2.3 浙江省小城鎮體制機制改革和強鎮擴權改革現狀

浙江省小城鎮是伴隨著浙江城市化推進而迅速發展起來的，2000年后，浙江省針對小城鎮出臺政策，力求促進其體制創新，加快小城鎮動力機制轉變，實現更為高效的小城鎮發展，這個階段的政策和文件更為集中、強化（詳見附錄2）。

2.3.1 浙江省小城鎮體制機制改革發展階段

浙江省小城鎮發展很顯著的特點就是其伴隨著經濟體制改革的推進，尤其是國家對鄉鎮企業、民營經濟表示支持和鼓勵后，小城鎮由20世紀80年代初的停滯發展狀態轉變為1999年前后達到頂峰，最多時全省有建制鎮1000余個（建設部課題組，2007）。21世紀以來，浙江的小城鎮發展開始由數量的擴張向內涵的深化轉變，省內也出臺一系列政策將各種功能的小城鎮進行整合、歸并，有效地促進了小城鎮更為健康地發展。總體上看，2000年以后，浙江省小城鎮體制機制改革可以總結為“一條主線、三個臺階、多種措施”。

一條主線是指始終圍繞起區域發展帶動作用的中心鎮，將其作為政策制定、體制突破的重要對象，集中各類資源，優先發展中心鎮。對于中心鎮的體制機制改革，強調先行先試，通過試點獲得成功經驗，及時推廣。與此同時，浙江省中心鎮發展改革始終與國家小城鎮體制機制改革的要求相一致，盡管具體的改革措施在某些小城鎮會提早試行，但往往是在國家層面對一些具體措施予以肯定的前提下實施開展的。

三個臺階是指，2000年對應《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號），浙江省公布了136個省級中心鎮，邁上了明確中心鎮工作的第一個臺階；又于2007年出臺了《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，確定了列入“十一五”中心鎮培育工程的第一批141個省級中心鎮名單，并明確提出完善中心鎮財政體制、實施規費優惠政策（地方留成部分向中心鎮傾斜）、加大投入和用地支持力度、擴大經濟社會管理權限等扶持政策，這是十分重要的第二個臺階，標志著浙江省小城鎮發展已經形成較為完整集中的指導方向；第三個臺階是在中心鎮發展的基礎上，頒布《浙江省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的通知》（浙政辦發〔2010〕162號），對一批具有小城市形態的特大鎮，開展小城市培育試點，著力破解現行管理體制等因素制約引起的困難和問題，加快實現特大鎮能級提升，由“鎮”向“市”轉變。

多種措施是指，2000年后浙江省公布省中心鎮名單以后，一直圍繞小城鎮體制機制改革出臺了各類政策和文件。2001年10月，省人民政府辦公廳轉發省體改辦等部門《關于鄉鎮行政區劃調整工作意見的通知》，為小城鎮發展提供合適的空間和腹地，并積極要求推進鄉鎮和街道行政管理體制改革。后續的政策和文件包括2001年《浙江省人民政府關于調整鄉鎮土地利用總體規劃審批權限的通知》（浙政發〔2001〕76號）,2003年《浙江省人民政府關于進一步完善地方財政體制的通知》（浙政發〔2003〕38號）,2004年《關于<浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要>的通知》（浙委發〔2004〕93號）,2009年《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）,2009年《浙江省人民政府辦公廳關于深入推進行政審批制度改革的意見》（浙政辦發〔2009〕86號）,2010年《關于省小城市培育試點專項資金管理若干問題的通知》（浙財建〔2010〕353號）,2012年《浙江省人民政府辦公廳關于印發2012年全省小城市培育試點和中心鎮發展改革工作要點的通知》（浙政辦發〔2012〕33號）……從政策和文件的內容不難看出，在浙江省中心鎮發展和小城市培育試點工作開展過程中，對于與之相配套的行政審批、土地使用、財政資金等方面具體的措施，省政府都進行了明確和指導，通過這樣的保障手段使得浙江省小城鎮發展，尤其是中心鎮培育工作能夠一直十分順利地推進。

2.3.2 浙江省強鎮擴權改革整體實施狀況

浙江省最早開展強鎮擴權改革是從紹興市開始的。紹興市從20世紀90年代中期就鄉鎮擴權進行了有益的探索，從小城鎮綜合改革試點到農村綜合改革試點，從強鎮擴權到擴權強鎮，特別是2007年后，各縣（市、區）通過延伸部門機構、增加授權內容等辦法，積極探索中心鎮擴權強鎮改革試點。紹興市專門研究出臺了《關于積極推進擴權強鎮工作的若干指導意見》（紹市委發〔2009〕56號），對各鄉鎮放權共涉及15個方面、72項事項，各縣（市）也均結合當地實際，出臺了相關政策。

2010年10月13日，浙江省中心鎮發展改革暨小城市培育試點工作會議在杭州召開，時任省委書記趙洪祝指出，加快中心鎮發展改革和小城市培育，是推進新型城市化的重大舉措，是統籌城鄉發展的戰略選擇，是中心鎮自身發展壯大的內在要求，是推進經濟發展方式轉變的必然選擇。要通過科學規劃、試點培育、產業集聚、公共投入、體制改革，加快中心鎮發展和小城市培育，力爭到2015年將全省200個中心鎮培育成為縣域人口集中的新主體、產業集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體，建設成為產業特色鮮明、生態環境優良、社會事業進步、功能設施完善的縣域中心或副中心，并推進一批特大鎮轉型升級發展成為小城市。

2010年12月14日，浙江省發改委、省編委辦、省法制辦聯合出臺了《浙江省強鎮擴權改革指導意見》（浙發改城體〔2010〕1178號）。12月21日，浙江省出臺了《浙江省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的通知》（浙政辦發〔2010〕162號）。這標志著以中心鎮發展為核心的強鎮擴權改革正式成為浙江省小城鎮體制機制改革的重要抓手，改革的真正含義是要按照建設服務型政府、責任政府、法治政府的要求，進行政府行政管理體制轉變，著重推進政府職能轉變，擴大中心鎮經濟社會管理權限，同時把建立財政分配新體系、土地使用指標傾斜等手段作為促發中心鎮新發展的“催化劑”，激發中心鎮活力，進一步增強中心鎮統籌協調、社會管理和公共服務能力，并以此作為小城鎮體制機制改革創新的有效嘗試，為更多其他鄉鎮今后的發展提供經驗。

27個小城市試點鎮2011年、2012年呈現了“鎮均固定資產投資62.2%、29.1%的增長，GDP17.6%、15.1%的增速，財政26.0%、13.6%的增收”的超常發展態勢（浙江省發改委城鄉體改處，2012,2013），擴權改革政策似乎通過小城市培育將改革的績效進一步放大了出來。

總體上看，浙江省強鎮擴權改革政策從正式出臺至今經歷了兩個階段：一是迎合與觀望并存，二是思考與擇優為準。當前的很多小城鎮都已從第一階段進入第二階段，今后還會如何發展依舊值得關注。

第一階段迎合與觀望并存是在強鎮擴權改革和小城市培育試點出臺不久，到2012年左右，由于省政府并未對政策細則進行明確，各地政府并不明晰具體的改革政策操作辦法。為了落實省政府文件，在地方開展對應的地方性指導，在審批權限下放方面，各地政府迅速迎合政策中要求的審批事項下放，甚至將縣級大部分權限一并交給鄉鎮一級。錢清鎮下放審批事項137項，新登鎮下放審批事項251項，觀海衛鎮下放審批事項290項（另有238項國稅局事項）……每個小城鎮在審批權限下放過程中，盡管會因原有發展條件的不同，涉及的審批事項不會完全相同，但下放的審批事項數相差甚多反映出在強鎮擴權改革政策推進過程中，各地政府對政策難以把控，也出現了文件先發，實際操作再觀望的狀況。在財政體制改革方面也是如此，小城鎮迅速實施了新的財政體制并實施了稅費返還等政策，但縣鎮兩級關于縣級財政補助的推進可能產生不同的看法。

目前整個D縣強鎮擴權的各方面工作主要圍繞省發改委文件中提出的“三年行動計劃”開展，但開展工作主要還在縣級層面，具體實施意見尚未出臺，仍需等待后續工作安排。

——D縣X鎮D鎮長

市一級權力下放有具體的清單，主要有委托、派駐機構、完全放權等形式，7月份將正式掛牌，通過行政服務中心來實施，10月份正式運作，目前還什么都沒開始。

——F市X鎮S鎮長

第二階段思考與擇優為準是各地政府通過縣級職能部門和小城鎮之間不斷互動，在2012年后對前一階段開展的各方面工作重新認識和梳理。一些縣級部門對于人事高配的工作就提出了暫停的要求，主要考慮到干部高配后可能會帶來縣域內職級不匹配的問題。很多地方政府也意識到并不是給予小城鎮的審批事項越多越好，逐漸開始對前一階段“隨意”下放的審批事項重新進行明確。這個階段是在擴權改革開展一段時間后，各地政府根據自身實際情況開始對前一階段的工作進行糾偏和穩定，標志著強鎮擴權改革工作開始進入有序時期。

縣里以前只有建設局，目前成立了規劃局，有些權力反而上收了。

——Q鎮M鎮長

稅費返還說是和國家政策有矛盾，現在又都要還回去了。

——Y鎮財政局W局長

2.3.3 浙江省小城鎮體制機制改革與強鎮擴權改革內在聯系

通過對浙江省小城鎮體制機制改革的發展階段和強鎮擴權改革政策推出過程的梳理，不難發現，小城鎮體制機制改革始終是各級政府為了促進小城鎮進一步發展，實現區域資源有效配置的一種手段，從小城鎮發展的歷程也可以看出，這種體制機制改革始終與小城鎮自身發展密不可分，自小城鎮發展受到關注以后，各種相關的體制機制改革就幾乎沒有中斷過，各種試點措施也不斷出現，有的城鎮甚至成為多種改革疊加的案例。因此，從小城鎮發展歷史的角度看，浙江省開展的強鎮擴權改革只是小城鎮體制機制改革某一階段的產物，兩者呈一種包含關系。盡管在今后的小城鎮體制機制改革中還可能出現新的措施或者導向，但就當前的發展階段而言，強鎮擴權改革基本上涵蓋了浙江省小城鎮體制機制改革的重要內容和具體措施。

強鎮擴權改革政策最早并非由浙江省提出，然而當前在浙江省開展的具體工作與其他省份相比卻較為廣泛，改革成效也較為顯著，其中較為關鍵的一個原因是強鎮擴權改革較好地解決了浙江省小城鎮發展過程中遇到的阻礙經濟社會發展的問題——小城鎮政府管理體制僵硬、職能缺位、權能不足、官員責任意識淡薄等（陳剩勇等，2007；王雄杰，2010），強鎮擴權改革能直接從影響鄉鎮政府社會治理有效性的因素入手改革（姚莉，2008），改善小城鎮發展過程中存在的主要問題。浙江省開展的強鎮擴權改革迎合了小城鎮發展過程中解決問題的導向，并且區別于一定的要素賦予改革措施，在體制機制改革方面邁出了新的一步。

2.3.4 Y鎮強鎮擴權改革政策執行狀況

對2011年Y鎮的政府機構設置（見圖2.1）進行梳理可以發現，鎮政府的權力核心集中在黨委、人大、政協和政府之中（見圖2.1中虛線框），黨政辦是整個權力核心的后勤保障部門，另外有民政殘聯、工會、團委、婦聯、司法所等20多個職能部門，一些重要的部門領導由鎮黨委委員或政府人員兼任，如新區、新市鎮公司，黨委委員除鎮書記、副書記外，還由組織委員、紀委委員、新邨書記和派出所所長共同組成。鎮內重要性比較高的部門有新市鎮公司、農技水利站、村建站、財政局，從這些部門配置的人員數量也可以看出來。整個鎮政府的辦事人員約240人（村/社區工作人員不計入），遠遠超過了縣政府對Y鎮人員編制的核準數量。圖2.1中，線條上的人數代表部門的人員有兼職的情況。

從Y鎮政府機構職責來看，除黨委、政府、人大、政協“四套班子”屬于權力核心，確定小城鎮各項決策以外，其余的20多個職能部門的機構職責大致可以分為五個方面：社會管理、農業生產、財政管理、經濟發展和村鎮建設。所有的政府部門機構職責主要面向小城鎮自身管理，管理內容相對較為簡單，涉及行政處罰方面的內容幾乎沒有。機構職責中最為主要的內容是社會管理，相關的部門主要有綜治中心、司法所、民情中心、勞保所、民政殘聯、文化站等，這些部門均圍繞小城鎮居民的日常生活管理，是本地居民重要的保障；農技水利站主要負責農業生產方面的工作，是保障本鎮各村開展農業生產的機構；經濟服務中心和旅游公司主要圍繞小城鎮的經濟發展進行招商引資、旅游發展方面的工作；村建站主要負責農村居民建房及公共服務設施的建設；鎮本級的財政工作由財政局主要監督管理。總體上看，Y鎮政府機構設置和機構職責反映了其政府權力結構的情況，權力配置主要以服務型審批權限為主，還包括鎮本級的財政處置權、組織人事權等權限。

J縣人民政府于2011年2月25日頒布《關于加快推進Y小城市培育試點工作的若干意見》，標志著Y鎮以強鎮擴權改革為核心的小城鎮體制改革的開展。文件中明確“兩個組織領導機構”（J縣與Y鎮聯動的小城市培育試點工作協調小組、Y鎮小城市培育試點工作領導小組）作為推進工作的保障，分別由縣長和鎮黨委書記任兩個小組的組長。

文件頒布后，縣鎮兩級的主要工作是對各項工作的細則進行明確，主要體現在明確具體下放審批事項，確定財政體制及配套資金使用方式，協調土地指標等方面，用了將近2年的時間將各個方面的大致內容進行確定，還包括縣級層面的思想統一。

2011年省里文件主要是要求對Y鎮下放審批事項，比較倉促。……這次基本沒有推行，但是為后續工作的推動奠定了基礎。……2012年底，在前幾次的基礎上，Y鎮再次提出明確下放事項，審批中心再次和部門對接，仍然是前面的過程，相互溝通協調，最終明確了129項，并發文件，后續也按照這個文件確定下來進行逐步實施。

——Y鎮人大J主席

這期間改革政策的執行主要體現在縣、鎮兩個層面：縣級層面主要通過發改部門的協調與縣級層面其他職能部門不斷溝通，多次與Y鎮進行對接，提出需要支持的事項以及適當進行縣級層面資源的傾斜；鎮級層面主要通過項目建設推進小城市建設任務，Y鎮三年行動計劃中確定要完成總項目數150個，總投資額30.90億元，2011年在小城市培育試點工作第一年就推進了項目60項，竣工7項。

鎮級行政審批服務中心于2012年底正式竣工并投入運行，開展了圍繞鎮區居民的公共服務，截至2013年底，完成各類審批事項2.3萬余件。但是總體上，審批事項下放執行過程相對緩慢，原有駐鎮機構以分局形式開展審批工作的已經在進行并且成效較好，然而相對專業的審批事項由于對應于Y鎮的執行標準或細則與原有縣級要求不匹配而無法直接開展行政審批，已完成的審批事項中，近90%屬于專業性不高的勞動社保類事項。

整體上看，由于縣鎮兩級政府的高度重視，目前Y鎮的改革政策執行較為順暢，盡管在過程中遇到了一些問題和挫折，但是政策可能帶來的實效性使兩級政府的人員都一直保持著積極性，政策已經從最初的宏觀調整開始逐步向小城鎮內部深入影響，政策的細則在不斷完善，各方面對政策的認識也在不斷加深。