1.1.2 農業轉移人口市民化研究綜述

一、制度與體制障礙的相關研究

農業轉移人口市民化的概念提出以后，有關農業轉移人口市民化的理論研究便蓬勃發展起來并取得了一定的成果。但由于研究時間較短，并沒有形成一個完整的理論體系，并且大多數研究集中在分析農業轉移人口市民化的制度及體制障礙上，對農業轉移人口市民化的現實影響及與其他過程的耦合銜接研究較少。

(一)制度障礙方面

制度障礙在制度層面阻礙了農業轉移人口的市民化進程。這些制度是計劃經濟時代遺留下來的并以致力于實現和維護城鄉二元結構為特點。其中最為典型的是以戶籍制度為依托的城市公共服務和社會保障制度以及農村土地制度。

1．戶籍制度

戶籍制度的原有職能是人口的登記與管理。但是，在城市公共服務提供相對不足的背景下，戶籍制度還附帶著教育、醫療、社會保障及就業等公共服務的職能。在我國過去的發展模式中，地方政府在晉升錦標賽的帶動下，把主要精力放在了經濟建設上，忽視了公共服務的充分提供，造成了城市公共服務的相對稀缺。一方面，為了更好地促進經濟發展，地方政府更傾向于將農業轉移人口定位為廉價勞動的提供者，而不是城市公共服務的享受者；另一方面，出于壓低成本的考量，雇主也沒有足夠的意愿為農業轉移人口繳納社會保險。可以說，在上述博弈過程中，農業轉移人口犧牲了本該享有的社會保障，換來了城市經濟的發展和微觀主體效益的提高。更重要的是，城市公共服務不但總量不足，而且結構不優。結構不優體現在大城市擁有較好的教育、醫療、住房保障等條件，而小城鎮則因公共服務較差而不具有吸引力，這也從側面反映出我國財政體制存在的問題。提供全面、充足、均衡的公共物品與公共服務應該是政府的主要職能之一。

在對于戶籍制度的研究中，學術界已就戶籍制度阻礙農業轉移人口市民化達成共識，現在研究的重點主要集中在戶籍制度的改革上。辜勝阻(2013)等在分析農業轉移人口市民化進程中存在的問題的基礎上提出：通過實施差別化落戶以及積分制政策實現符合條件的農業轉移人口落戶；通過居住證制度有序實現農業轉移人口市民化的“二維路徑”。魏后凱(2015)認為，應按照普惠權利、統一戶籍、區別對待、逐步推進的政策思路推進戶籍制度改革。同時，在具體的政策措施層面上，應引導農業人口有序轉移，建立全國統一的居住證制度，清理與居住證掛鉤的各項政策，加快推進相關配套制度改革，以及建立多元化成本分擔體系。傅晨等(2012)研究了廣東省實施的農業轉移人口積分入戶政策，分析了政策存在的問題并提出了擴大指標數量、調整指標地區分配、完善計分標準，以及開展相關的配套改革的政策建議。王春蕊(2011)分析了廣州和上海兩地所實施的居住證管理制度，并指出了其中存在的“人才”偏好，以及普惠賦權相對保守的問題，最后給出了拓寬賦權范圍、完善指標體系等政策建議。崔慶五(2014)研究了成都市的戶籍制度改革，在總結經驗的基礎上提出了存在改革的不徹底、改革的收益范圍較小及資金壓力較大等不足之處，并給出了爭取財政支持、改善農村醫療等建議。吳波(2015)解構了2014年7月30日出臺的戶籍新政，認為應該遵循“規范有序、以人為本、因地制宜、統籌配套”的推進機理，重構農業轉移人口市民化推進路徑。在實證層面，孫文凱等(2014)研究了2003—2006年大中城市戶籍制度改革的效果，結果發現很少有證據顯示制度改革對短期勞動力流動產生了顯著影響。

2．農村土地制度

農村土地制度主要指現行的農村土地征用制度及農村土地產權制度。現行制度規定：農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有。在農村土地轉變為城市建設用地的過程中，地方政府擁有壟斷權。在舊城鎮化發展模式下，地方政府在土地一級市場上以征用的方式低價獲得土地，在二級市場上通過拍賣的方式高價出讓土地。地方政府通過高額的土地出讓金來彌補財政收支缺口，更好地實現經濟增長的目標。獲得土地后，房地產開發商或高價囤地或高價賣房。而農業轉移人口在農村面臨的是低廉的征地補償，在城市面臨的是畸高的房價。這在無形中增加了農業轉移人口市民化的難度。可以說，通過土地用途的轉變，實現了財富由失地農民向地方政府以及房地產開發商的轉移。而失地農民是農業轉移人口的重要組成部分。農村土地產權制度忽視了農業轉移人口的“退出”需求。面臨著高昂的市民化成本，農業轉移人口僅僅依靠工資性收入很難順利實現市民化。而農村土地承包權作為農業人口獨有的權利，應該為其提供財產性收入。且目前存在的制度變革滯后、市場發育遲緩等問題嚴重阻礙了農業轉移人口從中獲利。同時，土地不但是農民的生產資料，更是農民的保障來源。因此，在市民化進程受阻之際，農業轉移人口更加重視土地的作用，他們大多將承包地轉給親戚代種或者干脆拋荒，這既損害了農業轉移人口的利益，也不利于農業現代化的實現。

同樣，在對于土地制度的研究中，學術界已就土地制度迫切需要改革達成共識。目前，學術界關注的重點是如何改革農村土地制度。韓立達等(2013)對農業轉移人口市民化的私人成本進行了研究，指出應轉化農民的土地承包權和宅基地使用權，從而增加農業轉移人口的財產性收入，突破其市民化的私人成本障礙。傅晨等(2015)在對農業人口進行合理分類的基礎上，根據不同農業人口對土地的差異化需求，提出需要完善農村土地產權制度，賦予農業轉移人口“退出權”。康涌泉(2014)比較了農業轉移人口市民化的成本和收益，并指出可以用農村承包土地經營權的抵押來解決城市住房資金問題。吳寶華等(2014)指出，要推進農村土地制度改革，在不改變所有權性質的前提下，強化宅基地、承包地的用益物權屬性。安虎森等(2015)認為，農村土地制度改革應該在農村設立退出機制、在城市設立進入機制，并在城鄉之間設立鼓勵轉移的激勵機制。鄭無喧等(2012)提出了在漸進市民化過程中，“帶地進城”的過渡性發展策略的內涵是在保留農業轉移人口土地承包權、享受土地收益的同時，允許其帶地落戶，實現市民化。

(二)體制障礙方面

除了從制度層面研究農業轉移人口市民化問題，學者們還從體制層面研究如何促進農業轉移人口市民化。對農業轉移人口而言，不合理的制度是其市民化的主要障礙。同時，不可否認的是，財政體制改革的滯后以及市民化促進體制和成本分擔機制的缺失在深層次制約著農業轉移人口市民化的順利推進。

農業轉移人口實現市民化的最主要標志是同等地享有城市公共資源，因此，農業轉移人口市民化問題本質上是財政問題。財政體制涉及中央與地方的轉移支付、地方政府的支出責任，以及地方政府的政績考核等多個層面。喬俊峰(2013)認為，農業轉移人口市民化受阻的根本性體制原因是現行的財政體制無法實現公共服務的均等配置。他認為主要原因是支出責任的地方化、地方政府缺乏財政能力和意愿，以及轉移支付制度未能與流動人口掛鉤。石智雷等(2014)認為，由農業轉移人口數量過大造成的市民化成本過高以及轉移支付制度的不合理導致了農業轉移人口市民化進程趨緩。“推進農業轉移人口市民化問題研究”課題組(2014)認為，農業轉移人口市民化存在財政能力以及財政體制兩方面的障礙。其中，財政體制障礙主要體現在政績考核制度和財政制度設計忽視了農業轉移人口。

針對財政體制上存在的問題，不同的學者提出了不同的政策建議。孫紅玲等(2014)針對黨的十八屆三中全會提出的“建立財政轉移同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，提出了打破戶籍界限，按常住人口“標準人”分配的政策主張。石智雷等(2015)提出建立以常住人口為依據的轉移支付制度并改善轉移制度結構，重點向農業轉移人口市民化傾斜等政策建議。喬俊峰(2015)認為，應該明確中央與地方的支出責任，建設與支出責任相適應的地方稅收體系以及重構地方政績考核體系。“推進農業轉移人口市民化問題研究”課題組(2014)提出了分類引導、漸次推進的市民化推進原則，以及一系列建立成本分擔機制、破除體制障礙的制度建議。寇琳琳(2014)提出，應按照“有序引導增量、優先解決存量”的原則促進農業轉移人口市民化，并在教育、社保、住房等方面重點投入，提高農業轉移人口市民化能力。

農業轉移人口市民化涉及中央政府、地方政府、企業、農業轉移人口個人以及城市居民等相關利益主體，為構建市民化的促進及成本分擔機制，各利益主體應該進行適當的變革。

趙紅等(2015)在分析了農業轉移人口市民化制約因素的基礎上，以機制設計理論為指導，從五個不同的角度提出了涉及法律、宣傳、土地等各個方面的農業轉移人口市民化促進機制。王琛(2015)從政府、企業、農業轉移人口自身三個層面提出了促進農業轉移人口市民化的政策措施，并設計了三者之間的利益分享機制。王玲杰(2014)分析了農業轉移人口市民化面臨的新變化，在揭示農業轉移人口市民化主要問題的基礎上提出了城市融入、協調推進、創新支持的農業轉移人口市民化推進機制。徐世江(2014)分析了農業轉移人口不能順利實現市民化對經濟社會帶來的負面效應，在闡述農業轉移人口市民化過程中多重矛盾的基礎上，提出了涉及財稅、成本分擔等各個方面的政策建議。余傳杰(2014)分析了農業轉移人口市民化在素質、能力、成本等方面的多維困境，并提出了政府主導、自愿轉化、戶籍蛻變等七個不同的機制創新，同時在制度層面也提出了相應的政策建議。楊云善(2014)認為，要想實現農業轉移人口市民化，就必須在經濟、政治、文化、制度、社會五個方面建立融合機制，在不同機制下，又提出了不同的子機制，共同促進農業轉移人口市民化。

蔡瑞林等(2015)在構建目標函數的基礎上，用博弈論的方法研究了農業轉移人口市民化過程中，地方政府、中央政府以及農業轉移人口的行為取向，并提出了旨在促進市民化的改進指標考核，實現地方政府事權與財權相匹配，以及差異化轉移支付的政策建議。蔡瑞林等(2015)還提出了以農地非農化收益來補償農業轉移人口市民化公共成本的政策建議，并認為此舉是政府獲利后對失地農民的反哺。

二、實證研究

在理論研究的基礎上，學者們也對農業轉移人口市民化做了實證分析，主要沿著以下三條路徑：一是對農業轉移人口市民化進程的評價；二是對區域農業轉移人口市民化公共成本的估算；三是對區域農業轉移人口市民化意愿的評估。

(一)對農業轉移人口市民化進程的評價

對農業轉移人口市民化進程進行評價，有利于找出促進其市民化方面存在的不足之處，從而更好地服務于農業轉移人口市民化工作。上官卉彥等(2015)基于C-D函數的市民化進程模型，利用SPSS計量軟件分析調查問卷數據，實證研究了福州市的新生代農業轉移人口市民化進程，認為福州市的市民化水平整體偏低，并從政府的職能和新生代農業轉移人口兩個方面給出了相應的政策建議。魏后凱(2013)首先定義了農業轉移人口市民化，并基于計量數據的可獲得性，從政治參與、公共服務、經濟生活、綜合素質等方面對中國農業轉移人口市民化進程進行了實證分析，結果表明：2011年我國農業轉移人口市民化程度僅為39.56%。王桂新(2015)等以調查問卷的形式，研究了上海市的農業轉移人口市民化進程。他們將農業轉移人口市民化細分為：居住條件、經濟生活、社會關系、政治參與以及心理認同等五個方面，計算出農業轉移人口市民化程度已經達到54%。劉傳江等(2008)利用2005年調查問卷數據實證分析了第二代農民工市民化現狀，認為第二代農業轉移人口處于中市民化階段，最后提出了進行戶籍制度、土地流轉、勞動力市場制度等方面制度創新的建議。周密等(2012)利用沈陽、余姚等地區的調查數據，采用需求可識別的Biprobit模型測算出兩地的新生代農民工城鎮化率為73%，并提出了增強新生代農業轉移人口職業技能培訓、提升人力資本的政策建議。勛彥輝(2009)構建了測度農業轉移人口市民化率的指標體系，他認為農業轉移人口市民化應該包括：人口素質、主觀認同、行為方式、權利行使以及生活質量，并給出了計算市民化率的具體公式。徐建玲(2010)將市民化進程測度分為市民化意愿與市民化能力兩個維度，從理論層面提出農業轉移人口市民化的測度方法，具體測算了2005年武漢市農業轉移人口市民化程度，結論是達到半市民化狀態。張斐(2011)通過建立較為完善的指標體系，計算出我國新生代農業轉移人口處于中市民化階段，并認為其性別、年齡、是否為獨生子女對其市民化水平有顯著影響。

由以上文獻綜述可以看出，我國學者通常采用先具體定義農業轉移人口市民化內涵，再利用某地區問卷調查數據或全國數據來評價農業轉移人口市民化進程。不同的學者在實證方法選取上存在差異，這些方法都存在各自的缺陷，需要學者們作進一步的探索和創新。

(二)對區域農業轉移人口市民化公共成本的估算

對農業轉移人口市民化成本的估算，有利于進一步厘清各級政府、企業的支出責任，為財稅體制改革提供有益參考。張華初等(2015)在綜述不同成本測算方案的基礎上，選取了分類加總法，分項測算了廣州市農業轉移人口市民化成本，并提出了成本分擔的對策建議。張仲芳等(2015)在合理定義農業轉移人口市民化公共成本內涵的基礎上，具體測算出江西省2014年農業轉移人口市民化公共成本為139843.06元。李為等(2015)構建了公共成本測算模型，計算得出福建省農業轉移人口市民化的公共成本為10.22萬元，并構建了各級政府之間的公共成本分擔機制。眭海霞等(2015)通過計算得出成都市農業轉移人口市民化總成本為285760.84元，并詳細區分了政府、企業以及農業轉移人口各自的分擔比例，最后提出了構建成本分擔機制的對策建議。國務院發展研究中心課題組(2011)基于全國6個城市6232名農民工的調研數據，計算出農業轉移人口市民化的公共成本為8萬元，并提出了促進農業轉移人口市民化的對策建議。姚毅等(2015)使用計量方法測算了四川省、重慶市以及成都市、樂山市的農業轉移人口市民化公共成本，并對不同省(市)的公共成本進行了比較，最后構建了在政府、企業以及農業轉移人口之間的成本分擔機制。張國勝等(2013)從政治經濟學的角度出發，認為農業轉移人口市民化社會成本產生的根本原因是其勞動的制度性貶值以及基本權利的缺失。同時，農業轉移人口市民化的社會成本會隨著時間的推移而動態積累，最后提出了就業、戶籍、土地等方方面面的制度創新。張繼良等(2015)利用第六次全國人口普查數據，計算得出江蘇省農業轉移人口市民化的成本為12.3萬元，同時分類計算了第一代以及第二代農業轉移人口的市民化成本，蘇中、蘇南、蘇北的市民化成本。

(三)對區域農業轉移人口市民化意愿的評估

對區域農業轉移人口市民化意愿的評估是采用調查問卷的方式進行的。評估的結果可以作為決策者參考的依據。宋周等(2014)運用主成分分析法，實證檢驗了成都市影響農業轉移人口市民化意愿的各種因素，認為其意愿主要受收入、支出、居住條件的影響，并提出了下一步促進農業轉移人口市民化的工作重點。黃勇等(2014)通過大樣本調查問卷，從定居意愿、農地權益處理以及期望政策等多個維度實證檢驗了浙江省農業轉移人口的市民化意愿，為制定政策體系提供了有益參考。姜凱凱等(2015)調研了馬鞍山市博望鎮農業轉移人口市民化相關情況，發現影響小城鎮市民化意愿的主要因素是房價、年收入等，并提出了小城鎮促進農業轉移人口市民化的對策建議，包括合理規劃城鎮、控制房價及戶籍制度改革等。何一鳴等(2014)在理論模型分析的基礎上，根據廣州市農業轉移人口問卷調查數據，實證檢驗了農業轉移人口的市民化水平，發現積分入戶資格、農地產權及公共福利三個維度都增加了農業轉移人口的市民化水平。黃錕(2011)運用羅杰斯特回歸模型及入戶調查數據對農業轉移人口市民化意愿進行了實證分析，結果發現城鄉二元制度對農業轉移人口市民化意愿有重要影響。王桂新等(2015)通過定量分析發現，就業、住房等社會保障狀況對農業轉移人口市民化狀況具有顯著的正向影響，同時農業轉移人口自身的年齡、婚育狀況以及遷入地的經濟發達程度也影響其市民化傾向。

三、研究述評與展望

農業轉移人口市民化一經提出，便受到學術界的廣泛關注，突破了以往的研究范式，拓展了城鄉勞動力轉移問題研究的廣度和深度。特別是在當前人口紅利逐漸消失的背景下，對于農業轉移人口市民化的研究會不斷走向深入。農業轉移人口市民化研究已經取得了一定的成果，對當前全面深化改革具有重要的指導意義，但仍然沒有形成一套完整的、系統的理論體系，還存在很多需要完善的地方，主要表現在以下幾個方面：

首先，農業轉移人口市民化作為一個正在進行的偉大實踐，學術界只是就農業轉移人口市民化進行單獨研究，忽視了與其他進程的耦合、銜接研究。例如：農業轉移人口退出農村后，怎樣引導農民走規模化、集約化、生態化、市場化的現代農業道路；農業轉移人口進入城市以后，如何實現農業轉移人口市民化和新型工業化的良性互動與同步發展；農業轉移人口市民化對轉入地造成了巨大的財政壓力，在中央層面，如何協調轉入地和轉出地之間的財政關系；農業轉移人口巨大的住房需求如何與當前的房地產去庫存相匹配；農業轉移人口市民化與經濟增長的相關性有多大；中央政府站在全局的高度，如何才能更好地進行頂層設計，妥善協調好各方的利益沖突；等等。這些問題的解決有賴于學術界的后續研究。

其次，農業轉移人口是一個較為籠統的概念。按流入地可以分為：地級市內部農業轉移人口、省內農業轉移人口以及省外農業轉移人口；按是否參與勞動可以分為：勞動力、勞動力家屬；按年齡以及市民化意愿可以分為：市民化意愿較弱的第一代農民工、市民化意愿較強的新生代農民工；按受教育程度，可以分為學歷較高的農業轉移人口以及學歷較低的農業轉移人口。不同類型的農業轉移人口有其獨特的利益訴求，而目前的研究對這方面的關注較少。學術界依然停留在對農業轉移人口的宏觀總量研究，還沒有進入微觀分析的階段。

再次，城市也可以按規模分為特大城市、大城市、中等城市和小城鎮，不同的城市有不同的土地、公共資源、人口狀況。地方政府如何自主探索出一條符合本地區實際情況的農業轉移人口市民化發展路徑，如何更好地激發中央和地方兩個主體的積極性，形成合力，共同促進農業轉移人口市民化，等等，這些問題的解答都有賴于學者們的后續研究。

最后，在促進農業轉移人口市民化的對策上，雖然學者就制度變革提出了諸多建議，但是大多偏重理論層面，對于我國當前促進農業轉移人口市民化以及經濟發展的實際而言，缺乏可操作性，實踐意義不大。

總之，當前還未對農業轉移人口市民化的動態演進進行深入的、實質性的研究。在以后的研究中，要不斷拓寬研究領域、深化研究內容、創新研究方法，著重研究農業轉移人口市民化與其他進程的相互影響、協調運行，以期形成一套完整的、具有中國特色的農業轉移人口市民化理論體系，為我國農業轉移人口市民化做出應有的貢獻。