2.2 浙江省擴權改革典型實踐歷程

2.2.1 市管縣、省管縣體制

省、市、縣是我國從20世紀50年代一直以來的科層體制，通常表現為“市管縣”和“省管縣”兩種基本組織模式。近些年來，隨著社會經濟的發展，處于省、縣兩級中的市似乎更加展現出了科層制固有的弊端，體制轉變成為趨勢，盡管這樣的轉變并不是突變，省、市、縣三者之間的博弈依然存在。

2.2.1.1 “市管縣”體制的形成及模式效應

1958年，國務院先后批準北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行“市領導縣”體制，改變了以往“地區”“專區”的一些說法，并逐步在一些經濟較發達地區開展試點并推廣。這個時期的“市領導縣”是為了適應我國社會主義建設事業的迅速發展，促進工農業的相互支援，便利勞動力的調配。1959年9月17日第二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，以法律的形式將該體制確立了下來。

改革開放初期，由于城市經濟的快速發展，長期實行市縣分治的行政管理體制使得城鄉二元經濟的弊端逐步被放大，兩者之間差距不斷加大。在此背景下，為了加快城鄉一體化建設步伐，中共中央于1982年發布文件，決定在經濟比較發達的地區試行“市領導縣”體制，以經濟比較發達的城市為核心，帶動周圍農村，統一組織生產和流通，逐步形成以城市為依托的各種規模、各種類型的經濟區。此后，地市合并，城市升格，建立“市管縣”體制成為行政改革的主要取向。中共中央又于1983年、1999年兩次發文《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》和《關于地方政府機構改革的意見》，要求“地市合并”，并明確了取消地區建制，原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管。由此，“市管縣”成了名噪一時的行政體制稱謂。在這個體制改革過程中，江蘇省最早于1983年開始撤銷原來的7個地區，隨后，遼寧、廣東兩省也先后撤銷所有地區，全面實行“市管縣”體制，地級市與所轄縣、縣級市的關系確定為領導與被領導的行政隸屬關系，縣的發展必須服從市的發展需要。

推行“市管縣”體制的過程是區域行政資源和經濟資源再配置的空間過程（馬斌，2009），體現在具體的操作中主要表現為三種形式：①地市合并，即當時的地區行政公署與該行署駐地的地級市政府實行機構合并，建立新的地級市政府；②縣級市升格為地級市，這其中包括原來的縣級市和新設的縣級市；③縣直接升格為地級市，地級市形成以后統一領導管理周邊的縣。

“市管縣”體制較好地統一了市域范圍內的各種資源，形成了以中心城市為核心、以市域為腹地的城鎮體系，促進中心城市的發育、成長，避免市縣重大基礎設施重復建設以及城市化過于分散，因此該體制對于我國區域經濟發展和城市化進程推進起到了至關重要的作用。同時在行政區劃與經濟區域比較一致的情況下，該體制也有利于運用行政力量推動經濟改革和組織經濟活動。

“市管縣”體制是一定歷史條件下的產物，帶有明顯的計劃經濟體制色彩，其根本目的是借用行政手段推動城鄉經濟共同發展。隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，這種適應計劃經濟年代的行政區劃體系，因層級過多，問題日益顯現。

2.2.1.2 “省管縣”體制實踐及經驗

“市管縣”體制盡管在促進我國經濟發展、政治穩定、社會進步方面曾起過重要的作用，但是在這種體制下，增加管理層級提高了行政成本，能級弱的地級市并未起到帶動所轄縣的發展的功能，還可能剝奪了縣級利益，同時也不利于城市化的質量提升（張占斌，2009；陳喜生，2009）。因此，可以考慮把減少層級，實施“省直管縣”作為行政區劃改革的突破口，由此實現上下聯動，減少中間層梗阻。

浙江省“省管縣”體制的具體實踐體現在三個方面：①實行了財政意義上的省管縣體制；②實行了縣（市）委書記、縣（市）長由省里直管的干部管理制度；③多輪“強縣擴權”賦予縣社會經濟管理權限。

1953年，中央提出取消大區一級財政，增設市（縣）級財政的要求，浙江省當時普遍建立了市、縣級財政，并直接接受省級財政的統一領導。1982年，以《中共中央國務院關于省、市、自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》為標志，全國“市管縣”體制全面興起，截至2005年底，全國有近八成的縣一級政府受地級市的領導（謝雯菁，2013），浙江省也推行了“市管縣”體制，但除杭州、寧波外，其他地區并沒有實行嚴格意義上的“市管縣”體制。

1993年，國家分稅制改革后，浙江在堅持“省管縣”財政體制不變的情況下，沒有像全國其他地方那樣實行分稅，而是變分稅為財政遞增綜合分成，并且針對各縣市的不同情況，采取“分類指導”政策（朱群英，2007）。對待發達縣，實行“億元縣上臺階”政策，即1994年起，一次性給予30萬元獎勵，此后以地方財政每年增加3000萬元為一個臺階，每上一個臺階給予獎勵20萬元。對于個別欠發達縣和貧困縣，則推出“兩保兩掛”，即1995年起，規定這些縣市在確保當年財政收支平衡和確保完成消化歷年累計赤字任務的前提下，省財政的體制補貼和獎勵與地方財政收入增長掛鉤，財政收入每增長1百分點就補助0.5百分點，財政收入每增長100萬元就獎勵5萬元。這些措施極大地調動了縣市的積極性，浙江財政總收入顯著增長，增強了省級財政的宏觀調控能力，促進了縣域經濟的發展。

到1994年，作為改革開放的成果，僅30個發達縣的財政就占到省財政盤子的70%，但是這些經濟強縣在經濟事務、社會事務管理中也碰到很多問題。浙江先后于1992年、1997年、2002年三次出臺政策措施，開展經濟強縣擴權改革。特別是在2002年，浙江省將本屬于地級市經濟管理的權限推廣至蕭山、義烏等20個縣（市、區），涵蓋了外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省、市兩級政府經濟管理權限的各個方面，使得浙江省縣域經濟的強大更為突顯，數量在“全國百強縣”中始終名列前茅。

盡管“省管縣”和“市管縣”無論從理論上還是在實踐過程中，都是非常有爭議的問題（陳喜生，2009），但是浙江省在“省管縣”的實踐中滿足了適應自身經濟社會發展的需要，也獲得了實踐這種體制的主要經驗：①制度為改革前提，隨著政府職能的進一步轉變，服務型政府的開展要求信息、項目、資金等各類要素在行政管理體系中的傳遞層級要減少，管理幅度可以增加，行政成本的降低也使得地區行政地位和經濟地位提升；②以財政體制作為改革的抓手，浙江省“省管縣”體制的成功，很重要的一點就是在財政收支劃分、預算資金調度、財政年終結算等方面由省直接分配下達到縣，從而有效地激發了縣域發展經濟、增強財源的積極性。

2.2.2 “強縣擴權”改革實踐

浙江省在推動“省管縣”體制過程中，不僅采用了財政省管的措施，還采用了富裕縣與貧困縣結對、“億元縣上臺階”等各種政策來調動縣域經濟發展的積極性，伴隨著改革發展成效的體現，浙江省又開始了擴大縣（市）經濟管理權限的體制改革，即“強縣擴權”。

1992年，浙江省出臺《關于擴大十三個縣市部分經濟管理權限的通知》（浙政發〔1992〕169號），擴權對象包括余杭、蕭山、慈溪、鄞縣（今寧波市鄞州區）、海寧等。主要改革內容是擴大基本建設和技術改造項目審批權、擴大外商投資項目審批權等，盡管在實施過程中這些權力由于報批過程復雜并沒有真正放下來（謝雯菁，2013），但這次標志性的權力下放意味著今后縣域將會擁有自主審批權，可以自由靈活地進行經濟建設、引用外資等，地方經濟能動性更加容易發揮出來，是浙江省“省管縣”體制真正意義上的開端（金雪梅，2013）。

1997年，杭州市進行行政區劃調整，將蕭山市和余杭市一部分沿江經濟發展良好的城鎮劃歸杭州市區劃之下，為了間接對這兩個縣級市進行彌補，浙江省進行了多項市級權力的下放，包括土地管理、基本建設、金融等審批權限，意圖通過放寬政策上的限制促使兩個市能夠獲得經濟發展上的優勢。

2002年，在前兩次放權實驗獲得一定成效之后，按照“能放就放”的原則，進一步擴大“省管縣”體制實行范圍，浙江省下發了《中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳關于擴大部分縣（市）經濟管理權限的通知》（浙委辦〔2002〕40號），將313項原本屬于地級市的經濟管理權限下放給紹興、樂清、慈溪、溫嶺、諸暨等17個縣（市）以及鄞州、余杭、蕭山3個區。這次下放權限主要涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類。2003年，《浙江省人民政府關于進一步深化省級行政審批制度改革的實施意見》（浙政發〔2003〕35號）提出，“浙委辦〔2002〕40號文件明確已經下放到17個擴權縣（市、區）的審批權限，要進一步下放到所有縣（市、區）”。此次擴權范圍和力度遠遠超過了前幾次，既表明了浙江省對改革創新成果的肯定，又顯示出浙江省加快發展縣域經濟的決心，縣級政府史無前例地擁有了更多自主權，主觀能動性更加突出。

2006年，中央在《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出為了理順省級以下財政管理體制，可以在有條件的地方實行省管縣的財政管理體制。這無疑是對浙江省前期開展的省管縣體制持肯定的態度。2006年11月，浙江省下發《中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳關于開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作的若干意見》（浙委辦〔2006〕114號），提出這次的擴權不再局限于經濟管理層面，還要進行社會管理權限的改革，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限，共計472項，義烏市還獲得了調整優化政府機構和人員編制、對現有機構及其職能進行整合等“特權”（周仁標，2011）。

在具體的實踐過程中，各縣市的主要做法是移交相應的擴權事項—落實擴權事項—完善相關配套制度，三個環節相互串聯、層層遞進。省政府、市政府分別以交辦、委托、延伸機構等形式，通過文件下發明確具體的下放權限事項，并向社會告知；各個職能部門則積極與上級部門溝通銜接權限移交的手續、承接相關文件文書等，不斷落實擴權事項，逐步進入正常運行軌道。此外各地市還出臺了相關實施意見，對擴權期間的工作進行強調，法制部門也通過通知積極配合擴權過程中的事項法律依據、執法職能、執法程序等方面的工作，使得“強縣擴權”改革政策能夠較為順暢地開展。

持續有效的政府管理體制改革，使得浙江省的縣域經濟持續發展。浙江省財政收入平均每年以25%的速度遞增，縣域經濟總量占到全省經濟總量的80%，成為中國縣域經濟最發達的省份。2007年，全省58個縣（市）的地方財政收入均超過了1億元，其中24個縣（市）的地方財政收入均超過10億元（周仁標，2011）。

浙江省的“省管縣”體制有著一脈相承的改革延續，如果說財政體制的省管是省縣府際政治體制改革的一塊敲門磚，那么這塊敲門磚叩開的不僅僅是縣級政府獲得更多的發展資金，而是獲得了這種改革能夠成功的關鍵經驗，能夠更加深入推進政治體制改革的一種機會。“強縣擴權”在某種程度上取得的成效和經驗，成為鎮級政府開展體制改革的最為有效的案例，鄉鎮管理體制改革也立刻被提上日程。

綜上，浙江省從政治體制改革伊始就推行“省管縣”，這種敢于創新和承擔風險的魄力營造了良好的改革氛圍和環境，“強縣擴權”的成功積累了良好的實踐案例和經驗，兩者的結合最終使強鎮擴權改革水到渠成。