第一節 跨行政區域協作共建美麗中國的內涵

“美麗中國”這一概念是胡錦濤同志在黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》中正式提出來的，黨的十八屆五中全會把“美麗中國”納入“十三五”規劃。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，報告要求人們樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。黨的十八屆五中全會提出要“堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全做出新貢獻”。建設美麗中國是執政黨對人民追求美好生活的莊嚴承諾，是為實現中華民族永續發展提出的鄭重宣言。“努力建設美麗中國”不僅僅是億萬人民的美好期待，更是國土區域范圍內城鄉之間、地區之間全體國民的自覺行動、一致行動。

“美麗中國”是一個集合概念和動態概念，是綠色經濟、和諧社會、幸福生活、健康生態的總稱，是可持續發展、綠色發展和低碳發展在中國的具體實踐和真實體現，是對保護地球生態健康和建設美麗地球的智慧貢獻。建設美麗中國是新時期中國發展的重大戰略布局，是改善民生、創造幸福生活的時代要求，是全面建設小康社會的必然選擇，是中華民族可持續發展的迫切需要。

“美麗中國”指的是生態文明的自然之美、科學發展的和諧之美、溫暖感人的人文之美，旨在實現人與自然、人與環境、人與社會、人與人的和諧發展和科學發展，包含了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”，包含了促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、經濟基礎與上層建筑相協調的生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展進程和成果。“美麗中國”凸顯執政黨執政理念更加尊重自然和人們的愿望，更加注重人與自然、人與環境、人與社會、人與人的和諧發展。

良好的生態環境是美麗中國的基礎和保障。生態文明強調人類在處理與自然關系時所達到的文明程度，重點在于協調人與自然的關系，核心是實現人與自然和諧相處、協調發展。建設美麗中國，首先要有良好的生態環境，要有自然之美，這是基礎和前提。只有加強生態文明建設，使公民在一個良好的自然生態環境中和諧相處，人們才能增強對建設美麗中國的認同和信心，才能推動建成社會主義和諧社會。因此，建設美麗中國必須重視人與自然和諧相處，必須把建設生態文明放在突出位置。

推進生態文明建設是中國發展的戰略選擇，是實現美麗中國的必然途徑。生態文明建設是一項復雜艱巨的、全新的系統工程和整體性推進工程。以往我國的生態環境治理通常是以行政區劃為單位進行治理，著力解決區域范圍的生態環境問題，對跨行政區域的生態環境協作治理重視不夠，環境治理的整體效果令人擔憂。生態文明是生態環境整體意義的文明，生態環境治理不僅需要一定行政區域內的政府、企業和社會公眾的共同努力，而且需要跨行政區域、跨流域的一致行動。

一、跨行政區域協作共建美麗中國的背景

可持續發展是世界各國特別是發展中國家在經濟轉型過程中必須充分重視和積極應對的課題。隨著經濟全球化進程的推進，工業化水平的提高特別是交通運輸方式的改善，環境污染問題逐步在全球范圍內擴展，其危害已經對全球構成威脅。發達國家在工業化過程中，也遭受了工業發展對其生態環境產生的破壞。20世紀80年代以來，以計算機技術和網絡信息技術為核心的現代科技革命加速了經濟全球化的進程，世界經濟、政治、文化、教育等方面的交流日益頻繁，人們的生活方式和交往方式發生了巨大變化，生態環境問題成為全球性的公共問題，環境資源問題成為人類面臨的共同問題。為推進經濟可持續發展、應對全球氣候變暖和環境污染，國際組織、主要國家的政府都在進行適應性轉變，進行多層次、多領域、多形式的跨國界、跨區域的環境合作治理。解決環境問題需要世界各國人民和政府的通力合作與共同努力，發達國家不可能再通過把環境污染轉移到發展中國家的方式來實現自身環境的優化，發展中國家不應該以犧牲環境為代價來實現經濟增長。環境污染危害的全球性要求各國政府成為共同責任主體，全人類都有義務為優化地球環境付出努力。

中國自20世紀80年代實行對外開放的基本國策以來，形成了全方位、多層次和寬領域的對外開放格局，與世界的聯系越來越緊密，受世界經濟政治形勢的影響程度越來越深。同時，伴隨國內經濟市場化和社會開放化程度的加深，行政區劃的區域概念和區域邊界越來越模糊，跨行政區域之間的競爭與合作并存。行政區域之間基于經濟發展、資源開發、產業投資、交通物流、勞動力轉移等要素的共融式發展和基于環境保護、社會安全、公共設施建設等公共治理內容的共享共治建設而形成了緊密的融聚型、融合型跨行政區域的一體化區域，如長三角區域、京津冀一體化區域、珠三角區域，等等。一方面，地區之間相互合作、學習借鑒，以謀求本行政區在經濟發展中能夠居于優先地位，從而增強了區域發展的動力和活力；另一方面，經濟發展中“各顯神通”的地方保護主義等惡性競爭行為層出不窮，惡化了區域經濟發展環境和生態環境。規范跨行政區域間的經濟競爭行為和資源爭奪行為，促進跨行政區域間的協作共贏發展，是實現科學發展和可持續發展需要解決的問題。

隨著市場化改革進程的不斷深化，市場機制在資源配置中的決定作用日益顯現，市場主體為實現自身利益的最大化而展開激烈競爭，成為推動市場經濟發展的活力和動力源泉。然而，市場經濟與生俱來的缺陷使得僅僅依賴市場機制無法解決跨區域的公共性生態環境問題，無法營造良好的生態環境和為公眾提供良好的公共服務，公共性生態環境問題必須充分發揮政府的宏觀調控作用，通過區域之間政府的協同治理加以解決。同時，隨著人們生活水平的提高，人民對生態環境質量的要求越來越高。在經濟跨區域共融發展的同時，人們越來越重視跨行政區域的生態環境保護治理問題。然而，地方政府在競爭性發展的過程中，為了實現本地區利益的最大化，面對跨行政區域、跨流域的生態環境問題存在著“搭便車”的心理，普遍存在跨區域生態環境保護治理措施不力、不積極、不主動、不作為等現象。更有甚者，為了保護本地區的競爭優勢而忽視其他地區的生態環境利益，對公共環境資源進行掠奪性開發，造成跨區域跨流域的生態環境破壞。在公共環境資源的供給和消費中，過度開發利用環境資源，遠遠超出了環境資源的承載力，導致企業利益與社會公共利益在生態環境資源分配上的沖突，出現了生態環境保護和資源開發利用的“公地悲劇”。

我國城鎮化的迅速發展使得跨行政區域的公共事務越來越多，且日趨復雜。改革開放之前，除大城市之外我國城市規模總體較小，社會人員流動性水平較低，地區事務比較簡單，主要以地區“內部性”的公共事務為主，跨行政區域的公共事務主要涉及生產資料調配、水利工程、道路工程等基礎設施建設；一些公共事務當需要由不同行政區域的政府進行跨區域處理時，通常由上一級政府出面加以協調，跨區域公共事務的解決方式具有顯著的“內部化”特征，不同區域主動的外部合作和參與解決則很少見。隨著工業化進程的快速推進和城鎮化的迅速發展，新興城市崛起，城市規模擴大，小城鎮日益繁華，物流信息流加快，人口流動頻繁，加上跨區域跨流域的環境污染加劇，生態破壞嚴重，這些變化一方面使得跨區域的公共事務和生態環境保護問題具有復雜性、廣泛性和突發性，地方政府處理這些問題的難度加大、成本增加；另一方面，隨著市場機制在資源配置中作用的凸顯，生產要素的自由流動使得行政區域的有形邊界變得模糊不清，原本為“內部”的公共事務，逐漸擴散出封閉的區域，成為跨區域層面的更復雜的問題。因此，對跨區域生態環境資源開發、跨流域環境治理、突發的公共環境事件等問題，需要跨行政區域政府協同治理加以解決。

在改革過程中形成的財稅分權體制和以GDP為中心的經濟增長模式，促使地方政府自主發展意識和自主權力增強，地方政府與中央政府的公共事務治理由計劃經濟時代的直接行政命令解決轉變為通過談判協作解決，地方政府之間由地區分塊治理轉向通過利益博弈進行合作解決。“如果說縱向地方政府間關系主要是具有政治與行政意義的話，那么橫向的地方政府間關系主要具有經濟意義。”地方政府的跨行政區域生態環境合作治理也主要是出于經濟利益的目的，盡管這種合作在客觀上能夠一定程度地修補地方政府之間經濟發展競爭的偏差，促進府際生態環境合作治理的體制機制創新，但形成府際橫向協同發展的“共贏”模式仍有很長的路需要探索。

二、跨行政區域協作共建美麗中國的動因

1．跨行政區域經濟協調發展的客觀需要

經濟發展與生態環境是密切聯系的整體，當一個國家經濟發展水平較低時，環境污染程度較輕，隨著經濟增長，環境污染程度加劇；當經濟發展達到一定水平時，環境污染的程度逐漸減輕，環境質量逐漸得到改善。經濟發展為環境保護提供物質基礎，可以促進社會效益和生態效益的實現；環境保護則是促進經濟社會可持續發展、社會生產生活改善的保證。良好的自然生態環境是經濟增長和經濟社會可持續發展的基本保證。

隨著中國經濟的高速發展，自然資源需求量隨之增加，經濟進一步發展所面臨的資源環境壓力和生態安全壓力加大，依靠大量消耗資源支撐的經濟增長，不僅使資源供需矛盾更加突出，也制約了經濟增長質量和經濟效益的進一步提高。以犧牲環境和消耗資源為代價的單純的GDP增長，雖然換取了一定時期的經濟高速增長，但為經濟的長遠發展留下了隱患。盲目追求非綠色GDP的后果，已經威脅到人們的基本生存環境條件，經濟社會發展面臨著嚴峻的人口、資源和環境的壓力。我國人口規模龐大，自然資源人均擁有量低，經濟規模體量大，2017年國內生產總值達到827122億元，進一步的經濟發展需要消耗更多的資源和能源。改革開放以來中國經濟年均增長率高達9.9%，中國經濟保持了較長時期持續的高速增長；同時，中國經濟增長呈現出高投入、高耗能、高污染和低效率的粗放型特征，高速的經濟增長在很大程度上建立在消耗大量資源的基礎上，特別是重化工業的加速發展，消耗了大量的資源并導致嚴重的環境污染與生態破壞，資源的支撐力和環境的承載力受到極大的威脅與挑戰。改革開放以來，我國的GDP增長了10多倍，但礦產資源消耗卻增長了40多倍。單位GDP耗能比發達國家平均高47%，產生的污染是發達國家的幾十倍，資源環境問題已經成為制約中國經濟可持續增長并且亟須解決的問題。轉變經濟增長方式關鍵在于構建資源節約與環境友好的生產方式，實現經濟“綠色增長”。因此，建設美麗中國，保護生態環境，建立資源節約型與環境友好型生產方式，實現人與自然、人與環境的和諧發展，是我國經濟社會發展的必然選擇。為了實現環境資源的可持續發展，要求政府、企業、社會公眾等所有環境資源使用者與環境資源管理者之間、同一地區不同部門之間、不同地區行政區域之間在生態環境的保護以及資源的綜合利用方面加強協同合作。

“中國經濟地理變遷面臨著歷史上最大的生態環境挑戰。”經過改革開放之后多年的發展，我國已經初步形成區域經濟協調發展的格局，跨行政區域的經濟合作日益緊密，經濟交往頻繁。與此同時，區域經濟合作的增強使得跨界污染問題日益加重，跨行政區環境污染影響逐漸凸顯，經濟發展帶來的環境壓力已經成為區域經濟發展所面臨的共同瓶頸。生態環境的整體性和客觀上的不可分割，要求加強區域經濟發展與生態環境保護的合作，要求在國家內部不同地區之間重新審視經濟利益與生態環境利益的沖突，在區域經濟緊密合作的基礎上開展生態環境合作治理保護，實現廣泛的技術、資金和環境信息交流與合作。因此，跨區域經濟合作框架中必須納入環境合作的內容，使區域經濟、產業、交通、服務與跨行政區域的生態環境保護等各領域的合作相互銜接，構成跨行政區域不同地區間的協調發展。以區域經濟一體化為契機，加速生態環境管理方式上的升級是經濟一體化對生態環境管理的內在要求。自然環境具有區域連接性，受大氣污染、河流污染損害的范圍不可能完全與某一行政區域重合。此時，生態環境保護往往需要不同行政區域之間的合作，需要上級人民政府在保護跨行政區域生態環境中發揮協調作用。開展與區域經濟合作相適應的區域生態環境治理合作，有利于構建環境資源共享的互利格局，提高跨行政區域生態環境治理的水平，有益于推動不同區域產業結構調整和經濟增長方式的轉變。因此，將跨行政區域經濟發展與生態環境保護結合起來成為實現跨區域經濟與環境的協調發展和可持續發展的關鍵。

2．跨行政區域生態環境整體利益最優化的現實需要

生態環境具有整體性強、關聯度高的特點，行政區域的劃分無法分割生態環境的整體性。跨行政區域生態環境保護是一個整體，涉及不同行政區域地方政府的合作、同一地區多個政府部門之間的合作，甚至是整個社會的合作。生態環境的系統問題并不是一級地方政府或是一個部門就可以獨自解決的，生態環境保護中的跨行政區域之間、跨部門之間的有效協作十分必要。然而，生態環境資源效益的外溢性使得理性的地方政府很難自覺走向協作保護，一個理性的“經濟人”只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外就有可能產生“搭便車”行為。自然環境是沒有明確界定產權的公共資源，不同區域、不同部門的政府都會展開對這些公共資源的爭奪。區域自然環境資源的產權在一般情況下難以度量和分割，區域內的企業、社會公眾都有權使用，但過度使用的后果卻由社會承擔。環境問題的實質是私人生產的外部成本由社會承擔。對區域內而言，環境問題是經濟利益的極端化和偏狹化的結果，是經濟利益與環境利益沖突的結果，是在經濟利益與環境利益衡平過程中出現的衡平失當。從跨區域來看，環境污染和環境破壞產生的危害后果具有時滯性，環境污染物具有漂移、累積、長期性等特點，因而環境污染影響具有時空差，相鄰區域的自然環境資源的開發利用權利與保護義務的分配很少考慮自然環境的跨區域價值。這些因素導致了環境資源的使用者為尋求自身利用自然資源的利益最大化，往往忽略跨區域整體環境利益的協調，導致跨行政區域生態環境的“公地悲劇”。因此，建設美麗中國要求樹立跨行政區域的整體性生態環境效益理念。既要重視生態環境的區域內使用價值和經濟效益，重視其內在價值和環境效益，也要重視區域內與區域外的經濟效益、社會效益和環境效益的統一，實現跨行政區域的整體效益的最大化。既要考慮經濟活動的內部效益，也要考慮經濟活動的外部效益，擴大經濟活動對生態環境保護的正外部效益，減少負外部效益。“公共行政中許多問題不能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理，必然涉及跨機構之間的協作。”解決跨行政區環境污染問題需要通過各相關地方協調、協同、整合解決，需要通過嚴格的生態環境保護制度來規范地方政府間的策略性行動，實現跨行政區域的生態環境整體利益最大化。

3．實現跨行政區域生態環境公平的需要

環境公平是指“不同人群之間有關環境風險的分配以及對這些分配的政策反應”。國內有學者認為：“環境公平實際上有兩層含義，第一層是指所有人都應享受清潔環境而不遭受不利環境傷害的權利，第二層含義是指環境破壞的責任應與環境保護的義務相對稱。”環境公平強調環境法律和環境政策在實體內容上對環境權益分配的平等，以及實踐中的環境使用權利與環境保護義務的對等，它體現在環境利益與環境負擔的公平分配，要求“誰污染誰治理”，公平保護公民的環境利益，讓每一個公民和群體均能享受到環境保護的成果；體現在環境利用保護中權利與義務的一致，要求“誰受益誰買單”，每個公民和群體均享有平等的環境權并承擔一定的環境義務；體現在環境經濟效益與社會效益、環境責任的統一，要求“誰使用誰付費”，使環境價值真正體現公正性。以可持續發展為目標的人與自然和諧的環境公平包括了環境的代內公平、代際公平和生存公平。跨行政區域生態環境公平是我國國內一定區域和空間范圍的環境公平，強調我國國內當代人之間在自然環境利益分配上的公平，解決我國國內跨行政區域環境不公現象引起的環境惡化、生態危機問題。在當下中國，由于不同區域、不同地區的經濟社會發展不平衡，不同區域、不同地區、不同群體間有著不同的環境利益需求。在一些區域，環境利益是一項緊迫的需求，而在另一些區域，經濟利益可能成為一項緊迫的需求。因此，“要求在環境利益上的絕對公平，可能會違背民主原則和緊迫性需求優先原則”。實現跨行政區域生態環境公平，一方面在環境保護的制度安排和政策設計上要體現不同區域的經濟利益與環境利益的公平、環境利益與環境責任的公平、環境保護成果的公平分享，另一方面，要防止各種形式的跨區域“污染轉移”，防止“與鄰為壑”式的經濟發展方式，防止將環境污染后果轉嫁給相鄰地區和河流湖泊下游地區，防止將城市污染轉移到農村地區。

4．實現跨行政區域生態環境安全的需要

“環境安全從本質上看是一種狀態，是人們持續穩定地利用生態環境的同時，又使人類發展賴以依存的生態環境基礎不遭受毀滅性破壞的狀態。”人是影響環境安全的主要因素，人類不正當的處理其與自然環境之間的關系而引起的生態環境失衡是影響環境安全的主要原因。環境安全問題的存在是自工業文明至今人類征服自然活動非理性擴張和惡性膨脹的后果。環境安全在整個國家安全體系中處于舉足輕重的地位，社會安全、政治安全和軍事安全是國家安全的核心，它們都建立在經濟安全和環境安全的基礎上。環境安全在一定意義上是經濟安全的基礎，環境安全透過經濟安全對建立于其上的其他安全因素產生作用，并且“與其他安全問題相比，環境安全不僅具有整體性、不可逆性、長期性和全球性特點，而且更具有人類社會與自然界互為依托生存的意義”。因而，保護環境安全要求人類利用自然環境的活動時考慮人類的整體利益和長遠利益，尊重自然環境價值和其他生命存在。環境安全是人類利益的依靠，但同時人類利益的膨脹存在破壞環境安全的可能性，保護環境安全與滿足人類的自然環境利益需求一直處于矛盾的狀態。保證生態環境處于良好的和不受不可恢復的破壞的狀態、防止生態環境質量惡化和自然資源減少、提升可持續發展的環境支撐能力，是全人類的共同任務。生態系統的整體性使得任何局部性環境破壞都有可能引發全局性的災難，甚至危及整個國家和民族的存亡。一些小范圍、局部性的環境問題如果不能及時解決就有可能逐漸蔓延擴大成為大范圍、跨區域甚至全國性的環境問題，如大氣環境污染問題。全球性環境安全問題需要世界各國基于廣泛的共同利益一起應對，溫室效應、臭氧層破壞、全球氣候變化等問題需要全球共同治理。在一國之內，一個區域的生態環境災難有可能會危及相鄰地區，生態危機的成本具有外溢性，在生態環境安全上不同行政區域的民眾是休戚相關的。因此，共同治理環境污染、確保跨行政區域的生態環境安全是確保經濟安全、社會安全乃至整個國家安全的重要基礎。

環境保護是政府的重要職能之一，為社會提供清潔、健康的環境是每一層級的政府不可推卸的責任。隨著跨行政區環境污染事件增多，社會公共事務治理的跨區域性和跨部門性使得政府間關系變得越來越重要。以行政區劃為邊界的管理方式捉襟見肘，地方政府間通過怎樣的形式和措施組成“環保聯盟”共同治理跨區域環境問題，已經成為必須解決的現實問題。在現有行政管理體制下，需要不同行政區劃內的地方政府間緊密合作，通過理念、結構、機制和技術等方面的協調促進地方政府間的協作，協同解決跨行政區域的環境問題。

三、跨行政區域協作共建美麗中國的主要內容

“美麗中國”是生態文明建設追求的目標，其基本內容是在中華人民共和國國土區域范圍內形成人與自然、人與社會、人與人之間的和諧關系，建成具有生活環境之美、生態環境之美、人文環境之美、社會環境之美的中國。在建設美麗中國過程中，轉變生產方式、保護生態環境、提升生活質量、優化人文環境是關鍵內容，是實現人與自然和諧、建成美麗中國的基礎。

1．發展生態經濟

建設美麗中國首先要發展生態經濟，實現產業生態化——產業經濟發展不以生態破壞和環境污染為代價，在生產過程中提倡資源節約和節能減排，扭轉高投入、高產出、高耗能、高污染的發展模式，發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟，形成資源節約型和環境友好型的產業結構和發展方式，給消費者提供生態安全的產品。發展生態經濟，一方面要淘汰落后產能，淘汰傳統高污染高能耗產業，調整經濟結構，轉變發展方式，推動產業轉型升級，走綠色發展和循環發展之路，另一方面要在第一產業、第二產業發展的基礎上，大力發展第三產業，同時要積極發展新興產業，走技術創新與文化創新之路。

2．形成綠色生活方式和消費方式

人們的生活消費活動與生產活動一樣，都與自然界緊密相連，生產活動是利用自然資源和各種生產要素來生產物質財富，而生活消費活動則是消耗消費各種資源并向自然界排放廢棄物。由于人們的需求無限而滿足人們生活消費需求的資源則是有限的，所以倡導文明、節約、綠色、低碳、循環、適度的消費理念，逐步形成與我國國情相適應的綠色生活方式和消費模式，樹立環境友好型和資源節約型的生活消費觀念是美麗中國建設的基本要求。在全社會遏制擺闊式消費、破壞性消費、奢侈性消費、一次性消費、浪費式消費的習慣，努力養成保護性消費、節約型消費、循環式消費、適度性消費、重復性消費的習慣。倡導綠色生活方式和綠色消費模式要求人們要妥善處理人與自然的關系，逐步形成資源節約型、環境友好型、生態友好型、氣候友好型的消費意識、消費方式和消費習慣；鼓勵使用節能節水產品、節能汽車、節能省地住宅，減少一次性用品，限制過度包裝，抑制不合理消費，推行政府綠色采購，等等。

3．永續開發利用自然資源

美麗中國建設必須以一定的物質資源為保障、以一定的自然資源為承載。我國雖然幅員遼闊，但由于人口眾多，大部分自然資源的人均擁有量低于世界平均水平。2016年，歐美、日本等發達國家科技進步對經濟增長的貢獻率均高于80%，我國的科技進步對經濟增長的貢獻率由50.9%增加到55.1%，科技創新為支撐產業轉型升級、重大科技項目形成新產能發揮了重大作用，但是，從總體上看，我國經濟增長嚴重依賴投資和自然資源的粗放式投入來實現的局面沒有得到根本性改變。2012年，我國GDP占世界11.6%，鋼鐵消耗占世界45%，水泥消耗占世界54%，能源消耗占世界21.3%，單位GDP能耗約為日本的4.5倍、美國的2.9倍，依然是粗放型經濟發展模式，經濟增長依賴大量資源的消耗，造成了嚴重的資源短缺、生態破壞和環境污染。建設美麗中國必須實現資源的永續開發利用，堅持“兩條腿”走路，既要嚴格控制自然資源的開發和使用數量，提高資源生產率，又要大力開發和使用可再生能源，降低化石能源等不可再生資源的使用比重，提高風能、太陽能、潮汐能、生物智能等可再生資源的使用比重。

4．保護生態環境，建設舒適人居環境

人口眾多的基本國情決定了我國生態承載能力的脆弱和環境容量的局限，全國生態環境呈現局部好轉、總體惡化的嚴峻形勢，生態系統面臨嚴重危機：盲目城市化使耕地面積快速減少，且耕地質量下降；森林面積減少，生態調節功能減弱；生物多樣性減少，瀕危動植物種類增多；水資源污染嚴重，對生物的生存產生威脅；大氣污染嚴重，大氣的氧化性和酸性指標升高，霧霾頻發且覆蓋區域大，持續時間長；不可再生資源分布不均且消耗速度過快，造成資源嚴重制約經濟社會的發展，等等。因此，嚴峻的生態環境形勢要求我們必須堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，要以對人民負責、對子孫負責的態度來建設美麗中國。基于我國目前的環境形勢和發展階段，必須實施最嚴格的生態保護制度，優化國土空間開發格局；實施最嚴格的污染控制制度，做到污染排放的逐年遞減；實施最嚴格的溫室氣體控制制度，盡快完成溫室氣體從強度減排轉向總量減排。注重優化配置環境資源，實現生態環境保護和經濟社會發展雙贏格局。通過生態建設和環境保護，讓人民群眾充分享受到山川之美、大地之美、藍天之美。同時，城市和農村規劃設計與基礎設施建設，都應當以生態文明理念為指導。為了讓城市生活變得更美好，要保護城市的自然生態系統，如樹木、綠地、河流、湖泊和濕地等。合理控制城市規模，合理規劃城市空間布局，居民居住區建設規劃須融入生態、低碳、綠色、環保等理念，真正體現人居之美、建筑之美、自然之美和生活之美；要堅持以人為本，注重實效，完善民生設施，把改善居民人居生態環境質量擺在首要位置，提升公共生活環境品質，打造生態環境優美、人居條件良好、基礎設施完備、管理機制健全的綠色公共生活空間。

四、跨行政區域協作共建美麗中國的基本特征

跨行政區域的協作共建功能一般是通過三種渠道實現的。一是政府政策，通過國家和地方政府的政策手段縮小區域間不斷擴大的差距，在不平衡發展中尋求相對平衡的狀態。二是市場，發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，由市場主導、利益引領，將不同區域內的產業分工和利益關系通過統籌規劃不斷協調，從而建立合理的經濟分工。三是協調，通過合理的分工，發揮各行政區域內組成部分的優勢，促進不同行政區域經濟、政治、社會、文化、生態的整體發展，把不同行政區域內組成部分的差距控制在適度范圍，以推進經濟社會在整體上實現協調。

從協作共建過程來看，跨行政區域協作共建美麗中國有以下六個方面的特征。

1．協調性

協調是跨行政區域協作共建美麗中國的最重要特征。協作共建美麗中國涉及不同的行政區域，每個行政區域內部的具體政策規定不盡相同，地區生態環境、經濟社會發展水平差異很大，因而，跨行政區域協作共建美麗中國首先需要不同行政區域協調推進。跨行政區域的協調主要取決于不同行政區域之間各種經濟活動和經濟交往、地區之間和城鄉之間的相互交流，以及生態環境資源各影響因素的綜合作用。行政區域通過對內部各組成要素和各組成部分相互間的聯系和資源配置不斷調整，以適應跨行政區域間共同協作的需要，使不同行政區域之間產生相互促進和優化效果，推動跨區域協作發展。跨行政區域之間協調發展的動因，一是其行政區域自身發展的需要，二是各種資源生態環境因素對本區域產生的影響作用。協調不是絕對的平衡，更不是絕對的平均，協調的目的是逐步推進和實現不同區域之間的經濟社會平衡發展，在新的更高水平上實現協調發展。

2．整體性

整體性是跨行政區域協作共建美麗中國的基本要求和基本特征，跨行政區域建設美麗中國首先要從整體上全面提升生態環境質量，把生態環境保護與經濟社會文化社會發展同步推進，把區域內與區域外的生態環境保護建設全盤考慮，整體推進。十八大提出的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的發展戰略，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局，包括了經濟、政治、文化、社會方面的進步和生態環境的可持續發展，體現了經濟、政治、社會、文化和生態環境整體發展的戰略思維。

3．系統性

跨行政區域協作共建美麗中國是一項系統工程，要求人們要用系統思維和系統方法解決生態系統自身問題，處理資源環境與社會系統、經濟系統和人文系統的關系，要系統解決生態環境保護與開發利用問題，系統處理經濟結構調整、產業布局升級與生態環境之間的關系，要把不同區域的生態環境問題通盤考慮并系統地加以解決。

4．協同性

跨行政區域協作共建美麗中國要求不同區域在政策上和行動上要協同一致，跨流域、跨區域生態環境保護治理的思想認識、理念要統一，保護治理的政策、獎懲措施要一致。跨流域的生態環境保護治理要求流域內的上中下游各地區、各部門要通力配合，相互支持，共同行動。跨行政區域的要求每個行政區域都要自覺承擔保護生態環境、治理環境污染的主體責任，要協同一致保護青山綠水，不能與鄰為壑，不能嫁禍四鄰，更不能奢望讓其他地區為其環境污染買單。

5．全方位

跨行政區域協作共建美麗中國是全方位的生態環境保護治理活動，涉及人類生存發展所依賴的自然生態環境和人類生產活動影響所形成的生產環境、人類日常生活行為影響所形成的生活生態環境；從保護和治理的客體來看，包括水、大氣、土壤、森林、草場等；從保護和治理的范圍來看，包括我國的山川、河流、湖泊、耕地、草原牧場、城鄉居民生活場所等，我國所屬的海域、島礁、灘涂等，以及跨國界的生態環境保護和全球氣候與生態環境問題。因而，跨行政區域協作共建美麗中國涉及人們生產生活和自然生態保護治理的各個方面，是生態環境保護治理與開發利用一體的全方位活動。

6．過程性

跨行政區域協作共建美麗中國具有過程性，是不同行政區域在整體利益目標一致的前提下協作行動的過程，是縮小不同地區生態環境保護差距、實現全中國城鄉生態環境美化優化的過程。由于不同區域的資源要素稟賦差異和經濟基礎條件的差異，區域間形成了區域差別和區域發展不平衡狀況。這種狀況一方面要求不同區域之間實現協調發展，要求發達地區帶動和支持欠發達地區的發展，通過優化區域間產業布局、縮小經濟發展水平差距以提高人們生活水平，實現共同富裕，實現社會文明程度的提升和生態環境的有效保護治理。另一方面，跨區域協作共建美麗中國要求不能以犧牲某些區域的利益為代價來換取其他區域的經濟增長，要實現每個區域的經濟利益的共同增長。美麗中國建設是一個整體性工程，每個行政區域都是其組成部分，只有各個區域在協作中實現共贏，才能從整體上提升美麗中國建設的質量。在美麗中國建設過程中，任何一個地區如果以生態破壞和環境污染為代價來換取經濟增長，美麗中國都無法建成。因此，要實現跨區域協作共建美麗中國的目標需要在地區經濟均衡發展、縮小區域之間經濟發展差距的基礎上，解決區域之間經濟發展與生態環境保護之間的矛盾沖突。