第三節 跨行政區域協作共建美麗中國的運行機制

建設美麗中國是一項整體性系統性工程，涉及范圍廣、區域大，要求各行政區域打破原有的行政界隔，通過區域協作來實現生態環境治理的效益最優化。面對實現區域經濟協調發展、跨行政區域環境整體利益最優、環境公平和環境安全等方面的要求，地方政府在跨行政區域生態環境治理中必須從“分界而治”走向協作治理，必須健全有利于生態環境協作治理的良性運行機制。

一、跨行政區域協作共建美麗中國的機制構成

“機制”一詞源于自然科學，原意是指機器的構造及其工作原理，又指有機體的構造、功能及其相互關系，后被引入社會科學領域，有了政治機制、社會運行機制、經濟運行機制等概念。跨行政區域協作共建美麗中國機制是指不同行政區域的政府、企業、社會團體和社會公眾共同參與生態環境保護，在共同治理跨行政區域的水污染、大氣污染、生活環境污染的過程中形成的合作、協調和共享的生態文明建設機制。跨行政區域協作共建美麗中國機制運行的主導者是政府，企業、社會團體和社會公眾是重要的參與者。跨區域協作共建機制必須將美麗中國建設內容和目標融入其中，以實現不同行政區域的生態環境、生活環境、人文社會環境之美為目標，實現不同行政區域的生態環境協調發展和共享發展。

由于不同區域間的信息不對稱和利益差異，跨區域政府合作具有一定的不確定性。跨區域政府合作是政府間的一種互動行為，必須以穩定的合作機制和對非合作行為、合作行為偏差的約束機制為前提保障。不同行政區域之間的信息不對稱、利益差異、合作動力以及對非合作行為的約束是建構跨行政區域政府合作機制需要解決的四個問題。換言之，應在解決這四個相互關聯問題的基礎上來設計與建構跨行政區域政府間協作共建機制。因而，跨行政區域政府間協作共建美麗中國機制由信息共享機制、利益共享機制、評價激勵機制、行為約束機制、政策協調機制和溝通協商機制等構成。

1．信息共享機制

在共建美麗中國的過程中，跨行政區域協作關系的形成和鞏固需要不同區域之間特別是政府之間在生態環境信息上的共享，最重要的是各種生態環境保護決策與規劃信息的共享，在此基礎上各行政區域才有可能在協商基礎上形成相互支持、相互配合的生態環境保護政策，各個地區之間的政策內容才能避免自利，政策執行才能避免沖突。區域之間生態環境信息對稱有利于各區域合作主體進行科學決策，有利于實現本區域內的生態環境資源配置達到最佳狀態。跨行政區域之間的政府環境信息應充分公開，以提升跨區域合作共建的可預測性，最大限度地減少相互信息封閉所導致的合作風險。因此，要建立跨行政區域政府間協作共建美麗中國機制，首先要建立跨行政區域地方政府之間的信息共享機制，通過網絡、傳媒等各種信息渠道定期發布本地區的相關生態環境信息，實現跨區域生態環境信息共享，這樣既可以有效遏制生態環境建設中地方保護主義，避免跨區域、跨流域生態破壞和環境污染事件的發生，又可以打破跨行政區域合作的壁壘，實現不同行政區域真正協作共建美麗中國。

2．利益共享機制

在經濟領域，利益共享機制是由勞動、資本、技術等要素的合理流動以及區域合作兩個方面構成的，它包括兩層含義：一是指國家通過政策調整，使同一產業的差別利益在不同地區之間實現合理分布，盡可能地照顧地區經濟利益；二是通過調整政策，使不同產業的利益在不同地區實現合理分享。概括起來，就是力求在政策協調的基礎上通過競爭與合作，形成良好的地區經濟關系，從而實現產業利益的合理分配。與經濟領域利益共享機制不同，生態環境領域的“利益共享機制”具有以下特點：第一，需要中央政府生態環境政策的指導，需要協調國家生態環境政策與區域之間生態環境政策之間的關系；第二，強調在地區之間生態環境保護、合作治理的基礎上實現生態環境利益的區域共享，打破地區之間分割治理或與鄰為壑式的治理，形成統一、開放的跨行政區域生態環境保護治理體系；第三，實現生態環境利益共享的形式多種多樣，既可以通過生態補償機制實現一個地區的生態環境比較優勢，也可以通過優化生態環境結構布局，突顯一個地區的生態環境產業優勢實現其生態環境經濟效益和社會效益；第四，生態環境領域的利益共享機制強調區域之間在市場關系基礎上形成協調合作關系，在平等、互利和協作的基礎上共同保護跨行政區域的生態環境。

3．評價激勵機制

區域生態文明是美麗中國建設的重要內容。區域生態文明建設的評價激勵機制以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念為指導，通過生態環境政策的制定與執行來規范、引導與激勵區域生態環境建設，持續有效地推進跨區域協作共建美麗中國。通過生態環境影響評價分析以及環境行為評估，及時矯正生態環境保護、建設或破壞生態環境的行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，減少“公有地悲劇”的出現，削弱“市場失靈”對生態環境造成的壓力。區域主體保護跨行政區域生態環境的積極性，除了來自環境利益及其經濟利益的誘導外，中央政府環境政策的宏觀調控發揮重要作用。跨行政區域生態環境保護的特殊性決定了市場機制難以解決重要生態功能區、流域和礦產資源開發等區域生態環境保護問題，這些問題的解決需要政府強有力的宏觀干預。中央政府是區域生態環境協作政策的制定者、區域生態環境利益的協調者，可以運用政策手段對跨區域生態環境合作治理給予鼓勵和支持，設立跨區域生態環境保護基金項目，對跨區域的生態環境產業給予政策支持；同時，建立跨區域生態環境保護、建設開發的專家咨詢評估機構，完善公眾參與制度，對重大生態環境項目進行公開公示評議。

4．行為約束機制

為了防止出現跨區域生態環境協作治理中的機會主義行為，保障區域協作共建關系的健康發展，需要形成區域合作行為的約束機制。在區域合作共建章程中，明確共建各方的權利、責任、義務，設定對共建不作為行為的責戒條款，包括區域合作共建各方在合作過程中應遵守的規則、違反區域合作條款后應承擔的責任、對違反區域合作共建規則所造成的生態環境危害以及其他方面的損失的經濟賠償規定；同時，建立區域協作沖突解決的協調協商機制，解決區域協作共建中的矛盾和沖突。中央政府通過相關政策和法規對區域合作共建關系進行規范，對區域合作中的非規范行為做出懲罰性制度安排。

5．政策協調機制

政策協調機制是跨行政區域合作共建美麗中國的主要內容和重要基礎，以區域政策的制定和實施為依托建立跨行政區域間的橫向合作共建關系。在涉及跨區域生態環境發展總體規劃、生態環保產業布局、生態功能區建設、生態環境公共物品與服務提供等方面的政策制定之前，要在跨行政區域之間實現決策信息共享，建立區域間聯合調研與論證制度，廣泛征求專家和社會公眾意見，保證政策公平和決策科學化。在生態環境政策實施過程中，區域之間地方政府應該加強執行合作，減少政策執行阻力，及時反饋政策實施和執行中的各種問題，為完善和改進后續政策提供科學依據，以政策協調發展特色優勢生態環境產業、實現產業的整體升級發展，為建設美麗中國提供良好政策導向。

6．溝通協商機制

在跨行政區域協作共建美麗中國的過程中，各行政區域的財政實力、戰略定位、發展速度與潛力、自然生態環境等都不相同，但為了實現跨行政區域協作共建的可持續性與高效性，必須建立跨行政區之間平等互動的溝通協商機制，形成能夠反映各方利益訴求、暢通和拓寬各方利益表達渠道、兼顧各方正當利益、維護區域發展利益的可持續發展運行機制。在各參與方相互尊重的前提下，共同應對跨行政區域生態環境發展面臨的重大事務，實現跨行政區域決策的科學化與民主化，推動跨行政區域政府合作的良性發展。

二、跨行政區域生態環境保護利益補償機制

協作是一種有目的、有意識的能動行為，是個體之間、區域之間一種互相配合的活動。生產力要素、生產關系的協作都需要互助、互需、互利。在區域協作過程中，必須改變單方面受益、其他區域利益受損的局面。只有在互利的情況下，不同區域之間才會有穩定的協調與合作，否則，就會出現“虹吸現象”，而其他區域在利益受損、行為被動的情況下所做出的反應行為，很可能最終會傷害到所有人的利益。近年來，在越來越多的利益轉移中，中央政府都處于重要地位，地方政府則是轉移或被轉移的對象。從博弈論視角分析，作為合作的行為主體，各方在合作過程中其實是為各自利益展開博弈，關注的都是自己一方的現實和未來利益。因此，需要一種促進區域合作的利益補償機制，將區域合作建立在不同區域的利益互補基礎上，使合作各方本著互惠互利的原則商議利益補償問題。

1．生態補償機制

生態補償是在“生物有機體、種群、群落或者生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力”。生態補償是對人類的某種活動所產生的生態環境的正外部性所給予的補償，“一般認為生態補償應該是國家、企業和社會團體等環境資源受益人在其從事社會經濟活動中造成自然資源浪費、破壞生態系統及環境污染后，為了恢復生態價值和生態功能，對所造成的損失給予補償、恢復、綜合治理等行為的總稱”。生態補償制度是社會經濟發展與自然資源和環境容量有限之間的矛盾運動的產物，建立生態補償機制有利于彌補因經濟發展而引起的生態環境破壞損失，有利于減少生態環境破壞對經濟良性發展的沖擊，有利于在建設“資源節約型、環境友好型社會”的進程中對各區域之間的利益進行整合與平衡。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。2014年3月，政府工作報告明確提出要“推動建立跨區域、跨流域生態補償機制”。2015年4月，國務院印發的《水污染防治行動計劃》提出“建立跨界水環境補償機制，開展補償試點”。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，要求“制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持”。20世紀90年代我國就已經開始進行生態補償機制的實踐探索，目前已經在國家層面建立了自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發及其流域水環境保護等領域的生態補償機制。浙江省人大常委會在2003年6月通過的《浙江省人民代表大會常務委員會關于建設生態省的決定》中要求“省政府要認真研究，逐步建立和完善生態補償機制”。浙江加大對生態補償的支持力度，制定了生態補償的財力補助政策、生態建設補助政策、生態保護補助政策和生態環境治理補助政策，對生態功能區建設保護、森林資源生態效益、水環境質量、礦區自然生態環境保護等進行補償。

（1）生態功能區建設保護補償

在主體功能區規劃內的限制開發和禁止開發區域，發展機會因產業活動受到限定或制止而減少，這些資源環境承載能力較弱的限制開發區域和禁止開發的自然環境保護區域原本多屬于經濟基礎薄弱的欠發達地區，這些地區通過加速發展來提高當地居民生活水平的愿望十分強烈。由于這些地區的居民承擔了建設和維護生態安全的義務，他們有權利享有與其他區域基本均等化的品質生活，需要中央政府和受益區域的地方政府予以適當的經濟補償。通過生態補償機制可以調整不同區域在經濟發展過程中資源與環境利益不均衡分配狀況，補償辦法除了依靠中央財力扶持發展當地適宜的特色產業和提高當地基本公共服務水平外，主體功能區規劃內的優化開發區域和重點開發區域也應該分擔維護生態安全的成本，設立地區性的專項生態補償基金轉移支付機制。同時，可以通過產業合作實現跨區域生態補償，增加跨區域產業合作項目，將優化開發和重點開發區域內符合生態保護要求的產業鏈環分段轉移到欠發達地區，實現生態保護區域與受益區域的協同開發、協同發展，實現地方經濟利益的再分配。對于產業活動的外部性損害，如上游水域排放對下游地區的污染、局部大氣污染對鄰域空氣質量的影響等，需要污染源頭區域支付生態破壞賠償，建立科學的污染損害程度評價與考核的指標體系，建立穩定的長效償付機制。我國經濟發達省（市）是污染源最多的地區，發達地區在因產業能力高速增長而獲利的同時，應該補償和修復對本區域和其他區域生態環境造成的損害。

（2）森林資源生態效益補償

我國森林資源生態效益補償制度和機制是由法律確認保護的，大部分由政府財政資金補助。1998年我國修改的《森林法》規定：國家建立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途的森林資源，林木的營造、撫育、保護和管理。2000年國家發布的《森林法實施條例》規定：防護林、特殊用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。從2001年起，國家財政撥款300億元用于公益林建設、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等。其中，最有影響的生態補償政策就是“退耕還林”對退耕地農戶的補償。浙江省制定出臺了《浙江省重點生態公益林管理辦法》《浙江省森林生態效益補償基金管理辦法》，從2001年開始全面建設3000萬畝重點生態公益林，到2005年6月已有859.1萬畝生態公益林達到了建設標準。我國森林資源生態效益補償逐步建立了“有償使用，全民受益，政府統籌，社會投入”的生態補償機制，一定程度上改變了森林生態效益“多數人受益，少數人負擔”的狀況，“誰受益，誰負擔”的生態補償機制基本形成。

（3）水環境質量補償

我國《水法》《礦產資源法》《漁業法》《土地管理法》等相關法律法規對生態補償制度也做了相應規定。《水法》規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納稅費”；“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費”。水環境質量補償主要用于水系生態恢復、水系源頭地區水土保持生態示范區建設和山區庫區流域范圍的生態修復。浙江出臺了省域內或跨省域流域生態補償的政策措施，實現了省內全流域生態補償。2012年4月，安徽、浙江兩省簽訂新安江流域水環境補償協議，標志著首個國家層面的跨省流域水環境補償試點正式啟動。浙江各地加強區域性和流域性的生態補償：杭州、溫州、湖州、建德、德清、洞頭等地制定了有關補償政策；臺州設立了600萬元的長潭水庫飲用水水源保護專項資金；安吉縣設立了生態補助專項資金；紹興每年從自來水水費中提取200萬元用于飲用水水源頭地區生態保護；江山、龍游、金東等地對水源地和庫區鄉鎮以生態補償的名義進行了財政補助。征收城鎮水污染處理費，將污水處理費標準調整到合理水平，把征收的污水處理費用于水資源和水環境保護、水資源管理和節水事項上，將提高這項資金的生態補償功能。

（4）礦區自然生態環境保護補償

我國《礦產資源法》第32條規定：“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境。開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。”礦產資源法雖然涉及了部分生態補償的規定，但對于礦產資源開發過程中的生態補償規定過于強調原則性，沒有明確具體的標準和實施方式，在實踐中難以形成強制性約束。浙江省加強對礦區自然生態環境的保護治理，以露采礦山植被恢復為重點，開展“百礦示范，千礦整治”活動，同時，建立礦山自然生態環境治理備用金制度，規定采礦人在領取采礦許可證時必須與有關部門簽訂治理責任書，并分期繳納治理備用金，備用金的收取標準不低于治理費用，形成了“誰開發，誰保護；誰破壞（得益），誰治理”的工作機制。

2．環境資源使用補償機制

環境資源使用補償是指開發、利用自然資源造成生態環境破壞，或者由于生產經營行為對環境造成不利影響，當事人應當依法繳納相應的補償費。環境資源補償費是環境資源使用補償的直接體現，環境資源補償費專項用于環境治理和建設，不得挪作他用。環境資源補償費包括礦山資源補償費、水資源費、土地有償使用費、土地復墾費、土地閑置費、耕地開墾費、草原植被恢復費、森林植被恢復費、漁業資源增殖保護費、排污費等。

環境資源是人類賴以生存和發展的基本條件，是人類社會的物質基礎。所有的自然資源都有其價值，環境容量由于其對人的有用性和不可再生性，同樣也具有價值。環境資源付費使用就是為了真正實現環境資源的價值，使環境資源的開發利用者和破壞者負擔環境資源開發利用的成本，是實現環境公平正義的要求。征收排污費的目的是促使排污者加強經營管理，節約和綜合利用資源，提高資源利用效益，治理污染，改善環境。征收排污費是“污染者付費”原則的體現，可以使污染防治責任與排污者的經濟利益直接掛鉤，促進經濟效益、社會效益與環境效益的統一。

從全國來看，資源消耗的不公平使用是區域產業缺乏優化動力的一個重要原因。低價或無償的自然資源消耗、不均衡的能源消費，減弱了局部地區產業結構調整以及加強區域合作的動力。以萬元地區生產總值能耗為例，發達地區的萬元地區生產總值以生產總值計算的單位能耗相對較低，落后地區的萬元地區生產總值能耗則較高。例如，2011年，廣東萬元地區生產總值能耗0.563噸標準煤每萬元，浙江為0.590噸標準煤每萬元，而寧夏為2.279噸標準煤每萬元，青海為2.081噸標準煤每萬元。把萬元地區生產總值能耗作為能源使用考核指標，抑制了落后地區的產業發展和產業結構調整，不利于縮小地區間發展差距。因而，需要建立全面的節能績效評價和考核指標，綜合考慮“區域能源消耗指標”“區域能源效率指標”和“區域能源可持續發展指標”，確定不同區域的能源消耗限定標準，制定階梯能源價格；制定階梯水價、階梯電價等，對于超標消耗按較高費率收費，用于補償后發展地區的資源供給，為跨區域產業合作創造條件。

浙江各地積極探索異地開發、水資源使用權交易、排污權交易等多種形式的生態補償方式。不少地方制定了水系上游鄉鎮在下游開發區或工業園區投資辦廠、稅收返還的政策。有的地方積極探索資源使（取）用權、排污權交易的市場化生態補償方式，完善水資源使（取）用權出讓、轉讓和租賃的交易機制，鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償；按照“誰投資，誰受益”原則，鼓勵社會資金參與生態建設、環境污染治理的投資、建設和運營。

3．消除生態貧困

解決因生態環境惡化而帶來的貧困問題，是加強生態文明建設、建設美麗中國的一項重要內容。我國農村貧困人口和貧困區域主要分布在我國的西部和中東部的一些山區，這些區域是我國的生態屏障和生態脆弱區，其生態環境狀況對我國的生態安全至關重要。生態貧困是由人口的增加、當地發展農牧業與當地自然生態系統的緩沖和恢復能力不協調造成的。在生態脆弱地區，過度開墾、放牧等行為導致森林草場退化、物種減少和嚴重的水土流失，進而導致區域環境承載能力難以滿足人口的生存和發展，甚至造成當地自然生態系統崩潰，當地居民淪為生態難民，生態問題轉化為貧困問題和社會穩定問題。

基于維護生態安全和實現社會公平的需要，解決這些區域性生態問題必須解決生態性貧困問題。一是加大公共財政對貧困地區基礎設施建設的支持力度，優先在貧困地區建設道路交通、農田水利、輸變電等基礎設施項目，改善當地的工農業生產基礎條件和生活條件，提高貧困地區的自我發展能力。二是加大對貧困地區的科技、教育和公共衛生等領域的扶貧力度，改善這些地區的教育和辦學條件、公共衛生條件和技術培訓條件。三是組織貧困地區的勞務輸出和勞動力轉移，減少貧困地區人口數量，減輕當地資源環境壓力。四是推進生態移民，促進受損的生態系統自然恢復。浙江省實施“百鄉扶貧攻堅計劃”和“欠發達地區鄉鎮奔小康工程”，推進下鄉移民工作，從2003年到2007年，遷移25萬山區農民，生存條件惡劣的高山深山貧困農民基本實現搬遷，半數以上的下山勞動力實現轉產轉業。浙江省政府制定了資金扶持、減免地方規費、安排專項用地指標、基礎設施建設傾斜支持、實行結對幫扶、優先安排轉產專業培訓等政策。

三、流域跨界府際生態環境協作治理機制

區域治理就是在基于一定的經濟、政治、社會、文化和自然等因素而緊密聯系在一起的地理空間內，依托政府、非政府組織以及社會公眾等各種組織化的網絡體系，對區域公共事務進行協調和自主治理的過程。由于不同區域治理組織的目標差異，其所表現出來的區域治理形態差異明顯，因此，府際博弈及搭便車就成為流域治理外部性的主要原因。府際博弈是中央政府和地方政府間，以及地方政府和地方政府間，在一定規則約束下，依靠所掌握的信息，如何進行決策及這種決策的均衡問題。從公共經濟學的角度看，流域水環境是介于純公共物品和私人物品之間的準公共物品。在區域利益、信息不對稱和缺乏激勵機制的影響下，地方政府很難真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益沖突則使各行政區之間難以達成合作治理，府際博弈的非理性均衡成為跨行政區流域治理困境的深層次原因。只有通過重復博弈，建立行政區之間的流域協作治理機制，才能有效控制流域水環境污染。

奧爾森提出的“共容利益理論”認為，某一理性地追求自身利益的個人，或某個擁有相當凝聚力和紀律的組織，能夠獲得特定社會所有產出增長額中相當大的部分，同時會因該社會產出的減少而遭受極大的損失，則該個人或組織在此社會中便擁有一種共容利益。共容利益給所涉及的人以刺激，誘使他們關心全社會產出的長期穩定增長。流域是自成系統的整體，流域水環境的自然屬性決定了流域上、中、下游不同區域在可持續利用流域水資源問題上形成利益共容關系。共容利益使得流域上、中、下游利益主體的合作具有必然性和可能性，建立流域府際協作治理機制具有可行性。

1．流域跨界府際聯合防治機制

生態環境跨界污染決定了生態環境防治是跨行政區域的多元主體聯動協作的過程。生態環境的整體性決定了生態環境的治理不能夠采取分而治之的格局，只有實施跨行政區的合作與集體行動才能從根本上緩解或解決我國流域跨界生態環境所面臨的危機。流域跨界生態環境問題涉及面廣、復雜程度高，根據行政區域進行條塊分割的環境管理只會增加流域跨界生態環境治理的復雜性。因此，有必要建立流域跨界行政區域的技術水平高和權威大的管理機構來承擔這項工作，設立一個流域跨界行政區域的、獨立的、專門的機構負責流域范圍內政府、企業和公眾事務的全面協調，這是構建流域跨界生態環境聯合防治機制的首要任務。

流域生態環境治理面臨的主要矛盾是流域管理與行政區域管理體制間的矛盾，以條塊結合的政府層級結構基礎上的管理體制，通過機構、機制、法規等綜合性設置來協調管理體制中流域與區域中不同部門、不同層級間的矛盾。流域跨界聯合防治機制是兼顧法律法規、利益博弈、經濟補償、管理效益的流域府際合作治理機制。以一級政府下屬的環保局為主體的流域跨界聯合防治機制，實質上是政府之間的共謀行為，其社會效益體現為該機制有效地協調上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免經濟糾紛所引發的突發性事件。這種共謀行為隨著聯席會議制度的逐步完善而成為一種合法的制度安排。從整體情況來看，目前我國尚未建立全面系統的流域跨界生態環境管理機構和治理機制，流域跨界生態環境管理成為跨行政區生態環境治理的大勢所趨。流域跨界生態環境管理機構和治理機制應在相關法律規定范圍內依法行使職權，發揮其在流域跨界環境治理中的主導地位和監督管理權限，通過統一目標、統一規劃、統一標準、統一監測、統一行動和統一監控來實現流域生態環境的有效治理。流域跨界生態環境聯合防治機構與機制應當發揮以下五種主要功能。

（1）制定區域環境污染防治規劃

流域跨界生態環境聯合防治機構作為超越區域和部門的綜合管理機構發揮流域跨界生態環境治理協調作用，與地方政府和其他社會團體共同制定和實施流域跨界生態環境治理合作規劃；與其他相關部門共同制定有利于整個區域和國家生態環境的規劃；參與政府綜合決策和能源、交通、城市建設、產業布局等方面的規劃，將區域生態環境污染防治規劃與政府的區域綜合決策和其他規劃相協調。

（2）建立流域跨界環境質量監測體系

在流域內建立環境質量聯合監測體系是流域跨界生態環境聯合防治的基礎工作。流域跨界生態環境聯合防治機構應協調不同區域，在各自監測的基礎上統一建立環境質量監測信息和數據庫，統一不同流域之間的監測標準和評價標準，建立流域環境質量監測合作機制和信息共享機制。

（3）形成流域跨界生態環境污染聯合防治協調機制

流域跨界生態環境聯合防治機制的核心是建立流域內不同地區、不同管理部門之間的協調機制。聯合防治具體表現在聯合規劃、聯合檢查、聯合監測、聯合執法等方面。不同區域政府和不同部門間的協調機制包括聯席會議、論壇、信息通報等。流域跨界環境污染監管不僅要協調政府之間和部門之間的關系，還要協調政府、專家顧問和有利益關系的公眾之間的關系，從而使其共同參與生態環境治理，促進流域生態環境改善。

（4）制定流域跨界生態環境聯合防治政策措施

流域跨界生態環境聯合防治的政策保障措施包括經濟措施和技術措施等，需要加大對聯防聯控生態環境污染的資金投入，保障重點污染治理項目和污染治理設施。

（5）處理流域跨界生態環境聯合防治糾紛

流域跨界生態環境聯合防治牽涉面廣，利益主體多，法律關系復雜，一個超越區域政府和利益主體的權威機構能夠協調不同流域地區的利益沖突，解決流域跨界生態環境污染糾紛。

2．流域跨界府際協作治理協調機制

生態環境系統中的每一種要素如水、土地、生物、空氣等都與其他要素緊密關聯，對一種或一定區域內資源或環境要素的利用往往會影響到整個生態系統的平衡。生態環境污染防治涉及相當多的部門和領域，因此，完善流域跨界府際的協作治理協調機制，對治理流域跨界生態環境污染具有重要作用。

流域跨界府際的協作治理協調機制要對流域內社會經濟發展有重大影響的生態環境設施項目的建設加以干預，協調其建設資金來源和利益分配。因而，需要建立包括指導機構、協調機構、執行機構在內的推進機構，在中央政府指導、地方政府協商和市場中介組織三個層面逐步形成制度性的區域合作協調機制。中央政府對流域跨界府際協作治理生態環境問題進行規劃和管理指導，由國家有關部門領導和區域經濟專家組成相關區域經濟協調發展指導委員會，對區域經濟協調發展提出戰略性、方向性意見，協助解決與國家規劃有關政策的銜接事宜。設立由中央政府有關部門牽頭、相關地方政府參與的專業職能機構，具體推進區域內規劃、協調等相關問題。建立協商仲裁制度，由中央政府召集對流域內難以協調的問題進行仲裁并督促實行。健全中介服務體系，組建發展區域性聯合商會或行業協會，聯絡地區內主要企業，溝通行業信息，構建流域合作的信息交流平臺，促進流域內要素的合理流動與配置。

四、跨行政區生態環境治理的利益保障機制

不同經濟主體的利益訴求是市場經濟運行的基礎和動力。在資源分布與占有機會都不均等的前提下，區域經濟難以實現均衡發展，地區收入差距難以消除。然而，過大的地區差距不利于經濟持續增長和社會長治久安，特別是當某些超額利益的獲取違背公平原則時，經濟利益獲取的不平等必然損害社會安定與和諧。由于不同區域、不同企業都在追求各自利益的最大化，有差別的比較利益存在使得經濟活動呈現競爭與合作的博弈。社會與個人總體福利的增進是衡量經濟發展的根本標準。面對多元的利益主體，一個國家的基本經濟制度要保證將各利益主體的逐利行為限定在經濟社會的可持續發展與和諧發展的范圍內，保障全體公民衣食住行的基本需要，保證絕大多數人享有平等的公共衛生條件和受教育機會，保障絕大多數人能夠爭取到工作機會并取得相應收入以維持基本生活所需要的經濟條件。在不完善的市場經濟環境下，市場機制無法有效提高資源配置效率，不可能有效兼顧社會公平與區域協作發展的要求，需要發揮政府“有形之手”的作用來協調、約束和矯正經濟運行，使市場交易活動的各方都能成為平等的市場主體。

生態環境治理與產業跨區域聯動發展相結合是跨行政區環境治理保障機制的基礎。為實現區域經濟社會發展與生態環境保護的雙重目的，必須強化跨區域生態環境治理的保障機制和保障措施，建立跨區域生態環境保護的動力機制和運行機制，完善生態環境保護的約束機制和補償機制，通過制度支撐、機制保障、加強管理、強化監督，保證跨區域產業聯動發展與生態環境保護的聯動協調。產業發展是經濟活動的主體內容，產業跨區域聯動是一種重要的經濟交往形式，以不同區域不同產業各方利益訴求為線索，形成地區特色，發揮個性優勢，錯位發展，構筑完善的產業發展外部網絡，整合資源，取長補短，避免重復建設，保證各方獲取最大化的互補性收益，區域整體收獲倍增效益，這是產業區際合作的愿望，也是區域協調發展的要求。同時，產業跨區域聯動發展必須加強跨區域生態環境保護，嚴防形成區域生態環境“互害模式”。約束產業跨區域聯動過程中的不當行為，補償產業跨區域聯動產生的生態環境外部性損失，是區域協調發展的必要內容。