第2章 浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革歷程及影響要素

2.1 我國小城鎮(zhèn)體制機制改革

改革開放至今，國家在小城鎮(zhèn)發(fā)展方面的政策從無到有，從單一到綜合。以小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機制改革為視角，我國小城鎮(zhèn)體制機制改革大事記見附錄1。

我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段，尤其是在改革開放以后，可以分為三個時期：恢復(fù)發(fā)展期、快速發(fā)展期、協(xié)調(diào)提升期（吳康、方創(chuàng)琳，2009）。盡管我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域差異十分顯著，但整體上看，自20世紀(jì)80年代中期小城鎮(zhèn)迅速崛起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟主力軍后，90年代中期后，小城鎮(zhèn)就似乎放緩了發(fā)展的腳步。然而無論小城鎮(zhèn)發(fā)展是起是伏，我國都圍繞著體制機制為促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展出臺過許多改革措施，以重要事件為切入點，大致將小城鎮(zhèn)體制機制改革劃分為三個階段：自發(fā)發(fā)展期、快速發(fā)展期和穩(wěn)健發(fā)展期。

2.1.1 自發(fā)發(fā)展期（1979—1992年）

（1）特點。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)開始興起，對小城鎮(zhèn)體制機制及政策導(dǎo)向關(guān)注不多。

（2）相關(guān)背景。中共十一屆三中全會確定了黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，首要任務(wù)就是要集中精力迅速發(fā)展我國農(nóng)業(yè)。1983年開展“政社分開”和“建鄉(xiāng)工作”，1984年民政部提出《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告》，“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，實行鎮(zhèn)管村”的模式，使建制鎮(zhèn)迅速發(fā)展。1992年，中共十四大明確經(jīng)濟體制改革的市場化趨向之后，農(nóng)村發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演的角色越來越重要，政府用政策引導(dǎo)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化顯得尤為重要。

（3）主要政策內(nèi)容。中共十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，提出實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化部署的八項措施，其中第七條明確指出“有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強城市對農(nóng)村的支援。這是加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路”。

（4）評價。改革開放后，在中共十一屆四中全會上，我國第一次提出小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要性。這期間由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，國家更多的措施側(cè)重于鄉(xiāng)—鎮(zhèn)建制之間的重構(gòu)，小城鎮(zhèn)作為緩解大城市壓力的一種重要手段，各方都已經(jīng)意識到其重要性，但當(dāng)時對小城鎮(zhèn)體制機制方面的關(guān)注并不多。

2.1.2 快速發(fā)展期（1993-1997年）

（1）特點。多方因素導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟效益不佳，小城鎮(zhèn)期望改革突破，成為拉動內(nèi)需的重要舉措。

（2）相關(guān)背景。落實中共十四大和第八屆全國人大會議精神，我國在全面振興農(nóng)村經(jīng)濟的形勢下，緊緊圍繞農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，深入探討新形勢下如何搞好村鎮(zhèn)建設(shè)。中共十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，強調(diào)避免當(dāng)時小城鎮(zhèn)建設(shè)中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和引導(dǎo)、盲目亂建、浪費土地的現(xiàn)象發(fā)生，切實加強小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。

（3）主要政策內(nèi)容。1993年10月，建設(shè)部召開全國村鎮(zhèn)建設(shè)工作會議，確定了以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點的村鎮(zhèn)建設(shè)工作方針，會議指出，解決“三農(nóng)”問題中的經(jīng)濟發(fā)展，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的繁榮，小城鎮(zhèn)在這個環(huán)節(jié)中具有戰(zhàn)略意義，是村鎮(zhèn)建設(shè)的重點所在。會后，經(jīng)國務(wù)院原則同意，建設(shè)部等6部委聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，隨后建設(shè)部兩次共頒布了546個試點鎮(zhèn)開展試點工作，希望總結(jié)經(jīng)驗，推動小城鎮(zhèn)建設(shè)健康開展。1995年4月，國家體改委、建設(shè)部、公安部等11部委聯(lián)合下發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導(dǎo)意見》，并在全國選擇了57個鎮(zhèn)作為綜合改革試點，試點內(nèi)容包括小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟和社會管理職能、小城鎮(zhèn)建設(shè)方式、多元化投資機制、戶籍管理制度、新型社會保障體制、集體土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度、市場培育、鎮(zhèn)級財政、農(nóng)村合作基金組織、科技管理與服務(wù)體系、為農(nóng)服務(wù)體系等。1997年6月10日，國務(wù)院批準(zhǔn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》。《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適時進行戶籍管理制度改革，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進農(nóng)村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。

（4）評價。1993年的全國村鎮(zhèn)建設(shè)工作會議是小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中的一個重要事件。這次會議提出了小城鎮(zhèn)在解決“三農(nóng)”問題中具有戰(zhàn)略意義，是村鎮(zhèn)建設(shè)的重點所在，隨后國家開始關(guān)注小城鎮(zhèn)體制改革，突出小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、建設(shè)、配套等方面硬件的打造，通過規(guī)劃設(shè)計、制度管理來保障各方面工作的開展。

2.1.3 穩(wěn)健發(fā)展期（1998年至今）

（1）特點。小城鎮(zhèn)全方位開展綜合改革，不斷出臺各類政策，希望統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化推進。

（2）相關(guān)背景。貫徹落實中共十五大提出的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)跨世紀(jì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)，必須保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。江澤民總書記在中共十五屆四中全會閉幕會上的講話中再次強調(diào)：“實施西部大開發(fā)和加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，都是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，應(yīng)該提上議事日程，進行全面的調(diào)查研究，拿出方案，加緊實施。”中共十六屆三中全會提出樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，指導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

（3）主要政策內(nèi)容。1998年10月，中共十五屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，指出發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動力，避免向大中城市盲目流動，有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴大內(nèi)需，推動國民經(jīng)濟更快增長。2000年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局，積極培育小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，注重運用市場機制，妥善解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度，完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟和社會管理職能，搞好小城鎮(zhèn)民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)等。2004年8月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的通知》頒布，指出試點內(nèi)容包括加快政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革，加強經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)作用，培育和壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)，改善小城鎮(zhèn)的投資、就業(yè)和人居環(huán)境，進一步深化農(nóng)村土地制度和小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。隨后，國家于2005年、2008年和2012年三次頒布全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)名單共計645個小城鎮(zhèn)。

（4）評價。中共十五屆三中全會把小城鎮(zhèn)建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要性上升到了空前的高度，此后國家對小城鎮(zhèn)體制機制的改革更加務(wù)實和準(zhǔn)確，強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，對政府職能轉(zhuǎn)變、農(nóng)村土地制度、小城鎮(zhèn)戶籍制度提出改革要求。2011年9月頒布的《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展第三批全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的通知》中還突出要求規(guī)劃創(chuàng)新、農(nóng)民工基本公共服務(wù)、城鎮(zhèn)綜合承載力和健全政府管理體制，并首次提出經(jīng)濟行政管理權(quán)限下放。