專題一 大氣治理與能源轉型發展

中國空氣污染治理呼喚包容性能源系統轉型

涂建軍

（國際能源署中國合作部主任）

（一）能源與空氣污染的緊密聯系

空氣污染是一種重大公眾健康危害源，全球范圍內每年會造成大約650萬人過早死亡，使其成為繼高血壓、飲食風險和吸煙之后的人類第四大健康威脅。在中國，每年大約有100萬人的過早死亡與空氣污染有關，惡劣的空氣質量使中國人均預期壽命減少了大約25個月（IEA,2016）。經合組織報告顯示，中國每年因空氣污染而導致的過早死亡和疾病造成的經濟損失達1.4萬億美元（OECD,2014）。近些年來，空氣污染無疑已經成為社會各界關注的焦點，更是中國發展道路上迫在眉睫的重大政策挑戰。

空氣污染治理很大程度上是一個能源政策問題。國際能源署（2016）指出，能源行業是目前人類活動造成空氣污染排放物的最主要來源。化石燃料和生物能源的燃燒、煤炭開采和其他形式的礦業（油砂、鈾）和工業生產、煤的處理/洗選、煤和天然氣的運輸、煉油和焦炭生產以及交通部門的非消耗性排放，都是空氣污染物的主要來源。在全球范圍內，85%的細顆粒物排放（PM2.5）和99%以上的二氧化硫（SO2）以及氮氧化合物（NOx）都來源于能源的生產和使用活動。其中，45%的SO2排放來自于工業，三分之一來自于電力行業；50%的NOx來自于交通運輸領域，其次為工業（26%）和電力行業（14%）；顆粒物排放超過一半以上來自住宅領域室內燃料的不完全燃燒。

在中國，工業化和城市化的發展是與能源消費的增長齊頭并進的。2016年中國國內生產總值高達74.4萬億元，是改革開放初期1978年的32.3倍。城市人口占總人口比重的57.4%。2016年中國的能源總消費量是1978年的7.6倍。其中化石能源在中國能源體系中占據了重要地位。2016年，化石能源在中國一次能源消費總量的占比高達87%，并滿足了改革開放以來全國85%的能源需求增長。另外，化石燃料發電量占總發電量的近四分之三，運輸行業中90%以上的能源來自石油，道路運輸和能源轉換行業中三分之二的能源通過煤炭和石油消耗產生（國家統計局，2017;2018）。

中國能源需求的增長帶來了巨大的環境成本。在環保部發布的報告中，全國74個主要城市中只有8個城市的空氣質量監測結果滿足國家2014年清潔空氣標準，京津冀地區的13個主要城市空氣質量平均達標天數只有156天，重度及以上污染天數比例為17%（環保部，2015）。中國目前只有3%的人口接觸的空氣PM2.5濃度符合世界衛生組織的標準，大約有55%的人口所接觸的空氣PM2.5水平超出世界衛生組織中期目標的下限。

中國主要空氣污染物的排放與以煤炭為主的能源結構密切相關。煤炭不但提供了中國62%的一次能源，而且中國一個國家的煤炭消費量就占了全球一半的份額。值得注意的是，煤炭的質量、電廠的效率和污染控制技術的不同將會使污染物的排放量產生很大的差別。監管與污染控制措施使得發達國家的工業生產與污染脫鉤，但在中國這樣的新興經濟體國家，空氣污染排放標準在不同行業以及監管對不同規模的企業的覆蓋程度都存在不足，所以，煤炭清潔化利用及散煤治理是中國空氣質量改善的關鍵所在。

早在2009年，中國就超越美國成為全球最大的汽車市場，而交通行業也越來越成為國內各大城市的主要空氣污染源。根據北京市環保局的PM2.5來源解析研究成果，北京市全年PM2.5來源中區域傳輸貢獻約占28%～36%，本地污染排放貢獻約占64%～72%。在本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業生產、揚塵為主要來源，分別占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養殖、建筑涂裝等其他排放約占PM2.5的14.1%。

在中國東部三大城市群中，珠三角的空氣質量最優，長三角次之，京津冀最差，空氣污染程度自南向北呈現階梯狀上升態勢；能源規模和結構、工業規模和結構、交通規模和結構同步呈現自南向北逐步偏化石燃料、偏重工業、偏公路運輸的結構性特征，與空氣污染的階梯分布在一定程度上相吻合。從時間來看，空氣污染呈現歷時性發展和累積特征；從空間來看，重工業規模大、比重高，化石燃料在能源消費結構中占比高，汽車保有量和船舶貨物吞吐量快速增高是京津冀和長三角大氣污染重于珠三角的內在結構性主因（徐健等，2018）。

總的來說，中國已經成為世界第一大空氣污染物排放國。目前世界上超過四分之一的因能源使用產生的SO2排放物來自中國，約20%的NOx來自中國，而霧霾的主要成分PM2.5的排放量（9Mt）中國更是超過了世界發達國家的排放總和（IEA,2016）。因此，中國的空氣污染治理，必然要首先致力于改變能源行業的現狀。

（二）關于包容性能源系統轉型（Inclusive Energy System Transformation）的思考

1．以3E能源政策目標、低碳發展與能源轉型等思路指導大氣污染治理的局限性

1973年10月第四次中東戰爭爆發后，石油輸出國組織（OPEC）為了打擊對手以色列及支持以色列的國家，宣布對以美國為首的西方國家石油禁運，造成全球油價上漲并引發了第一次石油危機。為維護自身石油供應安全，部分經合組織國家于1974年創立了國際能源署并逐步開始在全球范圍倡導實現能源安全（Energy Security）、經濟發展（Economic Development）和環境保護（Environmental Protection）這三大政策目標的協調發展。從理論上來說，3E政策目標中的三個因素都同樣重要，每個目標都不可偏廢。但由于該理論框架過度簡化了復雜的能源決策過程，在實踐中很容易出現由于過度偏重某個單一政策目標而影響了能源行業的全面可持續發展。表1列舉了3E理論框架的構成及政策實踐中可能出現偏差的部分案例。

日本能源資源匱乏，基本依靠進口能源維持經濟發展。第一次石油危機以來，日本大力推行石油替代政策、節能技術以及新能源的開發，力爭實現能源結構的多元化和能源進口來源地的多元化，從供需兩方面下功夫，保障了能源安全。20世紀90年代中期以來，日本官方能源政策的基石就是3E政策目標（Niquet,2007；張季風，2015）。倘若不發生2011年的東日本大地震及由此引發的福島核危機，日本綜合能源戰略本應繼續基于3E政策目標發展。然而，突如其來的東日本大地震和福島核電站事故徹底打亂了日本既定的能源戰略。痛定思痛之余，日本政府終于意識到了過度簡化的3E政策目標的不足，于2014年4月將安全（Safety）作為一個重要考量因素加入到傳統的3E政策目標中，并以3E+S作為指導原則重新修訂了本國的基礎能源規劃（Ken,2015）。

近些年來，由歐洲倡導的低碳發展與能源轉型越來越成為國內能源政策探討的依據所在。低碳被視作經濟新常態下衡量發展的核心指標，從高碳經濟發展方式到低碳經濟發展方式的轉變被看作是實現可持續發展的途徑，在此基礎上建立安全、高效、清潔、低碳的能源供應與消費體系則是實現經濟與環境協同治理的關鍵。而能源轉型強調的是用清潔能源的增長來替代煤炭消費的增長，同時提高能源利用效率。

但是，單純依靠低碳經濟和能源轉型的思路來應對諸如空氣污染治理這樣的重大能源環境政策挑戰，只涉及能源系統內部不同能源構成的比例調整和能源利用技術的升級，在短期內或許能夠實現空氣污染排放量的降低，但中長期看未必能夠實現治理投入產出比的優化。能源系統作為支撐國民經濟的動力基礎，其改革必須站在系統性的高度兼顧經濟性、能源安全、環境保護以及其他相關因素。單從某一個燃料品種、某一行業或者某一種技術的角度，都不足以找到實現協同的發力點，無法適用于中國現階段空氣污染來源廣泛、相關利益方糾葛牽制的復雜國情。

另外，雖然能源轉型近些年來成了一個非常時髦的詞匯，但有關各方迄今無法就能源轉型的定義達成全球性共識。除了風、光等波動性可再生能源，能源轉型的具體手段難以達成統一的認識。正在積極推動能源轉型（Energiewende）的德國，已經宣布會在2022年全面棄核。而在能源轉型過程中，核電、天然氣、大型水電及清潔煤的地位問題，有關各方都有不盡相同的解讀，導致了廣大發展中國家在相關政策研討中的無所適從。

2．中國國情的特殊性

相比世界其他主要經濟體，中國的能源轉型面臨著極高的難度和復雜性（朱彤，2015）。第一，中國能源消費體量大。中國在2009年取代美國成為世界最大的能源消費國，2017年又成為最大的石油進口國。2016年，中國的一次能源消費量為30.5億噸油當量，比美國（全球第二）高三分之一，并相當于印度（全球第三）的4.2倍，日本（全球第五）的6.8倍，德國（全球第七）的9.5倍。第二，中國的工業化和城市化仍在不斷發展，能源消費總量在一定時期內仍然有增長的動力，相比之下，德國、日本等后工業化國家已經進入了能源消費總量下降階段。第三，煤炭在中國能源消費結構中占比極高。2016年，煤炭在中國的一次能源生產構成中占69.6%，是世界平均水平的兩倍多。此外，中國大部分的火電廠都在近十年內投建，短期內難以退役。相對清潔的天然氣在一次能源結構中占比只有6.2%（國家統計局，2017），遠低于世界平均水平。

但中國的經濟和能源結構已經到了轉型的關鍵節點。過去的二十年中，中國的經濟發展動力來自于基礎設施建設、重工業生產和制造業出口。由投資驅動、工業占主導的經濟增長模式從2012年開始放緩，進入所謂新常態階段。在IMF的預測中，中國GDP增長率將從2020年起降低至5%之下，人均收入將逐步接近發達國家水平。而中國的人口預計將在2030年達到14.5億人的峰值（國務院，2016）。

人口老齡化和中產階級群體的壯大將極大改變中國經濟和能源消費的結構。在過去，中國能源消費主要由工業需求拉動，而在未來中國典型的能源需求模式中它將由個體消費者驅動。隨著中國人均收入水平的提高，中國消費者將更注重能源消費的環境影響。

在上述背景下，簡單地將能源轉型理解成一次能源主導地位的更替，以新的能源取代舊能源，或是以低碳能源取代高碳排放能源，都只停留在了能源轉型的表面，不是從國家層面全面推動能源轉型，也無法從根本上解決空氣污染問題。有鑒于此，本文作者于2017年11月在浙江大學舉辦的“大氣治理與可持續發展”學術研討會上，提出以包容性能源系統轉型（Inclusive energy system transformation）來應對中國空氣污染治理。

3．包容性能源系統優化理論要點

（1）政策決策權重需要與時俱進并予以不斷調整

政府在政策決策過程中，應該降低經濟增長和能源安全的權重，為環境治理騰挪政策空間。長期以來，GDP的增長是衡量中國發展的第一指標，也是衡量地方政府績效的依據，環保雖然也被納入地方政府考核體系，但卻常常為經濟發展讓道，導致國內各類環境問題日益嚴重。因此，中國政府在未來的決策過程中有必要思考如何更好地平衡經濟發展、能源安全和環境保護三者的關系（圖1）。

政策制定所考慮的各個方面的權重是動態變化的，不同發展階段的國家所側重的重點不同。就能源領域而言，目前發達國家的注意力集中在能源的安全供應以及如何減少因能源使用而對環境和氣候造成的影響。發展中國家和經濟轉型國家所關注的則是如何擴大現代能源和技術服務的使用，并謀求解決更為緊迫的、因能源使用效率低下和過時的燃燒技術而造成的健康問題（聯合國環境規劃署，2006）。

根據環境經濟學理論，當經濟發展到一定程度時，政策目標應該從追求國民收入的增加轉向追求生態環境的可持續。經濟增長帶來的物質生活的改善只是衡量國家繁榮的一個維度，以有限的自然資源追求無限的經濟增長和物質消費必然是不可持續的。政府作為社會的委托人，有責任保護公民長期的利益和福祉。因此，要實現可持續的發展，必須改變以經濟增長為第一要務的發展思路，追求生態和社會的可持續性，增加對環境保護方面的公共物品的投資（Jackson,2017）。世界銀行的一份報告指出，GNP這類國民經濟發展指標沒有包含經濟增長帶來的環境成本，GDP忽視了經濟發展帶來的社會成本和環境影響，因此發展政策的制定者有必要在決策時考慮環境成本（Pearce and Warford,1993）。

另外，隨著經濟社會發達程度的不斷提高，公眾對環境議題的認知會不斷提高，普遍愿意犧牲一定的經濟發展速度以換取更好的環境質量，公眾為了維護環境質量愿意支出的成本也會越來越高。相比之下，收入的增加給公眾福祉和幸福感帶來的改善是有限的（Doh,1980）。早在2011年，蓋洛普的一份民意調查就顯示中國民眾多數認為環境保護比經濟發展更加重要，并且這種認識在大城市和經濟發達地區更為明顯（Gallup,2012）。

另一方面，早在20世紀90年代中期，中國政府就對能源安全極為重視（Downs,2004）。傳統的觀點將能源安全等同于進口石油供應的安全，因此中國對日益擴大的石油對外依存度格外敏感，保障中國石油供應的長期穩定成為中國能源戰略的指導性原則之一（Vivoda,2015）。但隨著美國頁巖氣革命的展開，全球能源版圖已經產生了巨大的變化。頁巖氣在美國的天然氣產量中的比例已經上升到60%，美國也早在2009年就超越俄羅斯成為全球最大的天然氣生產國。頁巖氣開發所引領的能源革命使美國能源的獨立性逐步上升，從而極大地降低了中美兩國因為在國際能源市場爭奪油氣資源而產生沖突的可能性。與此同時，中國的戰略石油儲備建設也在穩步推進中。至2017年年中，中國建成舟山、舟山擴建、鎮海、大連、黃島、獨山子、蘭州、天津及黃島國家石油儲備洞庫共9個國家石油儲備基地，利用上述儲備庫及部分社會企業庫容，儲備原油3773萬噸。目前的低油價也有利于擴大中國戰略石油儲備資源。與此同時，隨著中國國力、軍力的增長，中國保障本國能源安全的能力會越來越強。

有鑒于此，面對不斷惡化的環境，尤其是空氣污染的問題，中國政府在未來的發展決策中，應該調整對經濟增長速度的過度追求，增加對經濟發展的環境成本的考量，適當降低對能源安全的敏感度，適時調整包括能源安全觀在內的國際貿易思路：加大天然氣、煤炭等能源的進口以降低國內煤炭開采和消費的過快增長，加大清潔能源技術設備的進口和引進力度以削減能源消費過程中各種有害物質的排放，適度加大糧食、各類食品的進口以減輕國內耕地、水資源過大的環保壓力（涂建軍，2014）。

（2）決策者個人偏好

決策者個人的素質、能力、性格等因素會對戰略決策產生重要的影響。政治心理學中的認知心理學派認為，領導人的戰略決策是其信念和觀念在特定情況下的自然反映。決策者對外界信息的處理和政策制定受到其信念體系的影響（張清敏，2008）。信念體系是溝通領導人與外部環境的橋梁，因此理解和預測國家政策離不開分析領導人的信念體系。知識體系則是決策者接受的教育和經歷體驗形成的知識結構。

戰略決策無疑是在國家高層決策者的直接參與和大力支持下制定與執行的，決策者在制定戰略時的判斷以及提出的未來發展目標，都直接受到決策者的知識體系、信念體系和學習活動的影響和限制（駱志豪，2010）。

特朗普上臺后美國政府宣布退出巴黎氣候協定，在很大程度上與特朗普個人的決策偏好有關。特朗普還計劃取消奧巴馬當政期間推出的清潔電力計劃。另外，他還提出要重振化石燃料行業，與全球發展清潔可再生能源的主流方向相去甚遠。特朗普政府的以上政策轉變雖然與美國化石能源行業利益集團訴求和共和黨傳統的反氣候變化立場有一定關聯，但更大程度上是由特朗普個人的信念體系和性格所決定的。

現代國家有關國家利益的重大決策都不會完全由領導人個人決定，而是會經過相關領域的專業人員的分析論證后，再由決策者作出趨利避害的最終判斷。但在面對極為艱難的抉擇時，通常還是需要由領導人在眾多方案中作出選擇，這時決策者的個人偏好和信念體系就會產生非常重要的影響。

從這個角度來看，要使重大能源環保議題在國家戰略層面得到高度重視，需要國家領導人對于相關問題有充分的認識，并在作出決策的過程中，根據國家發展的不同階段，適度調整經濟增長、能源安全和環境保護等決策考量因素的權重。不然的話，很有可能會出現重大能源政策問題長期議而不決的尷尬局面。

（3）能源改革順序不能倒置

中國能源改革的主線是能源供給側的結構性調整，以提高供給質量和效益為核心，建立競爭有序的現代能源市場體系。中國能源行業是在計劃經濟時代價格扭曲、政策補貼及優先發展重工業的戰略背景下，集中全社會力量建設而成；另外，由于能源行業缺乏比較優勢，在改革開放后的一段時間內政府仍以行政壟斷的方式進行補貼性保護（王敏等，2015）。加之能源安全一直是能源行業的首要考慮，因此對能源行業的各種問題進行深入改革一直困難重重。

現階段中國能源改革的關鍵是打破能源市場的高度行政壟斷和價格嚴格管制的狀態，提高能源利用效率并積極發展天然氣、可再生能源等清潔能源。這就要求中國能源改革的部署要合理有序。

以天然氣行業改革為例，目前中國天然氣價格改革仍相對滯后，其價格與成品油和煤炭相比沒有什么優勢，天然氣終端消費價格下降緩慢，沒有天然氣門站價格下降幅度大。另外，就天然氣基礎設施建設方面而言，2014年底中國天然氣管道總長度為43.5萬公里，輸氣管道長度為6.5萬公里，僅相當于美國20世紀50年代的水平，中國已建儲氣庫（群）11座，調峰能力42.9億立方米，僅占2014年全國天然氣消費量的2.4%，遠低于10%以上的世界平均水平（尹偉華，2017）。

2016年投入運行的上海石油天然氣交易中心是中國油氣價格改革的嘗試，旨在銜接供需雙方，為天然氣、非常規天然氣、液化石油氣和石油等能源品種提供現貨交易和服務，形成合理的市場價格，進一步融入國際能源市場。

然而，天然氣的上游勘探開發和中游輸配環節仍高度集中在“三桶油”手中。其中，中石油的天然氣產量和管道里程分別占到全國的75.5%和86.5%，八成以上的LNG接收站屬于中石油（尹偉華，2017）。在高度壟斷的情況下，“三桶油”開放基礎設施開發的積極性并不高。

改革需要講究正確的次序，讓前一個改革有利于后面一系列改革的進行。如果改革次序錯誤，比如說，在國企改革還沒理順的前提下就在高度壟斷的能源行業推行雄心勃勃的市場化改革，很可能出現適得其反的糟糕效果，并嚴重打擊社會各界對能源行業改革的信心。雖然推行市場化改革及讓能源回歸其商品化屬性需要很大的政治決心，但要保證改革能夠帶來理想的成果，必須選擇正確的改革次序。

（4）利益集團博弈的公開透明化

中國能源革命不僅是能源結構轉換的問題，更重要的是能源領域的體制問題。由于能源行業涉及國家的能源安全，國家資源的配置就會往國有企業傾斜，國有企業的議價能力、政治權力和經濟權力都很大。需要正視的是，政企合一的國有企業在中國的政治體系中享有很大的話語權，甚至承擔了改革、標準化制定等行政職能，這樣的制度架構使得國有企業的壟斷問題無法得到妥善的解決（徐晉濤，2015）。

推進能源系統的市場化改革、發展可再生能源，必然會觸及煤炭、油氣、水利等強大利益集團的既得利益。改革的關鍵不是回避利益集團的博弈，而是實現利益集團博弈的公開透明化。在環保領域，以化石能源為代表的利益集團在環保政策和標準的制定過程中擁有過大話語權，導致環保政策的制定備受阻撓。以燃油的清潔標準為例，汽車尾氣的排放標準需要制定燃料標準，這在中國是由國家標準化管理委員會發布的，而在該委員會召集的小組中，幾乎所有的成員都來自石油公司，而這些成員會更多地考慮公司利益，拒絕為升級煉油廠和生產清潔燃料買單。和石油公司一樣，電力企業在政府內部的環境政策討論中也發揮著極大的影響力（黃安偉，2013）。

既得利益集團對改革方案有施加影響的權力，這是難以否定的政治現實，但目前中國的問題在于，由于制度缺陷，部分利益集團對改革方案和政策制定影響過大。因此，要使改革能夠真正跳出利益集團的控制，最為關鍵的一點是建立相關法律制度，以規范利益集團對政策施加影響的方式和途徑（朱彤，2017）。

（5）能源統計數據的真實可靠

空氣顆粒物減排是治理霧霾危機的根本，而要實現減排首先必須識別污染源。不過令人遺憾的是，國內各行各業的基礎數據被各部門及機構以保密為由秘而不宣的現象普遍存在，這不但導致相關領域的研究水平低下，而且使得公眾長期對各種存在的問題知之甚少。由于缺乏媒體和公眾的監督，各級政府平時在環保問題上不作為現象嚴重，而社會各界往往是到了出現霧霾危機等重大事故后才意識到問題的嚴重程度。

在能源領域，煤炭統計數據散亂，直接影響了煤炭行業規劃目標的公信力。在國內煤炭行業統計上，一直存在中央和地方的利益博弈。20世紀90年代后期，地方政府出于稅收考慮和少數官員腐敗等原因，大規模瞞報煤炭產量，導致全國能源決策出現重大失誤。國家統計局在2006年和2010年兩次大規模修正國內的煤炭數據。以2000年為例，國家統計局最初發布的全國煤炭產量只有9.98億噸。經過兩次修正，新的數據高達13.84億噸，兩者相差高達39%（涂建軍，2012）。

按照國際通行的能源平衡定義、統計和計算方法，中國能源平衡表的缺陷主要在平衡表結構、行業分類、企業能耗統計、統計差額控制等方面。中國能源平衡表最突出的問題是行業能源消費統計至今仍采用“工廠法”，即按行業所屬企業法人統計能源消費量，而不是按產業活動分類統計。結果有些行業和能源消費量嚴重失真。例如，公路運輸只統計交通部門營運車輛用油，不計其他部門和私人車輛用油，這對交通運輸能源消費量實際數據有很大影響。為估算中國交通運輸實際能源消費量，世界銀行經過調研，推出了一個經驗公式，將中國能源平衡表中工業部門消費的95%的汽油、35%的柴油，農業消費的100%的汽油，居民生活消費的100%的汽油、95%的柴油，批發、零售和住宿餐飲業消費的95%的汽油、35%的柴油計入交通運輸。中國能源平衡表中建材行業能源消費量只統計行業所屬企業，生產大量建材的其他行業不計在內。2012年，中國能源平衡表中建材行業能源消費量為297Mtce，按建材產品乘產量計算的能源消費量為491Mtce，后者為前者的1.65倍（王慶一，2014）。

中國能源“十三五”規劃中提出要將煤炭過剩產能淘汰8億噸/年左右，到2020年煤炭產量控制在39億噸，消費總量控制在41億噸以內，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%。上述節能減排目標的實現離不開真實可靠的能源統計數據。

有鑒于此，中國政府需要在各行各業大力推進信息公開化進程，并打破保密法覆蓋面過于寬泛、數據采集和發布渠道嚴重利益集團化的現狀。只有這樣，才有可能盡快確定全國及區域性霧霾來源的清單，并通過凝聚社會共識來制定切實可行的應對方案。同時，信息公開需要有廣度——污染來源、排污企業信息、執法監督信息和環保評估信息等都需要更大的透明度。

除了環保信息的公開透明化，為了保證國內環境治理的嚴肅性和有效性，各級政府還必須改善統計數據的可信度。節能減排目標的實現，需要建立在準確可靠的能源及環境統計的基礎之上，否則各級政府公布的霧霾治理“成績單”很可能與普通民眾的切身體會背道而馳。考慮到統計數據失真與決策重大失誤之間的緊密相關性，中國政府需要盡快拿出壯士斷腕的決心來解決國內統計領域的各種亂象，中央政府需要大幅加強地方統計、環保部門運作的獨立性，積極鼓勵第三方機構校核不同統計數據之間的兼容性，并考慮盡快引入行政長官統計造假一票否決制。最后，中國能源統計體系需要進一步與國際慣例接軌，以加強中國能源統計數據的國際可比性。

（三）“SECTOR”作為能源系統優化的評價體系

要實現能源系統的優化，解決空氣污染問題，必須在制定能源政策時綜合考慮各種相關因素。傳統的能源系統評價體系建立在實現3E（經濟發展、能源安全和環境保護）政策目標均衡發展的基礎上。但3E框架結構由于過度簡化了高度復雜的能源決策過程，在實踐中導致了包括表1所列的各類重大實踐偏差。有鑒于此，本文作者提出了新的“SECTOR”評價體系，以綜合考慮能源系統安全（Security of energy system）、經濟發展（Economic development）、氣候變化（Climate change）、技術成熟度（Technology maturity）、其他環境影響（Other environment impacts）和監管要求（Regulatory requirement）等因素在能源決策過程中的重要作用（圖2）。

1．能源系統安全

傳統意義上的能源安全是指能夠以可承受的價格獲得充足的能源供應（Yergin,2006）。1973年的第一次石油危機后，能源安全成為能源政策的重要內容。可能影響能源供應和價格的任何因素都被視作對能源安全的威脅。新興發展中國家能源需求的擴大、國際油價的上漲、主要石油出口國政治局勢的動蕩，甚至是恐怖主義的威脅，都是影響能源安全的不穩定因素。

中國政府將能源對外依賴看作是國家安全的軟肋（Downs,2000）。在1993年，中國成為石油凈進口國，失去了長期以來能源自給自足的地位。2016年，各種能源進口占能源供應總量的比重為18.8%，原油對外依存度達65%，天然氣進口量占天然氣供應總量的比重為34%（國家統計局，2017）。

近年來，考慮到能源安全形勢的新變化，能源安全的內涵不斷擴展，能源基礎設施和供應鏈的穩定性（Winzer,2012）、應對能源市場變化的能力、氣候變化以及經濟對能源的依賴程度都被視為保障能源安全需要考慮的方面（Vivoda,2015）。

世界能源委員會提出了能源政策抉擇的三難困境，即在能源供應的穩定和價格的可承受性的基礎上，加上了環境的可持續性。在這一方面，新能源和低碳能源的比重應該成為制定能源安全政策需要考慮的因素（Wyman, 2016）。

具體來說，在能源供應方面，能源安全包括國內外能源儲備的充足性；能夠保證將來可預計的能源需求的能力；能源種類和供應來源的多樣性；與能源供應源之間的基礎設施的完備性；能源供應源地緣政治的穩定性。而在能源需求方面，能源安全是指一個經濟體能夠通過能源效率的提高將經濟增長和能源消耗脫鉤。在環境層面，能源安全還要求對能源的使用不損害將來滿足能源需求的能力，即能源的可持續性（Winzer,2012）。

對政策制定者來說，要兼顧能源供應的可及性、價格的可承受性以及能源系統的可持續性是非常困難的。理想的情況是政策制定者能夠取得三方面的平衡，而實際上，某一方面的政策目標總會優先于其他兩方面（Vivoda,2015）。

國家和市場的相對關系也是影響能源安全政策抉擇的重要因素。在中國，政府對能源政策的干預程度很高，因此環境的可持續性能否在能源安全的三難決策中得到重視，很大程度上取決于國家對本國和國際能源安全局勢的判斷。

長期以來，中國政府將美國看作是中國能源安全的最大隱患，認為過度依賴美國影響下的全球石油供應鏈會導致本國能源安全受到極大影響。為了擺脫美國對中國能源安全的潛在威脅，中國試圖增加中亞和俄羅斯的石油供應，以實現石油進口來源的多樣性。中國政府還嘗試建立與中東石油出口國的政治、經濟和軍事聯系（Downs,2004）。石油企業在“走出去”的政策下擴大海外石油資產投資，購買海外石油資產（Zha,2006）。中國的石油戰略儲備基礎設施也在快速建設當中。然而，隨著美國非常規油氣革命的展開，美國的能源安全得到了大幅提升。2017年，雖然中國石油對外依存度接近70%，美國的這一指標卻降到20%以下（參見圖3）。另外，美國對華原油和液化天然氣出口水平快速攀升。在這種新的全球油氣生產及貿易格局大幅轉換的背景下，中美兩國在國際市場爭奪寶貴的油氣資源的可能性已經大大降低。因此，在保障國家石油供應安全方面，中國政府的思路應該從政治、外交和軍事化導向的思路轉向市場的思維方式，并進一步提高對國際能源市場的適應能力。與此同時，中國到底是否需要建立高達90天凈進口水平的戰略油儲備，也到了一個需要進行廣泛并且嚴肅探討的時間節點。

雖然石油供應安全的威脅在新的國際市場格局下得以緩解，但是隨著2017年冬季供暖季在11月15日前后的到來，中國北方一些城鄉陸續傳出燃氣供應不足的消息并逐步出現席卷全國大部分地區的氣荒，這說明隨著天然氣消費水平的快速增加，管道天然氣及液化天然氣的供應安全問題已不容忽視。另外，隨著可再生能源并網規模的攀升、終端領域電氣化步伐的邁進，電力安全越來越成為世界各國不得不面對的重大能源政策挑戰。而隨著可再生能源發電、電動汽車、儲能等新興能源技術的高速發展，如何保障鈷、鎳、鋰等貴金屬以及稀土元素供應的穩定性，已經引起了各國決策者的高度關注。有鑒于此，傳統的以石油供應安全為基礎的能源安全觀已經不適應21世紀的能源市場格局。2018年3月，中國在十三屆全國人大一次會議召開期間宣布組建國家糧食和物資儲備局，以加強國家儲備的統籌規劃，構建統一的國家物資儲備體系，強化中央儲備糧棉的監督管理，提升國家儲備應對突發事件的能力。上述中國政府的機構調整，使得本文提出的能源系統安全觀在國內未來得到采納、探討及實施的可能性大大增加。

2．經濟發展

能源被視作經濟發展的氧氣（Voser,2012）。從直觀經驗來看，在過去的幾十年中，經濟的發展極大地提高了人們的物質生活水平。能源無疑是實現這一過程的基礎，它為工業化和城市化提供了動力。能源領域對GDP的增長和提供就業都有巨大的貢獻。

研究表明，能源的發展能夠對經濟社會發展起到重要的推動作用。經濟史的研究表明，勞動生產率的提高與能源的使用密切相關。能源作為一種投入的要素，直接與生產過程相關。Cleveland的研究表明，1900年至1973年，美國的燃料實際價格相對于勞動力成本而言不斷降低，因此高質量且低價格的能源能夠對勞動力產生替代效應，從而實現勞動生產率的提高（Cleveland and Hall,1984）。

尤其是在國家經濟發展的早期階段，能源利用形式的升級能夠極大地降低獲取和使用能源可能造成的人力和時間成本。能源使用的機會成本的降低能夠保證其他發展要素的投入，從而提高總體的勞動生產率（Toman and Jemelkova,2003）。

Jorgenson的研究表明，技術進步是導致電力和其他形式的能源促成全要素生產率提高的另一大原因（Jorgenson,1984）。該研究分析了美國不同的工業部門，將發展的要素投入分解為資本、勞動力、電力，以及非電力，以及其他要素。1920—1953年期間，在生產率提高的同時，能源強度反而不斷降低，因為技術的變遷使得能源轉換成電力的效率提高，每單位的能源能夠帶來更多的產出。相比之下，1973年和1979年的石油危機造成了能源成本上升，因而導致了經濟生產率的下降。

能源對經濟發展的作用取決于能源的質量和利用的效率。其中，能源的質量是指能源本身能量值的高低以及開采能源需要投入的成本的高低，效率則指的是一個單位的能源能帶來更多的產出。如果某一能源的開采和轉換需要消耗大量其他能源，那么這種能源本身就是不經濟且低質量的。學術界將開采出來的能源與開采和轉換該能源消耗的其他能源的比值稱作能源投資回報率（energy return on investment, EROI），在其他條件相似的情況下，能夠獲得更多高質量和高能源投資回報率的能源資源的經濟體更能夠實現經濟的發展（Cleveland and Hall,1984）。

由于化石能源的不可再生性，未來化石能源的能源投資回報率有可能會不斷下降，因此，要保證經濟生產率的可持續發展，必須考慮尋找可替代化石能源并且能源投資回報率高的新能源，同時不斷提高能源利用效率。總的來說，能源的價格、質量和利用效率是保證能源能夠促進經濟增長的必需條件。

因此，在能源相關的決策過程中，為了保證能源系統對經濟增長起到支持作用而不是負面影響，需要考慮能源強度、能源進口和出口占GDP的比重以及能源價格的合理穩定度等方面的指標。目前，中國的能源強度仍然很高，在世界經濟論壇2017年的全球排名中處于第107位（World Economic Forum, 2017），說明中國的能源利用效率處于低水平，因此能源對總體經濟的貢獻指數較低，與主要發達國家存在較大的差距。

3．氣候變化

能源行業通過燃燒化石燃料成為溫室氣體排放的最大來源，68%的溫室氣體源自能源行業。在這些溫室氣體中，二氧化碳占90%，甲烷占9%，一氧化二氮占1%（IEA,2014）。隨著溫室氣體排放造成的氣候變化日益受到關注，低碳成為能源行業發展所必須考慮的一個重要因素。

中國是世界上二氧化碳排放總量最大的國家。國際能源署數據顯示，中國二氧化碳排放量自1990年到2015年增加了336%，目前能源方面的二氧化碳排放量占世界總量的28%。

燃煤占據中國能源領域二氧化碳排放的82%，相比其他能源，煤炭燃燒排放的二氧化碳強度最高，平均是天然氣的兩倍。從全球范圍來看，電力與供熱是二氧化碳排放的最主要來源，占42%。而中國發電嚴重依賴以煤炭為主的化石能源，這對降低二氧化碳排放量形成了嚴峻的挑戰。除此之外，來自道路運輸的二氧化碳排放占全球排放的24%，而且從1990年到2015年增長了68%，遠高于其他行業。

第21屆聯合國氣候大會簽署了巴黎氣候協定，標志著各國應對氣候變化和溫室效應有了全球共同應對的目標：通過控制溫室氣體排放，以確保從工業化之前到2100年的全球平均氣溫升高不超過2攝氏度，并且朝著不超過1.5攝氏度的目標努力。中國在巴黎氣候談判中作出了減排承諾，在2030年將單位GDP二氧化碳排放值比2005年減少60%～65%，實現非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右的目標，并在2030年左右盡快實現全國碳排放達峰。

空氣污染控制和溫室氣體減排之間能夠存在一定的協同效益。歐盟、美國和加拿大的經驗表明，減少空氣污染物有利于溫室氣體的減排（IEA, 2014）。就中國而言，對電力和關鍵工業領域的大氣污染防控、促進補充性大氣污染防治政策和低碳政策的制定能夠起到協同效應，但前提是政策設計合理并得到有效落實。但是，由于溫室氣體與空氣污染物治理的機制不盡相同，氣候變化與空氣污染政策目標必然也有互相沖突的地方。2018年3月，新成立的生態環境部被賦予了應對氣候變化的新使命，氣候與環保職能整合有助于降低部門之間的協調成本，提高行政效率；兩者雖然控制的內容不一樣，但是針對的對象基本是一致的，統一管理體系有利于降低企業的守法成本；另外，中國的溫室氣體和污染物排放主要源于不合理的產業和能源結構，兩者協同管理也有利于向產業結構和能源結構調整釋放一致的信號，讓監管對象在生產的同時考慮治理技術，有利于降低治理成本，提高治理效果。

2018年是中國建立全國性碳交易市場的關鍵年份。建成后，中國碳交易市場將成為一個一體化、金融化和國際化的碳市場，也將成為全球最大的單一碳市場。但目前來看，中國的碳排放交易仍存在基礎統計數據質量堪憂、交易方式落后、風險管理工具不足、價格信號尚未清晰一致、各交易市場互相分割以及制度設計差異較大等問題，碳交易市場的成交量和活躍度以及企業參與的積極性都不足。因此，在制度設計和普及碳交易等領域，中國還需加大投入。

4．技術成熟度

技術成熟度是指科技成果的技術水平、工藝流程、配套資源、技術生命周期等方面所具有的產業化實用程度。技術風險是項目管理所必須考慮的風險之一。一項技術的投產必須經過嚴格的評價，以保障其安全性，降低潛在的風險。

技術成熟度作為能源項目決策的一項判斷標準，并未受到足夠的重視。以中國煤化工領域為例，隨著中國原油對外依存度的攀升，發展現代煤化工、改善能源安全成為國家能源發展戰略的重要組成部分，全國各地一時出現了煤化工投資熱潮，企業項目匆匆上馬，從動議到建成投產，長的不過4～5年，短的只有2～3年（王立國，2012）。相比之下，國際巨頭企業在投資時往往會全面考慮政策變化、技術成熟度和市場不確定性，而國內的企業則在地方政府的支持下草率投資，其后果是盈利能力堪憂，并造成了嚴重的安全事故和環境污染。

以大唐集團的煤化工項目為例，2005年，中國五大發電公司之一的大唐集團開始進入煤化工領域，在短短幾年之內，相繼上馬了克什克騰旗煤制氣項目、遼寧阜新煤制氣項目、呼倫貝爾煤制化肥項目及煤化工配套煤礦項目等。

2016年4月末，大唐多倫煤化工有限公司發生了蒸發塘壩體管涌事故，塘內廢水泄漏，導致多倫縣二道洼村飲用水被污染，村民及牲畜飲水困難。8月15日，大唐多倫煤化工甲醇罐發生爆燃，造成一人死亡，一人失蹤，一人受傷（白雪，2016）。

作為國內最早試水煤化工項目的企業，大唐的現代煤化工工藝技術并沒有成熟，在國內煤化工產業剛開始起步時，就快速上馬了多個項目，在技術儲備不足的情況下，選址和工業化都出現了問題。煤化工是高溫、高壓的高危行業，工業技術復雜性極高，非標設備多，對安全和環保的要求極為嚴格，所謂“五年設計、三年建成、一朝投產”。大唐上馬的煤制聚丙烯、煤制天然氣等項目都是示范工程，在國際上也缺少同類規模的裝置可以借鑒，一些關鍵工業技術屬于從實驗室直接進入工業放大，這原本需要極大的耐心和時間（張明，2014）。而事實上，企業為了趕項目、占市場，不等圖紙出來就開工，其后果就是事故頻發，使大唐的煤化工成為眾矢之的。

目前現代煤化工仍處于產業化的初級階段，系統集成水平和污染控制技術有待提升，示范項目生產穩定性和經濟性有待驗證，行業標準和市場體系有待完善，產業整體仍需要經過升級示范，才能達到成熟推廣，目前尚不完全具備大規模產業化的條件。此外，由于現代煤化工技術還有待完善，三廢排放和處理是擺在企業面前的一個重要課題（王孝峰，2017）。

煤化工行業只是中國能源行業技術成熟度評價欠缺的一個縮影。相比國際巨頭投資的謹慎程度，中國的能源項目投資在技術評價和風險評估方面顯得過于粗糙。地方政府在能源項目決策中的不恰當干預是造成項目投資亂象的一大原因。在中國的分稅制財政體系下，地方政府為了發展本地區的經濟，增加財政收入，過度追求短期經濟效益，甚至不顧中央政府的政策規劃約束，在技術成熟度遠未達標的情況下促成項目匆忙上馬。因此，為了保證能源技術的安全穩定應用，必須將技術成熟度作為決策的考慮因素，避免為了經濟效益而造成安全和環境方面的損失。

技術成熟度對能源決策重要性的另一個很好的例子是核聚變。理論上來說，核聚變一旦像核裂變一樣實現商用發電，將是顛覆世界的革命性技術突破，由于其高能源輸出強度、清潔及燃料核資源豐富等特點，人類在能源利用上很可能會實現可持續發展的目標。但由于核聚變反應條件的嚴苛性，多年來，關于該技術的報道永遠是這項技術可能會在30～50年后實現商業化應用的突破。有鑒于此，在世界各國的能源規劃中，還無法將這項不成熟的技術的應用考慮進來。

5．其他環境影響

能源的生產、消費和使用與眾多的健康和環境影響相關聯。能源造成的健康與環境影響通常囊括空氣污染（室內空氣污染和室外空氣污染）、氣候變化、生態系統退化、水質污染和放射性危害，等等（聯合國環境規劃署，2006）。

除了本文已經提到的大氣污染和氣候變化，能源的生產和使用也會對生態系統和人體健康造成影響。就生態系統而言，大型水電站項目建造的水庫會改變河流的水文系統，進而改變當地水壩的氣候條件并干擾生態系統。此外，化石燃料中的二氧化硫排放、二氧化氮和次級衍生品會形成酸性沉積物，從而影響到土壤、森林和淡水生態系統。

能源的生產還會產生眾多的危險廢棄物，例如火電廠所在地的土壤會被各種污染物所污染，尤其是重金屬的污染需要很長的時間來恢復。石油冶煉帶來的廢物殘余也會污染土地。除此之外，能源的生產和轉化需要消耗水資源，以煤化工為例，中國是水資源嚴重短缺的國家，而且煤炭資源與水資源大體呈逆向分布，而發展現代煤化工需要大量的水資源支持。例如，生產1噸直接液化的油品需要消耗10噸水（王基銘，2012）。

環境問題的重要性及其對能源戰略和規劃的影響已日益突出。要從根本上解決中國能源發展中的環境問題，必須從國情出發，把環境保護納入能源戰略和能源規劃制定的過程中，并加強對能源規劃的環境影響評價工作（東方環境研究院，2004）。

從全球范圍來看，近些年來發達國家關于環境保護關注的焦點主要是全球性的氣候變化問題。而發展中國家對環境保護關注的焦點更多的是空氣污染、水體污染等地區性環境問題。有鑒于此，氣候變化和其他環境影響有必要在政策分析中予以適度的區分。

6．監管要求

所謂監管，是指由公共機構實施的對市場的外部控制（Majone,1997）。20世紀50年代早期到70年代晚期，公有制和國家計劃是中國實行政府控制的主要模式。改革開放后，國家計劃讓位于市場力量，但政府依然介入各種經濟和社會事務，包括制定標準、審查、監督和采取強制措施，即監管。從這個意義上說，從國家社會主義轉軌而來的政府，并不是“守夜人”，而是新型的監管型政府（王紹光，2004）。但這種轉變不一定代表了政府的監管能力與效率的進步。監管膨脹一方面會造成政府自身隱形和顯性監管成本上升，機構冗雜，考驗監管機構有效、連貫運行監管權力的能力（OECD,2002）；另一方面會使得受監管對象耗費不必要的時間、人力和財力成本，打壓了生產積極性，從而提高了投資門檻。

不同種類的能源在生產、轉換和消費的過程中需要投入的監管成本是不同的。煤炭由于其自身特性和生產體系的特征，決定了煤炭生產和轉化過程中需要的監管資源高于其他能源形式。中國的煤炭生產體系相比于石油更為零散，分布極為廣泛，地方性和小規模的煤礦仍大量存在，使得煤炭的安全監管成本極高，安全事故頻發。煤炭的高污染使生產、轉換和使用中的環境監管成本高昂。

中國煤炭為主的能源消費結構對監管機構形成了很大的監管壓力。煤炭“十三五規劃”中指出，年產30萬噸及以下的小煤礦仍有6500多處，產業集中度低。煤炭從業人員約為450萬人，而美國生產10億噸煤，從業人員只有10萬人。而即使到2020年，中國生產39億噸煤，仍有300萬煤炭從業人員，和發達國家相比差距依然存在（陶冉，2017）。

近年來政府對煤炭生產安全方面極為重視，全國安全生產事故普遍下降，但重大事故卻不降反升。據統計，2016年上半年全國煤礦發生各類傷亡事故107起，死亡205人，比上年同期減少了86起、116人。但是重大事故發生了5起、死亡64人，比上年同期的1起、21人增加了4起、多出了43人（朱昌俊，2017）。以內蒙古赤峰“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故為例，該煤礦屬于關閉退出和落后產能煤礦，曾被安全生產監管部門查處，卻依然違規違法生產。這類事故說明煤炭零散、碎片化的生產布局決定了政府部門在監管中必須投入極高的成本，但并不一定能夠獲得有效的成果。

除此之外，煤炭開采引發土地沉陷、水資源破壞、瓦斯排放，煤矸石堆存會對礦區生態環境造成破壞，而且煤炭在利用環節的污染物排放也會造成空氣污染和氣候變化。因此，煤炭的環境監管成本極高。

中國正處于政府職能轉變、簡政放權、健全完善中國特色社會主義能源市場體制機制和加快推進能源生產與消費革命的歷史時期。完善政府監管能力是改革的一個方向，但另一方面，減少顯性和隱性的不必要的監管負擔也應該成為決策過程中所需要考慮的方面。

（四）總結

不同于氣候變化這樣的全球性環境政策挑戰，空氣污染的負面影響立竿見影，并且直接關系到每一個人的切身利益。因此，空氣污染治理已經成為匯集中國經濟、社會問題的焦點，是決策層所必須重視的緊迫任務。

空氣污染的根本原因和解決辦法都與能源領域密切相關。能源是經濟發展的血液，但不恰當的能源生產、運輸、轉換與消費方式都會帶來沉重的經濟和社會成本。嚴重的空氣污染給中國社會和公眾健康帶來了迫切的挑戰。有鑒于此，中國政府需要在能源領域采取有效的應對措施，降低能源發展的環境外部性。

要達到公眾可接受的大氣污染治理目標，單純依靠傳統的3E政策目標框架、低碳發展和能源轉型的思路難以實現能源、經濟、社會和環境的整體優化。理想的能源系統轉型不僅僅是3E政策目標的權衡取舍、碳排放水平的降低和能源結構的調整，更需要國家發展戰略決策支撐體系的改進和制度設計領域的理論優化。而包容性能源系統優化理論則是建立在SECTOR框架基礎上的更為全面的能源政策評價體系。

第一，國家需要與時俱進地調整發展思路，降低經濟增長和石油供應安全在決策中的權重，為環境治理騰挪政策空間，并積極采用能源系統安全觀以保障中國能源行業的全局性安全。隨著人均收入水平的提高，公眾對環境問題的認知逐漸提升，環境應該取代GDP的增長成為發展決策的優先考量。同時，傳統的能源供應安全觀已經過時，只有綜合考量石油、天然氣、電力等領域乃至能源行業全產業鏈的安全觀，才能保障像中國這樣的能源消費大國的能源系統安全。只有改變“先污染，再治理”的發展思路，空氣污染才能得到足夠的重視。對此，政策制定者尤其需要對環境問題的緊迫性有正確的認識。

第二，能源改革要講究次序。要提升清潔能源在能源體系中的比例，改革的著力點不能局限在下游交易體系，而忽視了中游、上游的壟斷問題。唯有在源頭上打開局面，才能使整個能源體系的改革得到根本性落實。不然的話，過度依賴“以問題倒逼推動改革”往往會產生適得其反的效果，并打擊社會各界對改革的信心。

第三，利益集團的博弈需要公開透明，并受到制度的約束。在政策和環保標準的制定過程中，化石能源巨頭過大的話語權直接阻礙了清潔能源的發展，使政策制定的合理性和執行的力度大打折扣。進一步推動政企分離、對利益集團的影響力加以制度化約束是解決問題的關鍵所在。

第四，能源環保統計數據要真實透明。數據是監督和落實能源環境政策的保障，目前中國在統計數據方面存在很大缺陷，中央與地方政府之間的利益分歧是造成此類問題的根源，也是統計數據質量難以改善的癥結所在。但可靠的數據是科學決策的依據，脫離數據的有效支撐，一切政策目標都將淪為空談。中國政府部門未來必須拿出壯士斷腕的決心，將統計數據造假治理放到與反腐類似的政治高度，才能從根本上扭轉能源環保領域基礎數據出現周期性系統性失真的尷尬局面。

在以上思路調整的基礎上，“SECTOR”框架體系為制定合理的能源環保政策提供了判斷依據。能源安全、經濟發展、氣候變化、技術成熟度，以及包括空氣污染在內的其他環境影響和監管負擔，是重大能源環境問題探討所需要考慮的基本要素。根據具體問題的復雜程度，新的考量因素可以加到這個評價體系，并以“SECTOR+”的形式實現具體政策問題的具體分析。

任何國家層面的能源政策都必須統籌兼顧。如果利益攸關方的政策建議僅局限于本行業或本集團的利益而各執一詞，將無法在能源環保政策制定方面達成有效共識。在這種情況下，以“SECTOR+”為基礎的包容性能源轉型可以為各級政府部門提供一面“照妖鏡”。這一理論框架體系的有效采用將避免國家及地方重大能源環保決策出現被特定利益集團及其思路綁架或“忽悠”的危險。

中國的霧霾危機雖然在可預見的未來將嚴重影響國內環境質量并大幅降低國人福利水平，但如果社會各界能夠及早達成共識，積極探討與完善包容性能源系統轉型或者其他類似的理論框架，這場危機未嘗不能成為各界期待已久的中國能源、環境治理的完美風暴。

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