第2章 浙江省強鎮擴權改革歷程及影響要素

2.1 我國小城鎮體制機制改革

改革開放至今，國家在小城鎮發展方面的政策從無到有，從單一到綜合。以小城鎮發展的體制機制改革為視角，我國小城鎮體制機制改革大事記見附錄1。

我國小城鎮發展的階段，尤其是在改革開放以后，可以分為三個時期：恢復發展期、快速發展期、協調提升期（吳康、方創琳，2009）。盡管我國小城鎮發展的區域差異十分顯著，但整體上看，自20世紀80年代中期小城鎮迅速崛起、鄉鎮企業成為農村經濟主力軍后，90年代中期后，小城鎮就似乎放緩了發展的腳步。然而無論小城鎮發展是起是伏，我國都圍繞著體制機制為促進小城鎮健康發展出臺過許多改革措施，以重要事件為切入點，大致將小城鎮體制機制改革劃分為三個階段：自發發展期、快速發展期和穩健發展期。

2.1.1 自發發展期（1979—1992年）

（1）特點。以鄉鎮企業為基礎的小城鎮開始興起，對小城鎮體制機制及政策導向關注不多。

（2）相關背景。中共十一屆三中全會確定了黨和國家的工作重心轉到社會主義現代化建設上來，首要任務就是要集中精力迅速發展我國農業。1983年開展“政社分開”和“建鄉工作”，1984年民政部提出《關于調整建鎮標準的報告》，“撤鄉建鎮，實行鎮管村”的模式，使建制鎮迅速發展。1992年，中共十四大明確經濟體制改革的市場化趨向之后，農村發展和小城鎮建設在國民經濟發展中扮演的角色越來越重要，政府用政策引導農村的城鎮化顯得尤為重要。

（3）主要政策內容。中共十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，提出實現農業現代化部署的八項措施，其中第七條明確指出“有計劃地發展小城鎮建設和加強城市對農村的支援。這是加快實現農業現代化，實現四個現代化，逐步縮小城鄉差別、工農差別的必由之路”。

（4）評價。改革開放后，在中共十一屆四中全會上，我國第一次提出小城鎮建設的重要性。這期間由于鄉鎮企業的快速發展，國家更多的措施側重于鄉—鎮建制之間的重構，小城鎮作為緩解大城市壓力的一種重要手段，各方都已經意識到其重要性，但當時對小城鎮體制機制方面的關注并不多。

2.1.2 快速發展期（1993-1997年）

（1）特點。多方因素導致鄉鎮企業經濟效益不佳，小城鎮期望改革突破，成為拉動內需的重要舉措。

（2）相關背景。落實中共十四大和第八屆全國人大會議精神，我國在全面振興農村經濟的形勢下，緊緊圍繞農村經濟發展，深入探討新形勢下如何搞好村鎮建設。中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，強調避免當時小城鎮建設中缺乏統一規劃和引導、盲目亂建、浪費土地的現象發生，切實加強小城鎮建設工作。

（3）主要政策內容。1993年10月，建設部召開全國村鎮建設工作會議，確定了以小城鎮建設為重點的村鎮建設工作方針，會議指出，解決“三農”問題中的經濟發展，離不開鄉鎮企業的繁榮，小城鎮在這個環節中具有戰略意義，是村鎮建設的重點所在。會后，經國務院原則同意，建設部等6部委聯合頒發了《關于加強小城鎮建設的若干意見》，隨后建設部兩次共頒布了546個試點鎮開展試點工作，希望總結經驗，推動小城鎮建設健康開展。1995年4月，國家體改委、建設部、公安部等11部委聯合下發《小城鎮綜合改革試點指導意見》，并在全國選擇了57個鎮作為綜合改革試點，試點內容包括小城鎮政府的經濟和社會管理職能、小城鎮建設方式、多元化投資機制、戶籍管理制度、新型社會保障體制、集體土地內部流轉制度、鄉鎮企業制度、市場培育、鎮級財政、農村合作基金組織、科技管理與服務體系、為農服務體系等。1997年6月10日，國務院批準了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》?！缎〕擎倯艏芾碇贫雀母镌圏c方案》認為，應當適時進行戶籍管理制度改革，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農村的全面發展。

（4）評價。1993年的全國村鎮建設工作會議是小城鎮發展歷程中的一個重要事件。這次會議提出了小城鎮在解決“三農”問題中具有戰略意義，是村鎮建設的重點所在，隨后國家開始關注小城鎮體制改革，突出小城鎮產業、建設、配套等方面硬件的打造，通過規劃設計、制度管理來保障各方面工作的開展。

2.1.3 穩健發展期（1998年至今）

（1）特點。小城鎮全方位開展綜合改革，不斷出臺各類政策，希望統籌城鄉發展，加快城鎮化推進。

（2）相關背景。貫徹落實中共十五大提出的戰略部署，實現跨世紀發展的宏偉目標，必須保持農業和農村經濟的持續穩定發展。江澤民總書記在中共十五屆四中全會閉幕會上的講話中再次強調：“實施西部大開發和加快小城鎮建設，都是關系我國經濟和社會發展的重大戰略問題，應該提上議事日程，進行全面的調查研究，拿出方案，加緊實施。”中共十六屆三中全會提出樹立和落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展的要求，指導小城鎮健康發展。

（3）主要政策內容。1998年10月，中共十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，指出發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，有利于鄉鎮企業相對集中，更大規模地轉移農業富余勞動力，避免向大中城市盲目流動，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動國民經濟更快增長。2000年6月，《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，發展小城鎮要統一規劃和合理布局，積極培育小城鎮的經濟基礎，注重運用市場機制，妥善解決小城鎮建設用地，改革小城鎮戶籍管理制度，完善小城鎮政府的經濟和社會管理職能，搞好小城鎮民主法制建設和精神文明建設等。2004年8月，《國家發展改革委辦公廳關于開展全國小城鎮發展改革試點工作的通知》頒布，指出試點內容包括加快政府職能轉變和管理體制改革，加強經濟社會發展規劃對小城鎮發展的指導作用，培育和壯大小城鎮經濟基礎，改善小城鎮的投資、就業和人居環境，進一步深化農村土地制度和小城鎮戶籍管理制度改革。隨后，國家于2005年、2008年和2012年三次頒布全國發展改革試點小城鎮名單共計645個小城鎮。

（4）評價。中共十五屆三中全會把小城鎮建設提升為國家戰略，小城鎮建設的重要性上升到了空前的高度，此后國家對小城鎮體制機制的改革更加務實和準確，強調經濟社會發展的重要性，對政府職能轉變、農村土地制度、小城鎮戶籍制度提出改革要求。2011年9月頒布的《國家發展改革委辦公廳關于開展第三批全國城鎮發展改革試點工作的通知》中還突出要求規劃創新、農民工基本公共服務、城鎮綜合承載力和健全政府管理體制，并首次提出經濟行政管理權限下放。