2.3 政府政策與農業綠色發展

2.3.1 政府公共投資與農業生產綠色化

政府的政策決定了公共產品的供給效果。長期以來，宏觀經濟學家們相信公共投資是實現產出增長的必要因素（Tamai,2008）。Barro（1990）認為，對私人廠商而言，政府的生產性支出具有外部性，在推動經濟增長的作用上，政府往往具有決定性的力量，為了達到社會最優的經濟增長率，政府的干預是不可或缺的。通過生產性支出，政府可以使資本的邊際收益不至于趨近零。Glomm和Ravikumar（1992）, Jones等（1993）與Barro持有類似的觀點。Futagami等（1993）相信公共投資對總產出具有正向影響，而且實現最大增長的稅率水平高于福利最大的稅率水平。實現最大增長的稅率水平高于公共投資的產出彈性，因為私人投資補貼對于經濟增長具有正向效應（Greiner & Hanusch,1998）。

與經典的政府支出對私人投資具有擠出效應不同，有研究認為，政府投資對于私人資本累積具有正向影響。Aschauer（1989）對這一結論提供了經驗支持，證實政府公共投資對私人投資具有重要影響。公共資本在各國都是政府支出的重要組成部分，其刺激作用對經濟增長歷來是顯著的。根據美國1949—1973年的數據，Ratner（1983）經過估算發現，剔除軍用設施，公共資本的產出彈性為0.06。Ford和Poret（1991）發現比利時、加拿大等國的公共資本作用顯著。也有其他一些學者得出了不一樣甚至是完全相反的結論，認為政府支出與經濟增長的關系并不一致，甚至還會呈現負相關。持這種結論的經濟學家包括Aschauer和Barro（1990）等。因為政府的支出最終要通過稅收來籌集，所以這對于私人的財務狀況及投資意愿會產生負面影響，進而影響到整體經濟增長，與這些負面效應相比，其積極效應則小得多。但地方政府公共支出和投資水平隨轉移支付的增加而增加，能夠促進當地基礎設施建設，而公共支出增加對于經濟效率的正外部性會使經濟效率得到提高，而且轉移支付帶來的市場整合使發達地區的先進技術更容易溢出到欠發達地區（Abramowitz, 1985）。其積極意義在于可以使落后地區公共產品的數量實現增加，質量也將有所改善，同時對于彌合區域間的收入分配差距也有一定的幫助（Calderón & Serven,2004）。

20世紀大部分國家發生了從資源主導到生產力為主的增長轉型，但不同的國家轉變的速度存在很大差異。生產率增長的速率差異源于人力資本積累，尤其是正規機構開展農業研究與發展（R&D）的差異（H ayami& Ruttan,1971,1985）。政府投入有利于私人生產——貿易條件的改善與競爭能力的提升。公共投資為經濟增長提供了積極的幫助，包括交通和通信投資，電話及電力投資（Canning,1994），基礎設施投資（Shioj i, 2001）。自從20世紀80年代以來，農業公共投資已經出現了持續下降的趨勢，這些情況及其背后的原因引起了學者們的關注，政府公共投資與私人投資的互補程度、政府公共投資下降的決定因素、農業投資效率和政府公共投資的分配性偏好誤識值得深入分析。信貸約束制約了農業生產力的發展。至少在西歐國家，農業部門資本生產率低于其他經濟部門，并且低于金融資本的回報率。但是，關于中歐和東歐（CEE）農業研究發現，資本的邊際收益遠高于一般貸款利率，密集的信貸被投資于農業。

政府的投入可以為社會提供公共產品，還可以對“外部性”的治理發揮作用，通過這些途徑，政府可以通過干預來克服“市場失靈”（Stiglitz, 2000）。政府的政策決定了公共產品的供給效果（Zhuravskaya,2000）。農村公共投資的質量受政府財政制度的影響。政治制度會影響地方公共投資的績效水平（Knight,2004）。政府權力的分散程度影響著農村公共產品的供給（Banerjee & Somanathan,2007）。當政治格局出現調整或者政治制度有較大變革，勢必會對農村公共投資產生相應影響，穩定的形勢和明確的預期會發揮積極作用。要提高農村公共產品的供給效率，需要政府在思路和行為上作出必要的改變，單純以“自上而下”的方式來供給公共產品是低效的，供給政策有必要以需求為導向，這樣才會更具針對性（Qamar,2004）。提供公共產品的方式是政府應該改善的問題，眾多因素諸如公共支出的溢出效應以及所在地區居民的偏好差異都應該被綜合考慮（Besley & Coate,2003; Luo et al.,2007）。

2.3.2 世界農業與環境政策協調機制發展

以往的農業非點源污染治理政策較多，稅收政策、尾水標準、農業耕作管理標準、農場耕作管理激勵政策和集約型養殖場點污染源排污許可制度都發揮了一定的作用，技術支持、成本分擔計劃和教育支持也受到了越來越多的重視（Meyer,2000）。為降低農業非點源污染的環境影響，美國政府采取了包括經濟激勵、技術和行為標準的經濟政策（Aillery et al., 2005），希望通過環境服務支付計劃誘導農場的環境保護自愿參與行為（Kosoy et al.,2007）。農戶“最佳管理實踐”的采用不僅取決于農戶的資本約束、對土壤流失的認知、創新意識及利潤趨向和農業的重要性（Ervin,1982），還與農場結構和偏好，以及政府法律規定的影響有關。信息和勞動替代技術缺乏、農場規模、風險規避態度、土地產權激勵不足、管理知識、互補投入要素和基礎設施缺乏，阻礙了農戶新技術采用（Feder et al.,1985）。農戶是否采用“最佳管理實踐”取決于其對成本收益的權衡。政府環境政策與農業政策的協調機制，公共投資的方向值得深入思考（Goulder & Parry,2008）。

土地利用和管理方式變化是環境惡化的根源。美國1972年《清潔水法》倡導以土地利用合理化為基礎的“最佳管理實踐”（BMPs）控制非點源污染，包括工程和非工程措施，具體有人工濕地、植被過濾帶、草地緩沖帶、岸邊緩沖區、免耕少耕法、病蟲害綜合防治、生物廢棄物再利用、防護林和地下水位控制等（Claassen et al.,2005）。由于BMPs的環境收益將更多地以公共物品的形式轉向社會，環境服務受益者向服務提供者提供生態補償，是世界范圍內廣受歡迎的經濟激勵機制。由于不同地域潛在的環境收益與成本差別，環境服務意愿接受價格隨地域、生產者、土壤類型和地形地貌變化而變化（Claassen et al.,2008）。由于以往的研究往往針對物品，而不是政策本身，對環境政策實施的成本和收益未給予充分考慮（Pouta et al.,2002），許多環境方案失敗的原因在于還沒能很好地理解生態保護中資源利用與當地經濟發展的關系（Adhikari,2009），仍缺乏對有效政策構成的認知（May,1991; Weimer,1992）。

2.3.3 中國農業與環境政策協調機制設計困境

工業化的過程中，各國傳統農業部門的勞動力都出現了向現代非農產業部門轉移的現象，從歷史上看，這幾乎是實現現代經濟增長的必由之路。中國是世界第一人口大國和勞動力大國，工業化的成效舉世矚目。作為經濟中兩大基本要素的資本和勞動力，其對經濟增長的重要作用自是毋庸置疑的。政府投資具有很強的導向性和示范性，中央政府投資的示范、調節與導向性更為突出（陳池波、崔元鋒，2005）。政府與農戶是農業投資體系的兩大主體，其中政府應該發揮主導作用，將農戶的投資行為科學地引導到重點領域之中。

農戶是中國農業資本化的主要推動者，其投資總量比國家和農業企業公司還要大（黃宗智，2010）。對于農戶而言，投資的收益預期決定了他們的投入意愿，投資的可得性決定了他們的投入能力。政府可以通過投入的窗口作用和具體的投入過程來加強對一般農戶投資行為的引導（王建洪等，2011）。政府可以將資本大規模地投入到農業科研、基礎設施等領域之中，這將對提高農業產出起到積極的影響，同時，通過政府的引領，還可以帶動一部分農戶在投資上進行響應（黃季焜，2004）。有效產生這種傳導效應，需要分別對政府投入和農戶投資進行功能上的定位（韓東林，2007）。可以采用的方法很多，包括調動農戶投資的意愿、凸顯政府投資多重功能和推進農村金融體制的改革以提升其服務能力等（匡遠配、唐文婷，2015）。農業公共投資不足是我國農產品國際市場競爭乏力的主要因素之一（朱晶，2003；劉平青，2004）。

需要引入公共投資的領域眾多，中國政府對此進行過界定。2004年，國務院專門發文，將公共投資范圍界定于“公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化”。中國農業公共投資面臨如下特殊困境：一是投資管理體制機制不健全，投資管理程序僵化煩瑣，多渠道、多部門管理、重復建設現象嚴重；二是投資領域和結構有待調整，投資領域趨于寬泛，尚未從競爭性領域完全退出，行業主管部門與投資主管部門溝通不暢，無法建立及時有效的投資領域調整優化機制；三是投資來源單一，政府直接投資或無償投資仍占據主導地位，社會投資主體對農業投資動力不足（周建、汪偉，2006）。中央和地方政府不同目標取向的博弈，導致中國財政支農資金績效低下（陳池波、崔元鋒，2006）。為增強公共投資的產出效應，應改善投資結構（周建、汪偉，2006），改進資金的分配方式、投入方式和撥付方式，必須對財政農業支出資金實行項目管理以提高支農行為的系統性（崔元鋒、嚴立冬，2006）。優化政府投資結構——政府農業支持方式、支持水平和途徑，是中國農業持續發展必須破解的難題。

為實現經濟社會與人口、資源環境的協調發展，可持續發展已經成為中國的基本國策。盡管生態文明建設已經成為中國資源與環境管理的戰略目標，但由于在公民環境權利上存在缺失，生態系統功能和資源退化的勢頭并未得到有效遏制。中國的資源稅始于1984年，1986年和1994年又兩次對資源稅的征收范圍進行擴充，但我國現行的稅收安排中，具有環境保護性質的卻只有資源稅、固定資產投資方向調節稅和所得稅（周叔蓮、劉戒驕，2007）。早在2007年，國家發展和改革委員會就明確提出要研究開征環境稅，但中國至今沒有真正意義上的環境稅（郭印、高連廷，2008）。雖然中國政府在20世紀90年代末啟動了以退耕還林、天然林保護為代表的一系列大型生態建設工程，對生態恢復進行了有益的嘗試，但現有的生態補償考慮的機會成本，并不包括環境服務提供和實施成本，以及生態服務價值補償。環境服務價值的缺失，導致生態補償缺乏科學性和公平性。2007年，黨的十七大報告強調提出要“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，但由于環境成本核算在中國尚處于探索起步階段，全面科學的環境價值評價是國內外環境經濟學界面臨的開拓性研究課題。

政策設計本身既是科學又是藝術（Elmore,1987），對任何國家而言，政策設計都是一個高成本的社會行動。如何通過環境管理體制改革，克服環境管理部門協調缺乏的政治制度安排，中國政府采取的政策措施是十分有限的（World Bank,2006）。經驗、理論和政治三輪聯動，是中國環境管理改革的邏輯基礎（楊志云、倪咸林，2013）。