第二節 跨行政區域生態環境協作治理理論

在現代社會，生態環境保護已成為政府必須承擔的行政職能和基本責任，各國政府都在積極采取行動對生態環境進行治理保護，最大限度地確保公民享有在不被污染和破壞的生態環境中生存以及平等利用生態環境資源的權利。20世紀80年代，西方國家掀起了新一輪的政府改革，調整政府的運作模式和運行機制。新公共管理運動的興起對政府所承擔的社會角色以及政府與公民社會之間的關系等方面進行了深刻變革。對于區域治理來說，新公共管理運動不僅把治理的主體從政府拓展到了企業和社會，同時在治理績效上也更注重以公共產品的供給效率最大化為取向，以有效供給公共環境產品。中國政府高度重視生態文明建設，把建設美麗中國作為關系到人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，努力從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人們創造良好生產生活環境，為全球生態環境安全做出貢獻。跨行政區域協同治理生態環境既是不同行政區域協同發展的現實需要，又以一定的理論為基礎。

一、跨區域合作治理理論的發展

20世紀，隨著城市規模的擴大和社區人口的增加，社區居民對地方性公共物品和公共服務的需求不斷增加，碎片化的地方治理體系已經不能夠有效解決快速現代化帶來的社會問題。美國當代經濟學家蒂布特（Tiebout）嘗試從個人選擇的角度解決大都市或區域化難題，他主張采用一個統一的地方治理體系，認為統一體系下的治理方式具有優化資源配置的能力，如此的“多中心制度”顯示出如何在一個地域分散的系統中管理行政沖突。與此同時，一些改革者提出功能性區域和行政區域之間的匹配問題，指出通過中心權威的合并，政府可以解決其行政管轄區域與治理區域不匹配的問題。

此后的研究者逐漸意識到，治理是對地方政府復雜關系的管理，強調地方政府及其相互關系的協調。2000年以后，理論界認識到合作和戰略決策的重要性。以美國學者理查德·C．菲沃克（Richard C.Feiock）教授為代表的研究者整合了集體行動的問題與制度分析的范式，提出了制度性集體行動分析框架，構建了某一范圍內同一層級、不同層級的政府部門或其行動者之間的合作機制。

區域合作治理的概念是從“治理”到“合作治理”，再到“區域合作治理”的邏輯逐步深入遞進而來的。“治理”是對組織主體間互動關系的結構性描述，治理不僅限于固定組織內的關系研究，任何一種內部化的組織行為都涉及治理問題。隨著組織邊界和目標任務的變化，治理涉及的主體也會發生變化，但本質上仍然是對主體間互動的結構性描述。沿著制度性集體行動分析框架和新區域主義的理論邏輯，可以認為“合作治理”是一種由多個政府部門和非政府部門的利益相關者直接參與，旨在制定或執行公共政策、管理公共事務，以共識為導向的集體決策過程的正式制度安排。“區域合作治理”可以看作合作治理在地方政府發展區域經濟中的具體運用和體現，強調自治基礎上的區域利益。

區域合作治理存在兩個層次：一是單一行動者行為選擇層次，即區域合作行為；二是多個行動者組成的結構層次，即區域合作治理結構。兩者之間相互作用，相互影響。一方面，在區域合作行為層次，地方政府是區域合作治理的主體，區域合作治理就是地方政府之間在解決區域經濟發展或區域公共事務上采取“合作”途徑，進行區域政策決策、合作對象選擇、合作途徑確定、合作協議執行及合作成果監督的過程與機制。另一方面，“區域治理結構”則進一步表明，在地方政府所采取的與其他主體的聯盟、協議、伙伴、合同等途徑中，各參與主體特征及相互之間的動態結構關系，具體表現為合作區域的邊界、規模及關系等各種集體行動變量在內的制度安排，地方政府間形成的獨立、雙邊或多邊關系，這些關系構成了“區域合作治理結構”。區域合作治理結構決定于各參與方在個體理性下的策略行動選擇，這些選擇構成了各參與方之間的關系狀態，而各方之間原有的關系又會成為潛在區域主體的個體行為選擇的前提和約束條件。

現階段，區域合作治理逐步發展為“社會網絡”區域合作治理，這是區域治理的結構層次與多成員參與共同形成的集體行動之間的動態關系。這個區域層次的網絡結構會影響形成網絡的各個地方政府成員所處的環境，經過一段時間的累積，形成新的穩定的合作狀態，也就是沿著“結構——行為——績效”的路徑動態循環發展過程。在我國，區域合作的形成依賴于國家政策，一般以經濟聯合發展為首要目標。但是在經濟合作的前提下，各區域之間形成在公共資源、公共環境、公共交通等領域的合作意向，這種原來單次的、靜態的結構性關系通過區域中各主體的行為選擇相互作用而演變成為持續性相互依賴關系，即構成了由區域合作成員組成的社會網絡。

二、跨行政區域生態環境協同治理相關理論

（一）協同合作理論

聯合國在《人類環境宣言》中指出：“保護和改善人類環境是關系全世界各國人民幸福和經濟發展的重要問題，是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任。”“種類越來越多的環境問題，它們在范圍上是地區性或全球性的，或者它們影響著共同的國際領域，將要求國與國之間廣泛合作及國際組織采取行動以謀求共同的利益。”生態環境保護需要人類社會各主體的協同合作、共同應對。政府、公眾、企業和社會組織等所有的環境使用者都負有保護生態環境的責任。在國家內部，國家與社會力量在生態環境保護領域必須共同合作，跨行政區域政府間需要協同治理；在國際社會，各個國家和地區需要協商解決環境利益沖突，合作解決環境問題。

生態環境協同合作理論是基于人類生態環境的整體性與不可分割性確立的。人類依存的生態環境是直接、間接影響人類生活和發展的各種自然生態因素和社會因素的總體，“從整個人類環境來說，人類只是環境中的一部分，不會因為人類的活動而使得環境發生客觀上的分割，即使是人類主觀上的國界以及行政區域的劃分也不會破壞環境的整體性”。諸如全球“溫室效應”、臭氧層破壞、酸雨、物種滅絕、土地沙漠化等大范圍和全球性的環境問題，需要全人類的共同努力和協作才能解決。在一國之內治理諸如跨流域的水環境污染、跨區域的大氣污染，需要跨行政區域合作形成治污聯動機制。由于生態環境問題的復雜性及其解決的艱難性，生態環境的治理在客觀上需要各方面的共同努力，既要求一國內政府、公眾、企業和社會組織的協同合作，也要求國與國之間的相互協同合作，只有人類社會各主體共同負責并共同參與到生態環境保護的事務中，才能達到個人自由與社會生態環境需求的平衡。因此，生態環境協同合作理論追求的目標就是實現生態環境資源的可持續發展、促進人與自然關系的和諧，其理論的核心就是協同合作。生態環境治理的協同合作包括國與國之間、國際組織之間的國際社會合作，一國內部政府部門之間和府際的合作、環境管理者與被管理者及其社會公眾之間的協同合作。

（二）公共信托理論

公共信托理論起源于羅馬法，古羅馬法學家查士丁尼（Justinianus）在《法學總結——法學階梯》一書中在對“物”進行分類時論述了財產公共信托的思想。他認為“某些物依據自然法是眾所共有的，有些是公有的，有些屬于團體，有些不屬于任何人，但大部分物是屬于個人的財產，個人得以不同方式取得之”。公有物和共用物，人們可以自由利用，國家只能作為公共權力的管理者或受托者享有權利。當有人妨害公有物和共有物自由利用時，司法部長可以發出排除妨害的命令以保護共同利用權，也可以根據侵害訴訟而對妨害人處以制裁。

公共信托理論后來經英國法學家修正而發展起來并被移植到美國環境法領域，公共信托原則成為美國環境法的重要部分和重要原則。20世紀70年代初期，密歇根大學薩克斯（Joseph Sax）教授提出了環境資源管理的公共信托理論，認為空氣、水、陽光等人類生活所必需的環境要素就其自然屬性和對人類社會的重要性而言應該是全體國民的“公共財產”，任何人不能任意對其進行占有、支配和損害。為了合理保護和支配這些“共有財產”，共有人委托國家來管理。國家對環境的管理是受共有人的委托行使管理權的，因而國家不能濫用委托權。薩克斯教授的環境公共信托理論有三個相關的基本原則：第一，將水、大氣等這種對公民全體生存至關重要的公共資源作為私有的對象是不合適的且不明智的；第二，大自然對人類的恩惠不受個人的經濟地位和政治地位的影響，所有公民可以自由地利用；第三，政府不能為了其本身的利益將可廣泛、一般使用的公共物予以限制或改變分配形式。

薩克斯的公共信托理論的實質是以信托形式將本應由公眾行使的管理環境資源的權力轉交給民選的環境資源管理機關，人們為了合理支配和保護“環境公共財產”而委托國家對環境事務進行管理。政府的環境事務管理權來自人民委托，人民在將環境資源管理的一般權力授予政府行使的同時，也保留了對其受托行為的過程與結果進行監督的權利，并在必要的時候直接參與決策，發表意見。政府作為受托人取得了信托財產的所有權，但更重要的是承擔相應的義務，為了委托人的利益而管理和利用信托財產。因而，“環境公共信托原則是一個以保護環境為目的的重要法律原則，它既包含了政府保護環境的首要的義務，同時也包含了每個公民相對應的要求政府實施其義務的權利”。

（三）競合理論

競合概念是1996年由哈佛大學教授亞當·M．布蘭頓伯格（Adma M. Brandanburger）和耶魯大學教授巴里·M．納爾布夫（Baryr M.Nalbeuff）在《哈佛商業評論》上發表的一篇論文中首次提出的，其實質是實現企業的優勢要素互補，增強企業的競爭實力，即為競爭而合作，靠合作來競爭。競合理論認為不同的地方政府之間構成一種既有競爭又有合作的狀態。競合理論用博弈論方法分析組織間既有競爭又有合作的關系，這一理論通過論證證明了地方政府之間并非零和博弈的關系，并非傳統競爭理論所強調的利益爭奪，在競爭之外也會產生雙方或多方都有收益的結果。迪格里尼（Dagnino）和布杜拉（Padula）教授在此基礎上又發展提出“競合優勢”理論，被稱為迪格里尼-布杜拉的競合學說。該理論提倡以合作取代競爭，強調地方政府在分配利益過程中也會因為對自身利益最大化的追求而產生損壞合作方利益的沖動。如果合作進展順利，那么，雙方將加強合作；如果進展不順利，合作可能被終止，甚至發展成為惡性競爭。

（四）府際管理理論

跨行政區域的公共服務和公共產品受府際關系的影響。府際關系是指不同層級政府之間或不同行政區域同一級別政府之間的關系網絡，它包括中央與地方關系、地方政府間的縱向和橫向關系，以及政府內部各部門間的權力分工關系，其核心問題就是政府之間的關系網絡問題。所謂府際關系實際上就是政府之間的相互關系。府際關系概念最早來源于美國，在美國經濟大蕭條的背景下，羅斯福通過協調聯邦與各州、州與州，以及州、市、縣、鎮的相互關系來解決政府經濟政策施行的利益協調問題，來增強美國應對經濟危機的能力。在20世紀后期，“府際關系”概念得到廣泛應用，一般定義為“聯邦制度中各類和各級政府單位機構的一系列重要活動，以及它們之間相互作用”。國內對府際關系問題的研究始于20世紀90年代，盡管各家對府際關系的概念和內涵持不同觀點，但都承認府際關系是中央政府與地方政府、地方政府與地方政府以及地方政府內部的各種利益關系，涉及如何協調在整體利益一致情況下的各地區的利益關系。生態環境治理的府際關系就是在全面建成小康社會的歷史時期，在實踐生態文明建設過程中，統籌各級政府的生態環境利益，形成生態文明建設的合力，實現經濟又好又快發展。

在政府合作理論和府際關系理論的基礎上，跨行政區域管理理論隨之產生。跨行政區域管理理論關注政府內部不同部門之間的互動關系，認為公共產品在提供主體和提供方式上都是多元的。從提供主體上看，除政府之外，企業、非營利組織都可以成為公共產品的提供方；從提供方式上看，公共產品的生產、組織、協調、評估等不同環節都可以通過不同方式提高供給效率。加拿大政治學教授戴維·卡梅倫認為，現代生活的性質已經使政府間的溝通、協調變得越來越重要，不僅在聯邦制國家內部，管轄權之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內和國家之間，公共生活也表現出這種傾向，這種治理就是府際合作治理。在西方國家，府際治理是行政革新和政府再造的重要產物。中國臺灣學者紀俊臣認為，“跨域管理研究的重點是特定行政自治體內部的政策合法化的過程，是立法規范的理念構建與政策實務的運作這兩方面的統一”。府際管理理論認為，政府可以通過改革，打破對既有組織邊界的固有觀念，加強行政機關與行政機關、行政機關與立法機關，以及行政機關與社會組織、公民之間的合作，通過組織內外部多元主體的互動，使組織可以獲取或者交換到組織需要的資源。

跨行政區域協作共建強調的是在政治、經濟、文化、社會、生態等方面的跨行政區域協同合作發展，各行政區在平等、互利和共贏的基礎上實現跨區域經濟協調發展，實現經濟發展水平和人民生活水平的共同提高與社會的全面進步。跨行政區域協作共建是一個長期的動態過程，需要通過較長時期的努力才能實現，其協作共建的基本方式是使區域之間或區域內形成經濟上相互聯系、關聯互動、正向促進的新型關系，在經濟發展的基礎上實現生態環境保護以及其他各方面的協同推進與合作。