2.4 擴權改革學理定位與小城鎮發展要素對應關系

2.4.1 擴權改革學理定位

提到擴權改革，很容易想到西方的亞里士多德的分權思想：“三者之中，其一是有關城邦一般公務的議事機能；其二為行政機能部分，即行政機能有什么樣的職司，負責的是哪些事務，以及他們如何選任，這些問題都應該逐個論述；其三為審判（司法）機能。”隨后，孟德斯鳩引用英格蘭的案例，提出國家的三種權力（立法權力、國際法事項行政權力、民政法規事項行政權力）應該相互分立，并相互作用，成為“三權分立”學說界最具有影響力的代表。西方國家在分權實踐中樹立了美國、英國、法國等這樣經典的案例，其中法國的分權模式更為學術界所關注，法國自1982年開始進行了地方分權改革，這次分權伴隨著行政權力、行政職責的下移，地方政府機構改革和財政資源的轉移，可以說這次改革迎合了當時較好的經濟形勢，并且具有不可逆轉的趨勢。法國分權的實踐，在開展的背景及實施措施方面與我國的擴權改革有著異曲同工之妙。

對于我國來說，尤其是新中國成立后，中央集權在一段時間內集聚了全國的力量開展社會主義建設，使得國家戰爭創傷在短時間內得以恢復，隨著各省市將重心轉向經濟建設，予以地方更多發展自主權成了中央一直反復強調的重點。1978年中共十一屆三中全會后，鄧小平提出“放權讓利、分灶吃飯”的體制改革。1979年，鄧小平在《關于經濟工作的幾點意見》中提出“財政體制，總的來說，我們是比較集中的。有些需要下放的，需要給地方上一些，使地方財權多一點，活動余地大一點，總的方針應該是這樣”。1986年9月，在聽取中央財經領導小組匯報時，鄧小平再次強調政治體制改革對于經濟體制改革的重要性，并且重申了政治體制改革的目的是調動群眾積極性，提高效率，克服官僚主義。對于政治體制改革的內容，鄧小平明確了一是黨政分開，二是權力下放，三是精簡機構，在權力下放中也突出了地方各級政府也都有一個權力下放的問題，而精簡機構也是與權力下放有關的。這是1986年9月至11月期間鄧小平關于政治體制改革問題四次談話中反復提及和強調的內容，反映了我國對領導權力乃至政治體制方面的改革措施在不斷延續，深入開展。

在中央放權政策的層層影響下，地方行政體制也發生著相應的變化，從人民公社化、政社合一開始，到小縣并大縣再到擴大地區一級財政權力，直至“市管縣”體制的全面開展，中央到地方政府的權力分解隨著這樣的行政體制變化不斷地進行著調整。在這個過程中，浙江省從最初財政體制的省管，逐漸拓展了縣域的權力，隨后推行強縣擴權的政策，將“省管縣”體制深入推廣，層層遞進，鎮級政府的擴權也水到渠成。2007年5月，浙江省下發《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發〔2007〕13號），首批選定141個省級中心鎮，按照“依法下放、能放就放”的原則，開展了強鎮擴權的改革。

然而，“擴權”二字并不能將這項改革措施全面完整地表示出來，擴權也與放權、分權的概念相互交織，為了明晰浙江省開展這項工作的意圖和實際過程，對擴權改革的內涵還需準確地定位。

世界銀行分權專題小組（Decentralization Thematic Team）的Litvack（1997）認為，分權包含了不同國家的多樣化概念，不同類型的分權形式也由于自身特點、政策實施條件等不同因素需要區別開來。分權概括起來講是個復雜的多方面概念，主要指中央政府公共服務職能的權力和責任轉移至下屬或半獨立的政府機構，或是私營部門。

從類型上講，分權主要包括政治分權、行政分權、財政分權和市場分權，其中，行政分權是指在不同層級政府之間，為了提供各種公共服務而將權力、責任和財政資源等重新進行分配，是中央政府或部門公共職能的計劃、財政和管理等職責向下級政府或部門的轉移（transfer）。行政分權又包括權力分散、權力委托、權力下放三種主要形式。

（1）權力分散。它被認為是分權中最弱的形式，通常用于單一制國家，是在中央政府不同層級中重新分配決策制定、財政收支及管理權限，僅僅是中央政府部門一些職責轉移至省級或區級政府部門，創造出了一種現場管理模式，或者是在中央政府部門監督下的當地行政管理模式。

（2）權力委托。權力委托是種較為廣泛的分權形式，通過委托，中央政府將政策制定及公共服務管理權轉移至半自治組織（semi-autonomous organiza-tions），并對該組織負責。權力委托主要用于公共企業或公司、房管部門、交管部門、特殊服務區、半自治學區、區域開發公司或特殊項目實施單位，通常這些組織在決策方面有很大的斟處權。

（3）權力下放。權力下放時政府轉移決策制定權、財政收支及管理權等至當地政府或半自治組織，并賦予其法人地位。權力下放一般將權力職責交給市，由市自選市長及議會，自身創收，自身制定投資決策。在這樣的系統中，當地政府有明確的法定地域范圍，并在范圍內執行公共服務，這也是多數政治分權的基礎。

從狹義概念上來講，強鎮擴權應屬于行政分權中的權力下放，其中很關鍵的一點是權力下放的時候要賦予接受權力的下級政府法人地位，該級政府在自身管轄的地域范圍內有高度的自治權，能夠自身創收并制定投資決策。在浙江省開展的強鎮擴權改革從政策初衷以及一般理解來看，實踐操作中還遠遠未能達到概念明確的“本該”達到的效果，在政策實施階段甚至還包括了權力分散和權力委托為主的形式，顯然這“似乎”是一種概念的混淆和交織，但是正是這樣的交錯使得政策實施的難度下降，一些“苛刻”的要求和標準短期內暫時不需要完全達到，工作能夠較為順利地開展。

此外，浙江省的強鎮擴權改革政策又不僅僅局限于行政分權，在改革政策的具體內容中還包括了財政體制、土地管理等方面的內容，使之成為一個較為綜合的體制機制改革手段。

2.4.2 擴權改革與小城鎮發展要素對應關系

改革政策作用于小城鎮發展是比較抽象的概念，本書主要通過將改革政策涉及的內容與小城鎮自身權力結構以及小城鎮發展要素之間的對應關系建立起來，來明確具體的作用要素和作用過程。

盡管強鎮擴權改革更多地強調對小城鎮審批權限的賦予，但從浙江省2007年通過《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發〔2007〕13號）開始，小城鎮體制機制改革就不再僅僅局限于某一個方面，而是涉及行政管理體制、財政管理體制、社會管理體制、戶籍就業保障制度等多方面的綜合性改革，在關于具體扶持政策和改革措施的內容中，與小城鎮體制機制改革相聯系的政策覆蓋了小城鎮財政體制、規費優惠、用地支持、經濟社會管理權限、投資體制、戶籍制度、就業和社會保障等許多方面，這些也幾乎包含了關系到小城鎮發展的所有內容。

以現行的行政管理體制為例，按照職能分工理論，政府權力配置體系是政府職能分工的對應體系，政府職能履行的范圍和性質決定了行政權力的配置，行政權力配置是政府職能分工的結果，社會經濟發展的程度不同，對社會分工的要求不同，政府職能分工和相應的權力配置格局便會不同。Y鎮在以往的發展中已經形成了自身較為穩定的行政管理體制，然而由于強鎮擴權改革的實施，該體制原有的框架被觸動，包括政府職能、機構設置和人員編制等都受到了改革政策的影響。

同樣地，強鎮擴權改革政策在有關小城鎮發展的財政管理體制、土地管理制度、戶籍管理制度等方面都有較為明確的改革措施和內容。財政管理體制均強調按照財權與事權相匹配的原則，進一步理順縣（市、區）與試點鎮的財力分配關系，建立試點鎮政策傾斜、設有金庫的一級財政體制，實現財力分配向試點鎮傾斜。土地管理方面，要求各地將省下達的年度城鎮建設用地切塊指標優先安排給試點中心鎮。這些具體的政策措施將是最終影響小城鎮發展的關鍵，然而若要使相關的內容成為現實，成為小城鎮發展過程中的實體要素，必然要依靠小城鎮政府的決策執行。

小城鎮發展的動力因素可分解為三個基本因素：資源、區位、政策。區位和政策雖然都可以對小城鎮經濟發展起到推動作用，但實際上其作用機理也是通過對資源這個內力的激發而使經濟得以提升的（湯銘潭等，2012）?？梢钥吹靡娀蛞詫嶓w形式存在的硬性資源指各種自然資源、人力資源、資本資源等，這些硬性資源決定了一個地區發展的先決條件，會對傳統經濟發展起到較為重要的作用。因此，影響小城鎮發展的要素可以主要從資源的角度來分類，例如資本要素、人力要素、土地要素等，如果能夠在小城鎮發展的過程中對上述要素進行改變，勢必會帶來小城鎮發展的變化。

影響小城鎮發展的這些基本要素主要通過小城鎮自身管理的人民政府的具體職權來執行并成為現實，這也是由《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》明確賦予的。強鎮擴權改革政策中明確了關于小城鎮體制機制改革方面的內容較為廣泛，包括了行政管理體制、財政管理體制、土地管理制度、戶籍管理體制、就業保障體制等許多內容，這些管理體制內容的變化，最為直接影響到的是小城鎮人民政府的具體職權，會調整地方政府的權力結構。因此，在政策作用于小城鎮發展的過程中，小城鎮地方政府的權力結構成了政策內容和小城鎮發展要素兩者聯系的重要橋梁。

目前較為常用和綜合的鄉鎮整個權力結構可以大致分為項目審批權、行政執法權、組織人事權、財務處置權、事項決策權及其他依法實施的權力。其中，項目審批權是對小城鎮內部發生的事務進行準予或調整，具備較強的監督、控制作用，小城鎮的組織人事權即內部人員錄用、調動、任免等權力，財務處置權是指對鎮級物資采購、錢款支配等權力，這幾項權力目前在鄉鎮權力結構中相對較為重要。以Y鎮為例，其權力結構同樣可以劃分為項目審批權、行政執法權、組織人事權、財務處置權等，其中項目審批權又分為行政許可、非行政許可和服務類三種，是權力結構重要的組成部分，當前縣級政府開展的權力下放內容主要集中于項目審批權。以行政管理體制受到擴權改革政策的影響為例，小城鎮政府職能的改變對應了其權力結構中審批權限、執法權限的變化，這些權限是當前賦予小城鎮社會經濟管理權限的關鍵內容，此外行政管理體制中關于機構優化及人員編制的調整也對應了小城鎮組織人事權的變化。

上述分析大致構建了強鎮擴權改革政策與小城鎮發展要素之間的對應關系，首先將強鎮擴權改革政策要求內容分類和歸納，得到關于小城鎮發展的行政管理體制、財政管理體制、土地管理制度、戶籍管理體制、就業保障體制等諸多體制機制要求；其次將小城鎮的權力結構依據具體的職能分別確定為項目審批權、執法權、組織人事權、財務處置權、事項決策權等不同的權力類別，權力的分類與強鎮擴權改革政策的要求內容以及實際工作內容相匹配，行政管理體制中的政府職能與小城鎮的項目審批權和執法權相對應，政府職能的變化對小城鎮權力結構中的這兩項權限會有影響，政府機構和人員與小城鎮的組織人事權相對應，財政管理體制與財務處置權相對應，擴權改革涉及其他方面體制的變化則與小城鎮的事項決策權相對應；最后小城鎮的權力結構中不同權限的變化最終會影響小城鎮發展動力因素中資源的變化，組織人事權與小城鎮發展中的人力資源相對應，財務處置權與資本資源相對應，事項決策權中土地管理權與土地資源相對應，項目審批權則通過資源配置間接影響小城鎮發展過程中的人力、資本、土地等資源要素。三者形成了“擴權改革政策—小城鎮權力結構—小城鎮發展要素”的影響路徑，如圖2.2所示。

由圖2.2可以看出，在突出強調政府行政管理體制中職能轉變的同時，權力結構及重視度同樣發生了一定的變化，小城鎮公共服務職能進一步強化，從原來只重視審批權限轉變為重執法、重組織人事、重財務處置等公共管理性的工作內容。

就城建這方面工作來說，擴權主要應下放審批權，權限和開發區一樣，包括“一書三證”發放以及建設工程施工許可發放。

——D縣X鎮D鎮長

最核心的主要是事權（審批）、財權和人權（專業人員）。

——S縣發改委K科長

擴權的影響主要有兩個方面：審批和財政。

——S縣P鎮縣規劃分局D局長

實施中碰到的問題主要有關資金、人力資源和政策支持力度。

——T縣B鎮鎮長

本書將主要從政府行政管理體制、項目審批權限、財政管理體制和土地管理制度等方面論述強鎮擴權改革政策實施過程，這其中，項目審批權限變更屬于政府行政管理體制中權力設置改變帶來的變化，由于項目審批權限涉及內容較多，同時又是當前階段各地著重開展的具體工作，本書將會單獨對其內容進行詳細闡述。其余的影響要素分屬不同的管理制度，相互之間通過綜合的作用影響小城鎮發展。本書將重點從上述四項體制制度方面開展論述，將每項體制制度的實施過程具體展現出來，并且說明它們的作用及對成效進行一定的評價。