹尼爾·勒納（Daniel Lerner）和哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）的《政策科學：研究范疇和方法的最新發展》一書的出版為標志（王達梅等，2009）。有關公共政策的研究，無論在政治學還是行政管理學方面，都已經具備了相對系統的研究方法，針對性運用這些方法可以有效地幫助關于公共政策方面研究的順利開展。

李鋼等（2007）主要提出了將內容分析法（content analysis）作為政策分析方法的主干，該方法專指對文獻內容進行系統的定量與定性相結合的語言分析方法，目的是分析清楚或測度出文獻中有關主題的本質性的事實及其關聯事物的發展趨勢。江渝（2011）通過政策分析模型描述建立了一系列技術工具，包括層次分析法、數據包絡分析法、模糊綜合評判法和灰色評價法，當然，他也不回避政策分析的社會學方法即案例研究，詳細描述了個案觀察、個案訪談和個案問卷的具體方法。威廉·鄧恩（William Dunn）更為全面地確定了政策分析領域的五種分析方法（Dunn,2011），這些程序已經被賦予了特有的名稱，即監測（monitoring）、預見（forecasting）、評估（evaluation）、建議（recommendation）和問題構建（problem structuring）。

公共政策的評估因為更多地涉及政策實施的效果而受到人們更多的關注，學者們對于評估方法的研究則比較接近。李允杰等（2008）提出了定量和定性兩大類政策影響評估的方法，定量研究方法包括真實驗設計、準實驗設計、回歸分析、反身控制等，定性研究方法包括自然調查、歸納分析、直接個人接觸、全體論觀點、動態發展性觀點等，同時他也提出指標法也是政策評估較為有效的方法，但是他們指出這些方法適用的先決條件有兩個：①欲評估的方案必須具備清晰且可測量的目標，評估者必須建立一套合理的目標；②該方案必須已經實施一段時間，且關鍵要素已傳達到作用的團體。謝明（2010,2013）、王達梅等（2009）、帕頓等（2002）、斯圖爾特等（2011）也都對公共政策評估方法進行了分類和描述：前后對比法、社會指標評價法、成本 效益分析法、實驗模型法……對于某項公共政策的評估，往往并不需要用到所有上述的評估方法，而只需要采用一種或兩種適合該項政策的選擇，也就是選用評估方法時要綜合考慮政策發起的目的、評估的主要內容、獲得數據的難易程度等多方面因素，即以評估目的為導向的評估方法選擇才能更加有效（見表1.1）。

最為典型的案例是英格拉姆等（2011）關于美國精明增長（smart growth）政策評估的報告，該報告重點關注政策是否達成5個目標：促進緊湊發展（城市發展模式）、保護自然資源和環境質量、交通多元化發展、可支付住房、積極財政。考慮到指標的有效性、可得性和可靠性，他們將5個目標破解為52個指標，例如促進緊湊發展分為規模、土地利用、集中化、城市化、中心化，再詳細細分，如土地利用包括土地利用比重變化、分類土地利用、人均土地開發量、邊際人均土地開發量4個具體指標（隸屬52個指標）。政策研究選取了美國的8個州，其中4個實施了精明增長政策，4個尚未實施政策，實施與未實施的州進行兩兩配對，就前面5個目標進行對比分析，從描述統計到固定效應的回歸分析，對8個州進行整體比較。書的每個章節就每個目標進行常規數據方面的說明和分析，通過數據表現和相關性分析說明政策是否產生了積極影響。

1.3.4 小結

國外關于分權方面研究的文獻大致表現出三方面特點：①分權概念尚未完全清晰化，多數學者將分權幾乎等同于財政分權，突出了財政分權的重要性，但也有學者將政治分權專門表達出來（Fan et al.,2009; Cai et al.,2009）；②學者們著重關注中央政府與地方政府之間，或者是國家之間的分權影響，數據和研究對象都屬于相對宏觀的層面；③關于分權對于國家或者地方政府經濟發展的影響，由于財政分權、中間變量與經濟增長之間的關系并不確定，無法直接得出財政分權是否可以促進或抑制經濟增長的結論（黃君潔，2010），但對于分權方面的研究并不會因為這樣的困難而停滯，東亞的一些國家甚至表現出了對于分權研究的更大熱情（Ramesh,2013）。涉及分權概念中行政分權的權力下放類型，國外研究更多地探討了聯邦制和單一制國家的權力下放過程，這些過程無疑都表現出了曲折和間斷，這也反映出了中央政府和地方政府之間對于權力的博弈關系。學者們采用了多種方法研究權力下放的效果，收集的數據也十分廣泛和全面，很多研究成果卻表示這些績效并不明確。

國內目前關于權力下放對于小城鎮發展影響的文獻主題更為直接。作為小城鎮發展重要的動力機制之一，學者們早已意識到政策創新對小城鎮發展的推動作用，并對政策可以改革的方向及內容進行了分析和梳理，包括戶籍政策、土地政策、投融資政策等（張雅帥，2009）。對于強鎮擴權改革政策，學者們紛紛從改革動因、途徑、成效等方面開展研究，對這一激發小城鎮發展活力的“新”現象進行剖析，希望能為后續的小城鎮體制機制改革提供更為有效的經驗?？傮w上看，國內研究呈現兩個顯著特點：①研究視角側重于自上而下對政策的理解，對政策的發生發展進行了一定的研究，突出了該項政策的積極效應，同時也強調了需要避免的政策執行過程中可能出現的權力監管、權力規范和推進認識等方面問題（劉超，2013；陳國申等，2014；常文杰等，2010）；②一些學者對于強鎮擴權的理論淵源進行了一定的探討，從科層制、地方治理、地方政府學等角度提出自己對改革政策的發展及合理化的觀點（張丙宣，2007；馬斌，2008；吳愛明，2009）。

對于權力下放這一國內外都予以關注的研究課題，學者們都意識到了對其認識的必要性，尤其關注這種現象背后的理論探討，不約而同地提到了“科層制”和“地方治理”等概念?？茖又平忉屃水斍皢我恢坪吐摪钪茋业膰艺w中都存在具有嚴格等級制和權威制的行政體系，這使得國家在順利推進政令實施的同時造成了資源上移、責任下推的現象。然而，地方治理強調只有貼近民眾的地方政府才能提供地方需求強烈的各種公共服務，在我國目前的多級政府體系中，鎮級政府是最需要被關注的焦點，應該更多地被予以資源傾斜。兩者之間的矛盾成了政策制定的初衷，上級政府希望能夠通過政策創新來緩和制度設計與服務實施之間的矛盾。國內外各種政策研究方法為本書提供了技術方法的保障，使得研究能夠順利開展。

在對國內外相關文獻進行梳理的同時，筆者發現針對當前開展的強鎮擴權改革的研究在研究視角、研究方法和研究內容方面都需要進一步加強。①研究視角上，需要提供一些“自下而上”把握政策績效的實際案例。對于政策實施的效果，已有研究成果多數給予了定性的宏觀確認，也明確了政策對于小城鎮發展會起到一定的作用，但尚缺少可以直接參考的描述績效真正作用的實際案例。②研究方法上，需要增加一些“質性研究”的技術及方法來尋找更多的常理外觀點。已有的政策研究通常采用層次分析、灰色評價、問卷調研等方法，而對于政策在實施過程中的非量化屬性，應該引入質性研究的技術和方法例如對訪談內容的運用，對一些觀點進行多方訪談內容的佐證，從而使研究成果更為可靠和全面。③研究內容上，需要關注一些將改革政策與小城鎮發展聯系起來的“作用要素”的研究。改革政策在小城鎮實施后，必然會通過各種作用要素的變化體現出實施效果，這些作用要素的變化又會對小城鎮的發展產生一定的影響，因此作用要素成為改革政策和小城鎮發展之間聯系的橋梁。細化和明確作用要素的類型及內容，能夠為這類研究提供一種衡量途徑和方式，也能夠使研究成果更為直觀地體現出來。