第三節 存在的問題及原因分析

基于前文的現狀分析，本節首先對鎮海區空間利用存在的主要問題進行概括，然后結合我國現行的土地管理制度、國家規劃用地標準、各類用地間的空間互動以及未來發展趨勢等方面具體探討鎮海區的工業空間、生活空間以及生態空間存在的問題及其原因。

一、鎮海空間利用存在的主要問題

（一）城市空間增長速度過快，新、老城的協調發展有待加強

土地城鎮化速度遠大于人口城鎮化速度是我國城市建設的通病，城市空間的過度增長、人口和建設用地的不協調發展壓縮了城市未來的發展用地，加劇了本來就存在的人地矛盾。和其他工業城市空間發展的軌跡相似，鎮海也經歷過城鎮規模快速擴張的階段。以2006—2015年近十年為例，鎮海城市規模由2961.04公頃增長為5078.84公頃，年均增長211.78公頃，平均增長率為7.15%。而在2006—2015年，鎮海區的城鎮戶籍人口由153571人增長為173430人，年均增長率為5.08%。根據城市規模與人口協調發展的相關理論，鎮海的城市用地增長彈性系數（彈性系數=城市用地增長率÷城市人口增長率）為1.41，已超過業界公認的1.12的合理水平。而從人均建設用地這一指標看，2015年鎮海人均建設用地已達292.85平方米，這說明鎮海在發展中存在空間擴展過快的問題。為了緩解老城區人口、資源及生態環境的壓力，鎮海按照寧波市“中提升”戰略和“兩中心、一基地”的區域發展要求，于2001年啟動鎮海新城建設。臨近三江口的駱駝、莊市成為新的發展腹地和投資重點，鎮海整體發展中心向西偏移。在此過程中，如何規劃新城、優化老城，并使兩者能夠在空間上協同發展，是鎮海區相關的主管部門需要重點關注和考慮的。

（二）城市正面臨轉型發展，城市空間的結構、功能、布局調整壓力巨大

當前，鎮海正處于城市轉型發展的關鍵時期。根據《寧波市鎮海區分區規劃（2004—2020年）》，鎮海發展定位為建設教育科技發達、生態環境良好、產業結構多樣化、產業技術現代化、交通物流暢通、具有江南水鄉特色、布局合理、功能完善、環境優美的生態型現代化園林城區。特別是隨著國家生態文明示范區的落戶，鎮海以綠色發展、生態宜居、建設美麗新鎮海作為“十三五”發展的重點方向，努力實現從傳統的工業重鎮過渡為宜居宜業的美麗新城，鎮海在城市空間的結構、功能、布局等方面均亟待調整。在這個過程中，需要政、企、民合力、多方聯動來共同實施推進。然而由于早期落戶鎮海的產業多以國企、外企居多，在土地利用上存在一定歷史遺留問題，產業外遷、資金落實、配套政策以及原廠區的空間利用方面均需要慎重考慮，相關工作推動的阻力和難度都相當大，這也是鎮海在“十三五”期間亟待解決的問題。

（三）城市綠地綜合生態環境效益發揮不明顯，生態空間規劃有待完善

鎮海十分重視生態城市建設，于2003年啟動國家級生態示范區創建，提出構建“三大體系”，推進“六大工程”，提高鎮海城區的生態環境質量。經過十余年的努力，鎮海的生態建設取得了階段性成效，目前已建成海天、鎮駱、雄鎮、清風和繞城五條生態防護林帶，先后獲得“全國第五批國家級生態示范區”“浙江省首批省級生態區”等稱號。但是由于自然條件的約束和產業功能定位的實際狀況，鎮海生態建設工作仍存在一定的困難和問題。通過對區域霧霾與汽車尾氣排放的相關性研究后發現，與一江之隔的北侖相比，兩區在工業生產的綜合能耗方面量級相當（根據2015年數據測算），但鎮海空氣中的二氧化硫含量卻近乎北侖區的兩倍。鎮海城市綠地規劃在通風廊道設計、植被種類搭配、綠地斑塊設置及布局優化等方面，仍有較大的提升空間。

二、工業空間存在的問題及原因分析

（一）工業用地總量過大，規劃空間布局受限

從城市工地利用現狀上看，鎮海片區2014年的工業用地總面積達3621.36公頃，約占城鎮村及工礦用地面積的45.20%，已遠超國家規劃標準。鎮海正面臨工業用地總量過大、土地規劃空間受限的困局，這主要與早期鎮海發展工業重鎮的規劃定位有關。根據《寧波市城市總體規劃（2004—2020年）》，鎮海片區2020年的城鎮工業用地的規劃面積為1676.3公頃，而截至2014年年底，僅招寶山、蛟川兩個街道的工業用地已達1840.02公頃，可見后續鎮海在產業空間結構的調整方面面臨嚴峻的挑戰。另外，隨著浙江海洋經濟發展示范區建設上升為國家戰略，鎮海區提出“重塑新優勢、實現新跨越”的戰略要求，以及寧波市委、市政府提出建設“新材料科技城”的重大決策部署，鎮海未來仍需要一定的產業用地保障。

（二）工業用地利用粗放，再開發潛力較大

雖然鎮海區面臨較大的用地缺口，但工業用地粗放利用的現象仍然存在。根據本次調查，截至2014年年底低效用地的總面積達539.78公頃，其主要為舊廠礦（約占全部低效用地的64.10%），這些舊廠礦主要分布于招寶山街道后海塘物流園區內及蛟川街道鎮海經濟開發區內。究其形成原因，主要是早期鎮海撤縣建區后，城區發展主要采用以城關為中心的縣域發展模式。進入21世紀后，這種模式也難以適應新的發展形勢。為了解決長期困擾鎮海發展的環境、空間問題，協調鎮海各功能區塊的發展，根據鎮海區分區規劃以及《鎮海區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，明確鎮海老城、部分蛟川街道和鎮海經濟開發區是以生活居住、商貿辦公及一、二類工業為主的綜合性功能區，為浙東生產性港口物流中心和寧波大宗貨物海鐵聯運物流樞紐港配套，強化服務功能。在這樣的背景下，招寶山街道后海塘物流園區內及蛟川街道鎮海經濟開發區內的部分土地急需“退二進三”，優化產業功能布局，加快老城區及蛟川片區的融合發展。從工業用地的地均GDP來看，雖然近年來持續提高，但是如果排除鎮海煉化產值巨大的因素，鎮海區工業用地利用水平仍然不高，且有較大的開發潛力。

（三）工業綠地嚴重不足，生態環境堪憂

城區的工業綠地建設嚴重缺乏且分布不合理。由前述的生態空間分析可知，2014年鎮海區的城鎮生態綠地面積僅為75.63公頃，不足全區生態綠地總量的百分之一，占全區城鄉建設用地面積總量的比重為0.94%，其中工業綠地更是嚴重匱乏，建設滯后。在空間分布上，工業綠地多在工業區內部，工業區外多為農田，綠化隔離功能不強，且受季節影響嚴重，城市綠地斑塊之間缺乏聯系，不成體系，無法滿足工業空間和生活空間之間的生態隔離需求。這種現象產生的原因主要為在城市工業發展的早期對城市綠地建設重視不足，且沒有充分考慮和利用城區內原有的地理條件和資源狀況。

（四）工業用地規劃滯后，工業空間布局有待優化

由于早期發展多采取以項目帶動開發的思路，為了促成項目落地，遷就投資方意愿，忽視了城區整體規劃布局，形成了中心城區被工業項目包圍的局面，產業難以做到以城市可持續發展的原則進行布置，進而導致部分城區用地布局不甚合理，具體表現在產業用地結構失衡，油氣管線布設重疊無章，舊廠礦、舊城鎮普遍存在，公建配套設施不足等。城區的自然環境、生活環境和投資環境不斷惡化，導致城市整體的品質下降，也影響了優質項目的引進和人才的集聚。

三、生活空間存在的問題及原因分析

（一）人多地少，土地供需矛盾突出

20世紀90年代，鎮海擁有耕地11055.63公頃，約占轄區總面積的47.60%，曾是浙江省九個重點產棉縣之一。隨著寧波港鎮海港區、鎮海煉油廠、鎮海發電廠和寧波海洋漁業基地等重點工程相繼落戶，鎮海的工業迅猛發展，城市也得到迅速的擴張，與此同時帶來了農用地急劇減少，大量耕地轉為建設用地的問題。截至2014年年底，鎮海擁有耕地6167.84公頃，占轄區總面積的26.01%，縮減了近一半。近年來，鎮海區的戶籍人口數量增長較為穩定，根據《2015年寧波市鎮海區國民經濟和社會發展統計公報》，截至2014年年底，鎮海的戶籍人口數量保持在23萬人左右，流動人口約為20萬人。按照總人口計算，鎮海區的人均耕地為0.22畝，僅為全國平均水平的1/6。從人口結構上看，2015年鎮海的非農業人口數量約為17.5萬人，人均居住用地為21.02平方米，略低于23平方米的國家規劃控制標準，人口居住密度較大。隨著鎮海經濟的飛速發展，人口集聚加速，鎮海城鎮建設用地的需求進一步增加。在當前國家重視耕地保護、生態文明建設的大環境下，鎮海區的建設用地供需矛盾現象將更加突出。可以預見，在今后的幾年中，土地資源的匱乏仍將是制約鎮海城市發展的瓶頸之一。

（二）村鎮布局零散，城鄉建設用地結構有待優化

鎮海的農居點布局較為散亂，除去九龍湖受地形地勢限制、招寶山幾乎全部為城鎮建設用地外，其余幾個街道（鎮）均在不同程度上存在農居點與城鎮建設用地混雜布局的現象，這勢必在一定程度上造成用地空間的破碎化和斑塊化、土地資源浪費的現象，也會導致管理體制不順、城鎮運行效率低下等問題。另一個值得關注的現象是，2013年鎮海的人均城市建設用地面積達186.9平方米，已遠大于國家規定的150.0平方米的上限值。從鎮海區作為寧波市城市副中心的定位和全域城市化的發展戰略來看，農村居民點用地面積仍然偏大，城鄉用地結構還有待進一步優化。

（三）基礎設施空間不足，城區人居環境尚需改善

從表2-13中可以看出，2013年，鎮海區的公共管理與公共服務設施用地面積為48.0公頃，人均僅為3.2平方米，不足全市平均水平的1/2。盡管根據《寧波市城市總體規劃（2004—2020年）》，鎮海區的規劃公共管理與公共服務設施用地面積為65.2公頃，但按人均計算仍無法達到全市的平均水平。基礎設施空間的不足直接影響了城區人居生存環境的整體質量，這在老城區表現得尤為明顯。鎮海老城區一般是指招寶山街道老城區的延伸擴展，包括整個招寶山街道和蛟川街道的部分區域，即沿著寧鎮路兩側（南側到甬江，北側到中官路），向西延伸（寧波市區方向延伸）到南北走向的金豐路。這部分區域開發較早，曾是鎮海的政治和經濟中心，相關的基礎配套設施較為完善。但隨著區內經濟的飛速增長、人口的不斷集聚，加之人們對生存環境質量追求的提升，該區域的人居環境質量正日趨降低。以城區交通為例，鎮海老城區的主次干道較少，支路較多，路網結構設計不合理，道路通行條件較差，通行能力不足，交通擁堵現象時有發生。目前，鎮海的機動車每年以近乎10%的速度增長，鎮海有近40%的機動車在老城區，而整個老城區總共停車位有2711個，所以平均每14.2輛機動車只有1個合法的停車位，這一比值與國際公認的每輛機動車配備1.15～1.30個停車位的要求相差甚遠。大量機動車因無處可停而隨意停放在次干道、支路上，嚴重影響了日常的交通秩序和道路交通安全，也影響了群眾的居住、出行。

四、生態空間存在的問題及原因分析

（一）城鎮綠地指標偏低，生態基礎設施嚴重匱乏

根據表2-16可知，截至2014年，鎮海區擁有各類生態綠地合計10017.69公頃，轄區的生態綠地覆蓋率達42.24%，但從生態綠地的具體組成類型可以看出，主要為耕地和林地，城鎮生態綠地所占的比重極小，不足百分之一，僅為75.63公頃。而從城鎮建設用地組成結構的角度分析，城鎮生態綠地占城鎮建設用地的1.49%，比例也遠達不到國家規劃10% 的最低標準。另外，鎮海城區的公共開放綠地也嚴重匱乏，根據官方公布的數據，鎮海區目前已建成區綜合公園5個、專類公園1個、社區公園13個、帶狀公園20個、休閑綠地48個，擁有公園綠地面積20.3公頃，按全區城鎮戶籍人口17.5萬人計算，人均公園綠地面積僅為1.16平方米，遠遠低于全國13.16平方米的平均值。造成人均指標偏低的原因一方面是課題組在進行城鎮綠地統計時，僅僅考慮了純綠地的面積，而像公園中的非綠地部分、道路中間細小的綠化隔離帶等并未包含在內；另一方面則是鎮海區在城鎮生態基礎設施方面的建設確實滯后于其他方面的建設。盡管近年來鎮海十分重視區內的生態環境建設，相繼啟動了生態防護林帶建設、河道兩岸綠化、礦山復綠等工程，但在建成區內，生態基礎設施建設仍有較大的提升空間。

（二）部分地區生態綠地碎片化分布，生態隔離功能較弱

鎮海早期為工業重鎮，工業用地作為地方經濟發展的重要載體，在推動鎮海區工業化和城市化快速發展的同時，也存在著盲目擴張的傾向，尤其在重大項目的招商上，存在土地服從項目的現象。工業區的興起和擴建通常伴隨著大量農用地被征用。在這個過程中，如不合理制定城市規劃，往往會造成農用地的斑塊增多，破碎化加劇，嚴重損壞自然生態結構和功能的完整。鎮海在蛟川、駱駝街道等存在一定量的農用地斑塊，這些圖斑大的有10余公頃，小的僅有0.2公頃。由于歷史遺留問題、相關法規不明確以及拆遷成本高等諸多因素的限制，這些呈碎片化的農用地斑塊在相當長一段時期內仍將存在。破碎化的生態空間對鎮海工業區的生態隔離帶也帶來一定影響。一方面，碎片化的生態空間無法形成連續的綠化防護帶，不能有效隔離粉塵、廢氣、噪聲；另一方面，各生態斑塊之間缺少有機的聯系紐帶，無法形成生態意義上的可達性通路，不利于生態能量和物種在斑塊間的有機流動。

（三）大氣污染治理形勢嚴峻，城市生態網絡系統尚需優化

鎮海作為石油化工重鎮，其空氣污染曾一度嚴重到影響市民的生活。在“十二五”期間，鎮海區圍繞建設“現代化生態型港口強區”目標，將生態環境整治列為首要發展戰略，確立“生態環境是最大民生”理念，出臺《鎮海區生態文明示范區建設暨生態環境整治五年行動計劃》，提出了清潔空氣、產業提升、節能減排、碧水綠岸、宜居城區、美麗鄉村、行為創新等七大行動37項重點工程，大力整治煤灰粉塵、有機廢氣等本地群眾關切的突出環境問題。經過近五年時間的整治，全區累計投入生態環境整治資金超過100億元，區內生態環境明顯改善。但是，生態整治和保護是一個長期的系統工程，鎮海區當前的空氣環境保護形勢依然較為嚴峻。根據課題組對2015年寧波市各區空氣環境質量的測算，鎮海區大氣中的二氧化硫含量仍為六區中最高。緩解這一難題一方面要從產業升級、降低能耗著手，另一方面則需要對城市生態網絡系統進行科學優化，綜合城市地理特征、氣候條件和高污染企業的空間分布，設計城市通風廊道和綠化隔離帶，同時適當增加城區的綠地斑塊，合理搭配植被物種，以改善局部地區的微氣候。