專題一 大氣治理與能源轉(zhuǎn)型發(fā)展

中國(guó)空氣污染治理呼喚包容性能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型

涂建軍

（國(guó)際能源署中國(guó)合作部主任）

（一）能源與空氣污染的緊密聯(lián)系

空氣污染是一種重大公眾健康危害源，全球范圍內(nèi)每年會(huì)造成大約650萬人過早死亡，使其成為繼高血壓、飲食風(fēng)險(xiǎn)和吸煙之后的人類第四大健康威脅。在中國(guó)，每年大約有100萬人的過早死亡與空氣污染有關(guān)，惡劣的空氣質(zhì)量使中國(guó)人均預(yù)期壽命減少了大約25個(gè)月（IEA,2016）。經(jīng)合組織報(bào)告顯示，中國(guó)每年因空氣污染而導(dǎo)致的過早死亡和疾病造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.4萬億美元（OECD,2014）。近些年來，空氣污染無疑已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，更是中國(guó)發(fā)展道路上迫在眉睫的重大政策挑戰(zhàn)。

空氣污染治理很大程度上是一個(gè)能源政策問題。國(guó)際能源署（2016）指出，能源行業(yè)是目前人類活動(dòng)造成空氣污染排放物的最主要來源。化石燃料和生物能源的燃燒、煤炭開采和其他形式的礦業(yè)（油砂、鈾）和工業(yè)生產(chǎn)、煤的處理/洗選、煤和天然氣的運(yùn)輸、煉油和焦炭生產(chǎn)以及交通部門的非消耗性排放，都是空氣污染物的主要來源。在全球范圍內(nèi)，85%的細(xì)顆粒物排放（PM2.5）和99%以上的二氧化硫（SO2）以及氮氧化合物（NOx）都來源于能源的生產(chǎn)和使用活動(dòng)。其中，45%的SO2排放來自于工業(yè)，三分之一來自于電力行業(yè)；50%的NOx來自于交通運(yùn)輸領(lǐng)域，其次為工業(yè)（26%）和電力行業(yè)（14%）；顆粒物排放超過一半以上來自住宅領(lǐng)域室內(nèi)燃料的不完全燃燒。

在中國(guó)，工業(yè)化和城市化的發(fā)展是與能源消費(fèi)的增長(zhǎng)齊頭并進(jìn)的。2016年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高達(dá)74.4萬億元，是改革開放初期1978年的32.3倍。城市人口占總?cè)丝诒戎氐?7.4%。2016年中國(guó)的能源總消費(fèi)量是1978年的7.6倍。其中化石能源在中國(guó)能源體系中占據(jù)了重要地位。2016年，化石能源在中國(guó)一次能源消費(fèi)總量的占比高達(dá)87%，并滿足了改革開放以來全國(guó)85%的能源需求增長(zhǎng)。另外，化石燃料發(fā)電量占總發(fā)電量的近四分之三，運(yùn)輸行業(yè)中90%以上的能源來自石油，道路運(yùn)輸和能源轉(zhuǎn)換行業(yè)中三分之二的能源通過煤炭和石油消耗產(chǎn)生（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017;2018）。

中國(guó)能源需求的增長(zhǎng)帶來了巨大的環(huán)境成本。在環(huán)保部發(fā)布的報(bào)告中，全國(guó)74個(gè)主要城市中只有8個(gè)城市的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果滿足國(guó)家2014年清潔空氣標(biāo)準(zhǔn)，京津冀地區(qū)的13個(gè)主要城市空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)只有156天，重度及以上污染天數(shù)比例為17%（環(huán)保部，2015）。中國(guó)目前只有3%的人口接觸的空氣PM2.5濃度符合世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，大約有55%的人口所接觸的空氣PM2.5水平超出世界衛(wèi)生組織中期目標(biāo)的下限。

中國(guó)主要空氣污染物的排放與以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。煤炭不但提供了中國(guó)62%的一次能源，而且中國(guó)一個(gè)國(guó)家的煤炭消費(fèi)量就占了全球一半的份額。值得注意的是，煤炭的質(zhì)量、電廠的效率和污染控制技術(shù)的不同將會(huì)使污染物的排放量產(chǎn)生很大的差別。監(jiān)管與污染控制措施使得發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)生產(chǎn)與污染脫鉤，但在中國(guó)這樣的新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家，空氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)在不同行業(yè)以及監(jiān)管對(duì)不同規(guī)模的企業(yè)的覆蓋程度都存在不足，所以，煤炭清潔化利用及散煤治理是中國(guó)空氣質(zhì)量改善的關(guān)鍵所在。

早在2009年，中國(guó)就超越美國(guó)成為全球最大的汽車市場(chǎng)，而交通行業(yè)也越來越成為國(guó)內(nèi)各大城市的主要空氣污染源。根據(jù)北京市環(huán)保局的PM2.5來源解析研究成果，北京市全年P(guān)M2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約占28%～36%，本地污染排放貢獻(xiàn)約占64%～72%。在本地污染貢獻(xiàn)中，機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、揚(yáng)塵為主要來源，分別占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占PM2.5的14.1%。

在中國(guó)東部三大城市群中，珠三角的空氣質(zhì)量最優(yōu)，長(zhǎng)三角次之，京津冀最差，空氣污染程度自南向北呈現(xiàn)階梯狀上升態(tài)勢(shì)；能源規(guī)模和結(jié)構(gòu)、工業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、交通規(guī)模和結(jié)構(gòu)同步呈現(xiàn)自南向北逐步偏化石燃料、偏重工業(yè)、偏公路運(yùn)輸?shù)慕Y(jié)構(gòu)性特征，與空氣污染的階梯分布在一定程度上相吻合。從時(shí)間來看，空氣污染呈現(xiàn)歷時(shí)性發(fā)展和累積特征；從空間來看，重工業(yè)規(guī)模大、比重高，化石燃料在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比高，汽車保有量和船舶貨物吞吐量快速增高是京津冀和長(zhǎng)三角大氣污染重于珠三角的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性主因（徐健等，2018）。

總的來說，中國(guó)已經(jīng)成為世界第一大空氣污染物排放國(guó)。目前世界上超過四分之一的因能源使用產(chǎn)生的SO2排放物來自中國(guó)，約20%的NOx來自中國(guó)，而霧霾的主要成分PM2.5的排放量（9Mt）中國(guó)更是超過了世界發(fā)達(dá)國(guó)家的排放總和（IEA,2016）。因此，中國(guó)的空氣污染治理，必然要首先致力于改變能源行業(yè)的現(xiàn)狀。

（二）關(guān)于包容性能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型（Inclusive Energy System Transformation）的思考

1．以3E能源政策目標(biāo)、低碳發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型等思路指導(dǎo)大氣污染治理的局限性

1973年10月第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，石油輸出國(guó)組織（OPEC）為了打擊對(duì)手以色列及支持以色列的國(guó)家，宣布對(duì)以美國(guó)為首的西方國(guó)家石油禁運(yùn)，造成全球油價(jià)上漲并引發(fā)了第一次石油危機(jī)。為維護(hù)自身石油供應(yīng)安全，部分經(jīng)合組織國(guó)家于1974年創(chuàng)立了國(guó)際能源署并逐步開始在全球范圍倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)能源安全（Energy Security）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Economic Development）和環(huán)境保護(hù)（Environmental Protection）這三大政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從理論上來說，3E政策目標(biāo)中的三個(gè)因素都同樣重要，每個(gè)目標(biāo)都不可偏廢。但由于該理論框架過度簡(jiǎn)化了復(fù)雜的能源決策過程，在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)由于過度偏重某個(gè)單一政策目標(biāo)而影響了能源行業(yè)的全面可持續(xù)發(fā)展。表1列舉了3E理論框架的構(gòu)成及政策實(shí)踐中可能出現(xiàn)偏差的部分案例。

日本能源資源匱乏，基本依靠進(jìn)口能源維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一次石油危機(jī)以來，日本大力推行石油替代政策、節(jié)能技術(shù)以及新能源的開發(fā)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的多元化和能源進(jìn)口來源地的多元化，從供需兩方面下功夫，保障了能源安全。20世紀(jì)90年代中期以來，日本官方能源政策的基石就是3E政策目標(biāo)（Niquet,2007；張季風(fēng)，2015）。倘若不發(fā)生2011年的東日本大地震及由此引發(fā)的福島核危機(jī)，日本綜合能源戰(zhàn)略本應(yīng)繼續(xù)基于3E政策目標(biāo)發(fā)展。然而，突如其來的東日本大地震和福島核電站事故徹底打亂了日本既定的能源戰(zhàn)略。痛定思痛之余，日本政府終于意識(shí)到了過度簡(jiǎn)化的3E政策目標(biāo)的不足，于2014年4月將安全（Safety）作為一個(gè)重要考量因素加入到傳統(tǒng)的3E政策目標(biāo)中，并以3E+S作為指導(dǎo)原則重新修訂了本國(guó)的基礎(chǔ)能源規(guī)劃（Ken,2015）。

近些年來，由歐洲倡導(dǎo)的低碳發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型越來越成為國(guó)內(nèi)能源政策探討的依據(jù)所在。低碳被視作經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下衡量發(fā)展的核心指標(biāo)，從高碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式到低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變被看作是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑，在此基礎(chǔ)上建立安全、高效、清潔、低碳的能源供應(yīng)與消費(fèi)體系則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵。而能源轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)的是用清潔能源的增長(zhǎng)來替代煤炭消費(fèi)的增長(zhǎng)，同時(shí)提高能源利用效率。

但是，單純依靠低碳經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型的思路來應(yīng)對(duì)諸如空氣污染治理這樣的重大能源環(huán)境政策挑戰(zhàn)，只涉及能源系統(tǒng)內(nèi)部不同能源構(gòu)成的比例調(diào)整和能源利用技術(shù)的升級(jí)，在短期內(nèi)或許能夠?qū)崿F(xiàn)空氣污染排放量的降低，但中長(zhǎng)期看未必能夠?qū)崿F(xiàn)治理投入產(chǎn)出比的優(yōu)化。能源系統(tǒng)作為支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力基礎(chǔ)，其改革必須站在系統(tǒng)性的高度兼顧經(jīng)濟(jì)性、能源安全、環(huán)境保護(hù)以及其他相關(guān)因素。單從某一個(gè)燃料品種、某一行業(yè)或者某一種技術(shù)的角度，都不足以找到實(shí)現(xiàn)協(xié)同的發(fā)力點(diǎn)，無法適用于中國(guó)現(xiàn)階段空氣污染來源廣泛、相關(guān)利益方糾葛牽制的復(fù)雜國(guó)情。

另外，雖然能源轉(zhuǎn)型近些年來成了一個(gè)非常時(shí)髦的詞匯，但有關(guān)各方迄今無法就能源轉(zhuǎn)型的定義達(dá)成全球性共識(shí)。除了風(fēng)、光等波動(dòng)性可再生能源，能源轉(zhuǎn)型的具體手段難以達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。正在積極推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型（Energiewende）的德國(guó)，已經(jīng)宣布會(huì)在2022年全面棄核。而在能源轉(zhuǎn)型過程中，核電、天然氣、大型水電及清潔煤的地位問題，有關(guān)各方都有不盡相同的解讀，導(dǎo)致了廣大發(fā)展中國(guó)家在相關(guān)政策研討中的無所適從。

2．中國(guó)國(guó)情的特殊性

相比世界其他主要經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型面臨著極高的難度和復(fù)雜性（朱彤，2015）。第一，中國(guó)能源消費(fèi)體量大。中國(guó)在2009年取代美國(guó)成為世界最大的能源消費(fèi)國(guó)，2017年又成為最大的石油進(jìn)口國(guó)。2016年，中國(guó)的一次能源消費(fèi)量為30.5億噸油當(dāng)量，比美國(guó)（全球第二）高三分之一，并相當(dāng)于印度（全球第三）的4.2倍，日本（全球第五）的6.8倍，德國(guó)（全球第七）的9.5倍。第二，中國(guó)的工業(yè)化和城市化仍在不斷發(fā)展，能源消費(fèi)總量在一定時(shí)期內(nèi)仍然有增長(zhǎng)的動(dòng)力，相比之下，德國(guó)、日本等后工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入了能源消費(fèi)總量下降階段。第三，煤炭在中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比極高。2016年，煤炭在中國(guó)的一次能源生產(chǎn)構(gòu)成中占69.6%，是世界平均水平的兩倍多。此外，中國(guó)大部分的火電廠都在近十年內(nèi)投建，短期內(nèi)難以退役。相對(duì)清潔的天然氣在一次能源結(jié)構(gòu)中占比只有6.2%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017），遠(yuǎn)低于世界平均水平。

但中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。過去的二十年中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力來自于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重工業(yè)生產(chǎn)和制造業(yè)出口。由投資驅(qū)動(dòng)、工業(yè)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從2012年開始放緩，進(jìn)入所謂新常態(tài)階段。在IMF的預(yù)測(cè)中，中國(guó)GDP增長(zhǎng)率將從2020年起降低至5%之下，人均收入將逐步接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。而中國(guó)的人口預(yù)計(jì)將在2030年達(dá)到14.5億人的峰值（國(guó)務(wù)院，2016）。

人口老齡化和中產(chǎn)階級(jí)群體的壯大將極大改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)的結(jié)構(gòu)。在過去，中國(guó)能源消費(fèi)主要由工業(yè)需求拉動(dòng)，而在未來中國(guó)典型的能源需求模式中它將由個(gè)體消費(fèi)者驅(qū)動(dòng)。隨著中國(guó)人均收入水平的提高，中國(guó)消費(fèi)者將更注重能源消費(fèi)的環(huán)境影響。

在上述背景下，簡(jiǎn)單地將能源轉(zhuǎn)型理解成一次能源主導(dǎo)地位的更替，以新的能源取代舊能源，或是以低碳能源取代高碳排放能源，都只停留在了能源轉(zhuǎn)型的表面，不是從國(guó)家層面全面推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，也無法從根本上解決空氣污染問題。有鑒于此，本文作者于2017年11月在浙江大學(xué)舉辦的“大氣治理與可持續(xù)發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)上，提出以包容性能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型（Inclusive energy system transformation）來應(yīng)對(duì)中國(guó)空氣污染治理。

3．包容性能源系統(tǒng)優(yōu)化理論要點(diǎn)

（1）政策決策權(quán)重需要與時(shí)俱進(jìn)并予以不斷調(diào)整

政府在政策決策過程中，應(yīng)該降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源安全的權(quán)重，為環(huán)境治理騰挪政策空間。長(zhǎng)期以來，GDP的增長(zhǎng)是衡量中國(guó)發(fā)展的第一指標(biāo)，也是衡量地方政府績(jī)效的依據(jù)，環(huán)保雖然也被納入地方政府考核體系，但卻常常為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓道，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)各類環(huán)境問題日益嚴(yán)重。因此，中國(guó)政府在未來的決策過程中有必要思考如何更好地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境保護(hù)三者的關(guān)系（圖1）。

政策制定所考慮的各個(gè)方面的權(quán)重是動(dòng)態(tài)變化的，不同發(fā)展階段的國(guó)家所側(cè)重的重點(diǎn)不同。就能源領(lǐng)域而言，目前發(fā)達(dá)國(guó)家的注意力集中在能源的安全供應(yīng)以及如何減少因能源使用而對(duì)環(huán)境和氣候造成的影響。發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家所關(guān)注的則是如何擴(kuò)大現(xiàn)代能源和技術(shù)服務(wù)的使用，并謀求解決更為緊迫的、因能源使用效率低下和過時(shí)的燃燒技術(shù)而造成的健康問題（聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，2006）。

根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，政策目標(biāo)應(yīng)該從追求國(guó)民收入的增加轉(zhuǎn)向追求生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的物質(zhì)生活的改善只是衡量國(guó)家繁榮的一個(gè)維度，以有限的自然資源追求無限的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)消費(fèi)必然是不可持續(xù)的。政府作為社會(huì)的委托人，有責(zé)任保護(hù)公民長(zhǎng)期的利益和福祉。因此，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，必須改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為第一要?jiǎng)?wù)的發(fā)展思路，追求生態(tài)和社會(huì)的可持續(xù)性，增加對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的公共物品的投資（Jackson,2017）。世界銀行的一份報(bào)告指出，GNP這類國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)沒有包含經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的環(huán)境成本，GDP忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)成本和環(huán)境影響，因此發(fā)展政策的制定者有必要在決策時(shí)考慮環(huán)境成本（Pearce and Warford,1993）。

另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)程度的不斷提高，公眾對(duì)環(huán)境議題的認(rèn)知會(huì)不斷提高，普遍愿意犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以換取更好的環(huán)境質(zhì)量，公眾為了維護(hù)環(huán)境質(zhì)量愿意支出的成本也會(huì)越來越高。相比之下，收入的增加給公眾福祉和幸福感帶來的改善是有限的（Doh,1980）。早在2011年，蓋洛普的一份民意調(diào)查就顯示中國(guó)民眾多數(shù)認(rèn)為環(huán)境保護(hù)比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加重要，并且這種認(rèn)識(shí)在大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯（Gallup,2012）。

另一方面，早在20世紀(jì)90年代中期，中國(guó)政府就對(duì)能源安全極為重視（Downs,2004）。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)將能源安全等同于進(jìn)口石油供應(yīng)的安全，因此中國(guó)對(duì)日益擴(kuò)大的石油對(duì)外依存度格外敏感，保障中國(guó)石油供應(yīng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定成為中國(guó)能源戰(zhàn)略的指導(dǎo)性原則之一（Vivoda,2015）。但隨著美國(guó)頁巖氣革命的展開，全球能源版圖已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的變化。頁巖氣在美國(guó)的天然氣產(chǎn)量中的比例已經(jīng)上升到60%，美國(guó)也早在2009年就超越俄羅斯成為全球最大的天然氣生產(chǎn)國(guó)。頁巖氣開發(fā)所引領(lǐng)的能源革命使美國(guó)能源的獨(dú)立性逐步上升，從而極大地降低了中美兩國(guó)因?yàn)樵趪?guó)際能源市場(chǎng)爭(zhēng)奪油氣資源而產(chǎn)生沖突的可能性。與此同時(shí)，中國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備建設(shè)也在穩(wěn)步推進(jìn)中。至2017年年中，中國(guó)建成舟山、舟山擴(kuò)建、鎮(zhèn)海、大連、黃島、獨(dú)山子、蘭州、天津及黃島國(guó)家石油儲(chǔ)備洞庫共9個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地，利用上述儲(chǔ)備庫及部分社會(huì)企業(yè)庫容，儲(chǔ)備原油3773萬噸。目前的低油價(jià)也有利于擴(kuò)大中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備資源。與此同時(shí)，隨著中國(guó)國(guó)力、軍力的增長(zhǎng)，中國(guó)保障本國(guó)能源安全的能力會(huì)越來越強(qiáng)。

有鑒于此，面對(duì)不斷惡化的環(huán)境，尤其是空氣污染的問題，中國(guó)政府在未來的發(fā)展決策中，應(yīng)該調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的過度追求，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本的考量，適當(dāng)降低對(duì)能源安全的敏感度，適時(shí)調(diào)整包括能源安全觀在內(nèi)的國(guó)際貿(mào)易思路：加大天然氣、煤炭等能源的進(jìn)口以降低國(guó)內(nèi)煤炭開采和消費(fèi)的過快增長(zhǎng)，加大清潔能源技術(shù)設(shè)備的進(jìn)口和引進(jìn)力度以削減能源消費(fèi)過程中各種有害物質(zhì)的排放，適度加大糧食、各類食品的進(jìn)口以減輕國(guó)內(nèi)耕地、水資源過大的環(huán)保壓力（涂建軍，2014）。

（2）決策者個(gè)人偏好

決策者個(gè)人的素質(zhì)、能力、性格等因素會(huì)對(duì)戰(zhàn)略決策產(chǎn)生重要的影響。政治心理學(xué)中的認(rèn)知心理學(xué)派認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略決策是其信念和觀念在特定情況下的自然反映。決策者對(duì)外界信息的處理和政策制定受到其信念體系的影響（張清敏，2008）。信念體系是溝通領(lǐng)導(dǎo)人與外部環(huán)境的橋梁，因此理解和預(yù)測(cè)國(guó)家政策離不開分析領(lǐng)導(dǎo)人的信念體系。知識(shí)體系則是決策者接受的教育和經(jīng)歷體驗(yàn)形成的知識(shí)結(jié)構(gòu)。

戰(zhàn)略決策無疑是在國(guó)家高層決策者的直接參與和大力支持下制定與執(zhí)行的，決策者在制定戰(zhàn)略時(shí)的判斷以及提出的未來發(fā)展目標(biāo)，都直接受到?jīng)Q策者的知識(shí)體系、信念體系和學(xué)習(xí)活動(dòng)的影響和限制（駱志豪，2010）。

特朗普上臺(tái)后美國(guó)政府宣布退出巴黎氣候協(xié)定，在很大程度上與特朗普個(gè)人的決策偏好有關(guān)。特朗普還計(jì)劃取消奧巴馬當(dāng)政期間推出的清潔電力計(jì)劃。另外，他還提出要重振化石燃料行業(yè)，與全球發(fā)展清潔可再生能源的主流方向相去甚遠(yuǎn)。特朗普政府的以上政策轉(zhuǎn)變雖然與美國(guó)化石能源行業(yè)利益集團(tuán)訴求和共和黨傳統(tǒng)的反氣候變化立場(chǎng)有一定關(guān)聯(lián)，但更大程度上是由特朗普個(gè)人的信念體系和性格所決定的。

現(xiàn)代國(guó)家有關(guān)國(guó)家利益的重大決策都不會(huì)完全由領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人決定，而是會(huì)經(jīng)過相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員的分析論證后，再由決策者作出趨利避害的最終判斷。但在面對(duì)極為艱難的抉擇時(shí)，通常還是需要由領(lǐng)導(dǎo)人在眾多方案中作出選擇，這時(shí)決策者的個(gè)人偏好和信念體系就會(huì)產(chǎn)生非常重要的影響。

從這個(gè)角度來看，要使重大能源環(huán)保議題在國(guó)家戰(zhàn)略層面得到高度重視，需要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于相關(guān)問題有充分的認(rèn)識(shí)，并在作出決策的過程中，根據(jù)國(guó)家發(fā)展的不同階段，適度調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源安全和環(huán)境保護(hù)等決策考量因素的權(quán)重。不然的話，很有可能會(huì)出現(xiàn)重大能源政策問題長(zhǎng)期議而不決的尷尬局面。

（3）能源改革順序不能倒置

中國(guó)能源改革的主線是能源供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以提高供給質(zhì)量和效益為核心，建立競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系。中國(guó)能源行業(yè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代價(jià)格扭曲、政策補(bǔ)貼及優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略背景下，集中全社會(huì)力量建設(shè)而成；另外，由于能源行業(yè)缺乏比較優(yōu)勢(shì)，在改革開放后的一段時(shí)間內(nèi)政府仍以行政壟斷的方式進(jìn)行補(bǔ)貼性保護(hù)（王敏等，2015）。加之能源安全一直是能源行業(yè)的首要考慮，因此對(duì)能源行業(yè)的各種問題進(jìn)行深入改革一直困難重重。

現(xiàn)階段中國(guó)能源改革的關(guān)鍵是打破能源市場(chǎng)的高度行政壟斷和價(jià)格嚴(yán)格管制的狀態(tài)，提高能源利用效率并積極發(fā)展天然氣、可再生能源等清潔能源。這就要求中國(guó)能源改革的部署要合理有序。

以天然氣行業(yè)改革為例，目前中國(guó)天然氣價(jià)格改革仍相對(duì)滯后，其價(jià)格與成品油和煤炭相比沒有什么優(yōu)勢(shì)，天然氣終端消費(fèi)價(jià)格下降緩慢，沒有天然氣門站價(jià)格下降幅度大。另外，就天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面而言，2014年底中國(guó)天然氣管道總長(zhǎng)度為43.5萬公里，輸氣管道長(zhǎng)度為6.5萬公里，僅相當(dāng)于美國(guó)20世紀(jì)50年代的水平，中國(guó)已建儲(chǔ)氣庫（群）11座，調(diào)峰能力42.9億立方米，僅占2014年全國(guó)天然氣消費(fèi)量的2.4%，遠(yuǎn)低于10%以上的世界平均水平（尹偉華，2017）。

2016年投入運(yùn)行的上海石油天然氣交易中心是中國(guó)油氣價(jià)格改革的嘗試，旨在銜接供需雙方，為天然氣、非常規(guī)天然氣、液化石油氣和石油等能源品種提供現(xiàn)貨交易和服務(wù)，形成合理的市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)一步融入國(guó)際能源市場(chǎng)。

然而，天然氣的上游勘探開發(fā)和中游輸配環(huán)節(jié)仍高度集中在“三桶油”手中。其中，中石油的天然氣產(chǎn)量和管道里程分別占到全國(guó)的75.5%和86.5%，八成以上的LNG接收站屬于中石油（尹偉華，2017）。在高度壟斷的情況下，“三桶油”開放基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的積極性并不高。

改革需要講究正確的次序，讓前一個(gè)改革有利于后面一系列改革的進(jìn)行。如果改革次序錯(cuò)誤，比如說，在國(guó)企改革還沒理順的前提下就在高度壟斷的能源行業(yè)推行雄心勃勃的市場(chǎng)化改革，很可能出現(xiàn)適得其反的糟糕效果，并嚴(yán)重打擊社會(huì)各界對(duì)能源行業(yè)改革的信心。雖然推行市場(chǎng)化改革及讓能源回歸其商品化屬性需要很大的政治決心，但要保證改革能夠帶來理想的成果，必須選擇正確的改革次序。

（4）利益集團(tuán)博弈的公開透明化

中國(guó)能源革命不僅是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的問題，更重要的是能源領(lǐng)域的體制問題。由于能源行業(yè)涉及國(guó)家的能源安全，國(guó)家資源的配置就會(huì)往國(guó)有企業(yè)傾斜，國(guó)有企業(yè)的議價(jià)能力、政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力都很大。需要正視的是，政企合一的國(guó)有企業(yè)在中國(guó)的政治體系中享有很大的話語權(quán)，甚至承擔(dān)了改革、標(biāo)準(zhǔn)化制定等行政職能，這樣的制度架構(gòu)使得國(guó)有企業(yè)的壟斷問題無法得到妥善的解決（徐晉濤，2015）。

推進(jìn)能源系統(tǒng)的市場(chǎng)化改革、發(fā)展可再生能源，必然會(huì)觸及煤炭、油氣、水利等強(qiáng)大利益集團(tuán)的既得利益。改革的關(guān)鍵不是回避利益集團(tuán)的博弈，而是實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)博弈的公開透明化。在環(huán)保領(lǐng)域，以化石能源為代表的利益集團(tuán)在環(huán)保政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中擁有過大話語權(quán)，導(dǎo)致環(huán)保政策的制定備受阻撓。以燃油的清潔標(biāo)準(zhǔn)為例，汽車尾氣的排放標(biāo)準(zhǔn)需要制定燃料標(biāo)準(zhǔn)，這在中國(guó)是由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的，而在該委員會(huì)召集的小組中，幾乎所有的成員都來自石油公司，而這些成員會(huì)更多地考慮公司利益，拒絕為升級(jí)煉油廠和生產(chǎn)清潔燃料買單。和石油公司一樣，電力企業(yè)在政府內(nèi)部的環(huán)境政策討論中也發(fā)揮著極大的影響力（黃安偉，2013）。

既得利益集團(tuán)對(duì)改革方案有施加影響的權(quán)力，這是難以否定的政治現(xiàn)實(shí)，但目前中國(guó)的問題在于，由于制度缺陷，部分利益集團(tuán)對(duì)改革方案和政策制定影響過大。因此，要使改革能夠真正跳出利益集團(tuán)的控制，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是建立相關(guān)法律制度，以規(guī)范利益集團(tuán)對(duì)政策施加影響的方式和途徑（朱彤，2017）。

（5）能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠

空氣顆粒物減排是治理霧霾危機(jī)的根本，而要實(shí)現(xiàn)減排首先必須識(shí)別污染源。不過令人遺憾的是，國(guó)內(nèi)各行各業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)被各部門及機(jī)構(gòu)以保密為由秘而不宣的現(xiàn)象普遍存在，這不但導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域的研究水平低下，而且使得公眾長(zhǎng)期對(duì)各種存在的問題知之甚少。由于缺乏媒體和公眾的監(jiān)督，各級(jí)政府平時(shí)在環(huán)保問題上不作為現(xiàn)象嚴(yán)重，而社會(huì)各界往往是到了出現(xiàn)霧霾危機(jī)等重大事故后才意識(shí)到問題的嚴(yán)重程度。

在能源領(lǐng)域，煤炭統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)散亂，直接影響了煤炭行業(yè)規(guī)劃目標(biāo)的公信力。在國(guó)內(nèi)煤炭行業(yè)統(tǒng)計(jì)上，一直存在中央和地方的利益博弈。20世紀(jì)90年代后期，地方政府出于稅收考慮和少數(shù)官員腐敗等原因，大規(guī)模瞞報(bào)煤炭產(chǎn)量，導(dǎo)致全國(guó)能源決策出現(xiàn)重大失誤。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2006年和2010年兩次大規(guī)模修正國(guó)內(nèi)的煤炭數(shù)據(jù)。以2000年為例，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最初發(fā)布的全國(guó)煤炭產(chǎn)量只有9.98億噸。經(jīng)過兩次修正，新的數(shù)據(jù)高達(dá)13.84億噸，兩者相差高達(dá)39%（涂建軍，2012）。

按照國(guó)際通行的能源平衡定義、統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法，中國(guó)能源平衡表的缺陷主要在平衡表結(jié)構(gòu)、行業(yè)分類、企業(yè)能耗統(tǒng)計(jì)、統(tǒng)計(jì)差額控制等方面。中國(guó)能源平衡表最突出的問題是行業(yè)能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)至今仍采用“工廠法”，即按行業(yè)所屬企業(yè)法人統(tǒng)計(jì)能源消費(fèi)量，而不是按產(chǎn)業(yè)活動(dòng)分類統(tǒng)計(jì)。結(jié)果有些行業(yè)和能源消費(fèi)量嚴(yán)重失真。例如，公路運(yùn)輸只統(tǒng)計(jì)交通部門營(yíng)運(yùn)車輛用油，不計(jì)其他部門和私人車輛用油，這對(duì)交通運(yùn)輸能源消費(fèi)量實(shí)際數(shù)據(jù)有很大影響。為估算中國(guó)交通運(yùn)輸實(shí)際能源消費(fèi)量，世界銀行經(jīng)過調(diào)研，推出了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)公式，將中國(guó)能源平衡表中工業(yè)部門消費(fèi)的95%的汽油、35%的柴油，農(nóng)業(yè)消費(fèi)的100%的汽油，居民生活消費(fèi)的100%的汽油、95%的柴油，批發(fā)、零售和住宿餐飲業(yè)消費(fèi)的95%的汽油、35%的柴油計(jì)入交通運(yùn)輸。中國(guó)能源平衡表中建材行業(yè)能源消費(fèi)量只統(tǒng)計(jì)行業(yè)所屬企業(yè)，生產(chǎn)大量建材的其他行業(yè)不計(jì)在內(nèi)。2012年，中國(guó)能源平衡表中建材行業(yè)能源消費(fèi)量為297Mtce，按建材產(chǎn)品乘產(chǎn)量計(jì)算的能源消費(fèi)量為491Mtce，后者為前者的1.65倍（王慶一，2014）。

中國(guó)能源“十三五”規(guī)劃中提出要將煤炭過剩產(chǎn)能淘汰8億噸/年左右，到2020年煤炭產(chǎn)量控制在39億噸，消費(fèi)總量控制在41億噸以內(nèi)，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18%。上述節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開真實(shí)可靠的能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

有鑒于此，中國(guó)政府需要在各行各業(yè)大力推進(jìn)信息公開化進(jìn)程，并打破保密法覆蓋面過于寬泛、數(shù)據(jù)采集和發(fā)布渠道嚴(yán)重利益集團(tuán)化的現(xiàn)狀。只有這樣，才有可能盡快確定全國(guó)及區(qū)域性霧霾來源的清單，并通過凝聚社會(huì)共識(shí)來制定切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)方案。同時(shí)，信息公開需要有廣度——污染來源、排污企業(yè)信息、執(zhí)法監(jiān)督信息和環(huán)保評(píng)估信息等都需要更大的透明度。

除了環(huán)保信息的公開透明化，為了保證國(guó)內(nèi)環(huán)境治理的嚴(yán)肅性和有效性，各級(jí)政府還必須改善統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可信度。節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要建立在準(zhǔn)確可靠的能源及環(huán)境統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)之上，否則各級(jí)政府公布的霧霾治理“成績(jī)單”很可能與普通民眾的切身體會(huì)背道而馳。考慮到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真與決策重大失誤之間的緊密相關(guān)性，中國(guó)政府需要盡快拿出壯士斷腕的決心來解決國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域的各種亂象，中央政府需要大幅加強(qiáng)地方統(tǒng)計(jì)、環(huán)保部門運(yùn)作的獨(dú)立性，積極鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)校核不同統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的兼容性，并考慮盡快引入行政長(zhǎng)官統(tǒng)計(jì)造假一票否決制。最后，中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)體系需要進(jìn)一步與國(guó)際慣例接軌，以加強(qiáng)中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的國(guó)際可比性。

（三）“SECTOR”作為能源系統(tǒng)優(yōu)化的評(píng)價(jià)體系

要實(shí)現(xiàn)能源系統(tǒng)的優(yōu)化，解決空氣污染問題，必須在制定能源政策時(shí)綜合考慮各種相關(guān)因素。傳統(tǒng)的能源系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系建立在實(shí)現(xiàn)3E（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境保護(hù)）政策目標(biāo)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上。但3E框架結(jié)構(gòu)由于過度簡(jiǎn)化了高度復(fù)雜的能源決策過程，在實(shí)踐中導(dǎo)致了包括表1所列的各類重大實(shí)踐偏差。有鑒于此，本文作者提出了新的“SECTOR”評(píng)價(jià)體系，以綜合考慮能源系統(tǒng)安全（Security of energy system）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Economic development）、氣候變化（Climate change）、技術(shù)成熟度（Technology maturity）、其他環(huán)境影響（Other environment impacts）和監(jiān)管要求（Regulatory requirement）等因素在能源決策過程中的重要作用（圖2）。

1．能源系統(tǒng)安全

傳統(tǒng)意義上的能源安全是指能夠以可承受的價(jià)格獲得充足的能源供應(yīng)（Yergin,2006）。1973年的第一次石油危機(jī)后，能源安全成為能源政策的重要內(nèi)容。可能影響能源供應(yīng)和價(jià)格的任何因素都被視作對(duì)能源安全的威脅。新興發(fā)展中國(guó)家能源需求的擴(kuò)大、國(guó)際油價(jià)的上漲、主要石油出口國(guó)政治局勢(shì)的動(dòng)蕩，甚至是恐怖主義的威脅，都是影響能源安全的不穩(wěn)定因素。

中國(guó)政府將能源對(duì)外依賴看作是國(guó)家安全的軟肋（Downs,2000）。在1993年，中國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó)，失去了長(zhǎng)期以來能源自給自足的地位。2016年，各種能源進(jìn)口占能源供應(yīng)總量的比重為18.8%，原油對(duì)外依存度達(dá)65%，天然氣進(jìn)口量占天然氣供應(yīng)總量的比重為34%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017）。

近年來，考慮到能源安全形勢(shì)的新變化，能源安全的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，能源基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性（Winzer,2012）、應(yīng)對(duì)能源市場(chǎng)變化的能力、氣候變化以及經(jīng)濟(jì)對(duì)能源的依賴程度都被視為保障能源安全需要考慮的方面（Vivoda,2015）。

世界能源委員會(huì)提出了能源政策抉擇的三難困境，即在能源供應(yīng)的穩(wěn)定和價(jià)格的可承受性的基礎(chǔ)上，加上了環(huán)境的可持續(xù)性。在這一方面，新能源和低碳能源的比重應(yīng)該成為制定能源安全政策需要考慮的因素（Wyman, 2016）。

具體來說，在能源供應(yīng)方面，能源安全包括國(guó)內(nèi)外能源儲(chǔ)備的充足性；能夠保證將來可預(yù)計(jì)的能源需求的能力；能源種類和供應(yīng)來源的多樣性；與能源供應(yīng)源之間的基礎(chǔ)設(shè)施的完備性；能源供應(yīng)源地緣政治的穩(wěn)定性。而在能源需求方面，能源安全是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)體能夠通過能源效率的提高將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源消耗脫鉤。在環(huán)境層面，能源安全還要求對(duì)能源的使用不損害將來滿足能源需求的能力，即能源的可持續(xù)性（Winzer,2012）。

對(duì)政策制定者來說，要兼顧能源供應(yīng)的可及性、價(jià)格的可承受性以及能源系統(tǒng)的可持續(xù)性是非常困難的。理想的情況是政策制定者能夠取得三方面的平衡，而實(shí)際上，某一方面的政策目標(biāo)總會(huì)優(yōu)先于其他兩方面（Vivoda,2015）。

國(guó)家和市場(chǎng)的相對(duì)關(guān)系也是影響能源安全政策抉擇的重要因素。在中國(guó)，政府對(duì)能源政策的干預(yù)程度很高，因此環(huán)境的可持續(xù)性能否在能源安全的三難決策中得到重視，很大程度上取決于國(guó)家對(duì)本國(guó)和國(guó)際能源安全局勢(shì)的判斷。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)政府將美國(guó)看作是中國(guó)能源安全的最大隱患，認(rèn)為過度依賴美國(guó)影響下的全球石油供應(yīng)鏈會(huì)導(dǎo)致本國(guó)能源安全受到極大影響。為了擺脫美國(guó)對(duì)中國(guó)能源安全的潛在威脅，中國(guó)試圖增加中亞和俄羅斯的石油供應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)石油進(jìn)口來源的多樣性。中國(guó)政府還嘗試建立與中東石油出口國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事聯(lián)系（Downs,2004）。石油企業(yè)在“走出去”的政策下擴(kuò)大海外石油資產(chǎn)投資，購買海外石油資產(chǎn)（Zha,2006）。中國(guó)的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施也在快速建設(shè)當(dāng)中。然而，隨著美國(guó)非常規(guī)油氣革命的展開，美國(guó)的能源安全得到了大幅提升。2017年，雖然中國(guó)石油對(duì)外依存度接近70%，美國(guó)的這一指標(biāo)卻降到20%以下（參見圖3）。另外，美國(guó)對(duì)華原油和液化天然氣出口水平快速攀升。在這種新的全球油氣生產(chǎn)及貿(mào)易格局大幅轉(zhuǎn)換的背景下，中美兩國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)爭(zhēng)奪寶貴的油氣資源的可能性已經(jīng)大大降低。因此，在保障國(guó)家石油供應(yīng)安全方面，中國(guó)政府的思路應(yīng)該從政治、外交和軍事化導(dǎo)向的思路轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的思維方式，并進(jìn)一步提高對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)的適應(yīng)能力。與此同時(shí)，中國(guó)到底是否需要建立高達(dá)90天凈進(jìn)口水平的戰(zhàn)略油儲(chǔ)備，也到了一個(gè)需要進(jìn)行廣泛并且嚴(yán)肅探討的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

雖然石油供應(yīng)安全的威脅在新的國(guó)際市場(chǎng)格局下得以緩解，但是隨著2017年冬季供暖季在11月15日前后的到來，中國(guó)北方一些城鄉(xiāng)陸續(xù)傳出燃?xì)夤?yīng)不足的消息并逐步出現(xiàn)席卷全國(guó)大部分地區(qū)的氣荒，這說明隨著天然氣消費(fèi)水平的快速增加，管道天然氣及液化天然氣的供應(yīng)安全問題已不容忽視。另外，隨著可再生能源并網(wǎng)規(guī)模的攀升、終端領(lǐng)域電氣化步伐的邁進(jìn)，電力安全越來越成為世界各國(guó)不得不面對(duì)的重大能源政策挑戰(zhàn)。而隨著可再生能源發(fā)電、電動(dòng)汽車、儲(chǔ)能等新興能源技術(shù)的高速發(fā)展，如何保障鈷、鎳、鋰等貴金屬以及稀土元素供應(yīng)的穩(wěn)定性，已經(jīng)引起了各國(guó)決策者的高度關(guān)注。有鑒于此，傳統(tǒng)的以石油供應(yīng)安全為基礎(chǔ)的能源安全觀已經(jīng)不適應(yīng)21世紀(jì)的能源市場(chǎng)格局。2018年3月，中國(guó)在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開期間宣布組建國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，以加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備的統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，強(qiáng)化中央儲(chǔ)備糧棉的監(jiān)督管理，提升國(guó)家儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。上述中國(guó)政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整，使得本文提出的能源系統(tǒng)安全觀在國(guó)內(nèi)未來得到采納、探討及實(shí)施的可能性大大增加。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展

能源被視作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的氧氣（Voser,2012）。從直觀經(jīng)驗(yàn)來看，在過去的幾十年中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地提高了人們的物質(zhì)生活水平。能源無疑是實(shí)現(xiàn)這一過程的基礎(chǔ)，它為工業(yè)化和城市化提供了動(dòng)力。能源領(lǐng)域?qū)DP的增長(zhǎng)和提供就業(yè)都有巨大的貢獻(xiàn)。

研究表明，能源的發(fā)展能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。經(jīng)濟(jì)史的研究表明，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高與能源的使用密切相關(guān)。能源作為一種投入的要素，直接與生產(chǎn)過程相關(guān)。Cleveland的研究表明，1900年至1973年，美國(guó)的燃料實(shí)際價(jià)格相對(duì)于勞動(dòng)力成本而言不斷降低，因此高質(zhì)量且低價(jià)格的能源能夠?qū)趧?dòng)力產(chǎn)生替代效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高（Cleveland and Hall,1984）。

尤其是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，能源利用形式的升級(jí)能夠極大地降低獲取和使用能源可能造成的人力和時(shí)間成本。能源使用的機(jī)會(huì)成本的降低能夠保證其他發(fā)展要素的投入，從而提高總體的勞動(dòng)生產(chǎn)率（Toman and Jemelkova,2003）。

Jorgenson的研究表明，技術(shù)進(jìn)步是導(dǎo)致電力和其他形式的能源促成全要素生產(chǎn)率提高的另一大原因（Jorgenson,1984）。該研究分析了美國(guó)不同的工業(yè)部門，將發(fā)展的要素投入分解為資本、勞動(dòng)力、電力，以及非電力，以及其他要素。1920—1953年期間，在生產(chǎn)率提高的同時(shí)，能源強(qiáng)度反而不斷降低，因?yàn)榧夹g(shù)的變遷使得能源轉(zhuǎn)換成電力的效率提高，每單位的能源能夠帶來更多的產(chǎn)出。相比之下，1973年和1979年的石油危機(jī)造成了能源成本上升，因而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率的下降。

能源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用取決于能源的質(zhì)量和利用的效率。其中，能源的質(zhì)量是指能源本身能量值的高低以及開采能源需要投入的成本的高低，效率則指的是一個(gè)單位的能源能帶來更多的產(chǎn)出。如果某一能源的開采和轉(zhuǎn)換需要消耗大量其他能源，那么這種能源本身就是不經(jīng)濟(jì)且低質(zhì)量的。學(xué)術(shù)界將開采出來的能源與開采和轉(zhuǎn)換該能源消耗的其他能源的比值稱作能源投資回報(bào)率（energy return on investment, EROI），在其他條件相似的情況下，能夠獲得更多高質(zhì)量和高能源投資回報(bào)率的能源資源的經(jīng)濟(jì)體更能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（Cleveland and Hall,1984）。

由于化石能源的不可再生性，未來化石能源的能源投資回報(bào)率有可能會(huì)不斷下降，因此，要保證經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率的可持續(xù)發(fā)展，必須考慮尋找可替代化石能源并且能源投資回報(bào)率高的新能源，同時(shí)不斷提高能源利用效率。總的來說，能源的價(jià)格、質(zhì)量和利用效率是保證能源能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必需條件。

因此，在能源相關(guān)的決策過程中，為了保證能源系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到支持作用而不是負(fù)面影響，需要考慮能源強(qiáng)度、能源進(jìn)口和出口占GDP的比重以及能源價(jià)格的合理穩(wěn)定度等方面的指標(biāo)。目前，中國(guó)的能源強(qiáng)度仍然很高，在世界經(jīng)濟(jì)論壇2017年的全球排名中處于第107位（World Economic Forum, 2017），說明中國(guó)的能源利用效率處于低水平，因此能源對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)指數(shù)較低，與主要發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大的差距。

3．氣候變化

能源行業(yè)通過燃燒化石燃料成為溫室氣體排放的最大來源，68%的溫室氣體源自能源行業(yè)。在這些溫室氣體中，二氧化碳占90%，甲烷占9%，一氧化二氮占1%（IEA,2014）。隨著溫室氣體排放造成的氣候變化日益受到關(guān)注，低碳成為能源行業(yè)發(fā)展所必須考慮的一個(gè)重要因素。

中國(guó)是世界上二氧化碳排放總量最大的國(guó)家。國(guó)際能源署數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)二氧化碳排放量自1990年到2015年增加了336%，目前能源方面的二氧化碳排放量占世界總量的28%。

燃煤占據(jù)中國(guó)能源領(lǐng)域二氧化碳排放的82%，相比其他能源，煤炭燃燒排放的二氧化碳強(qiáng)度最高，平均是天然氣的兩倍。從全球范圍來看，電力與供熱是二氧化碳排放的最主要來源，占42%。而中國(guó)發(fā)電嚴(yán)重依賴以煤炭為主的化石能源，這對(duì)降低二氧化碳排放量形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。除此之外，來自道路運(yùn)輸?shù)亩趸寂欧耪既蚺欧诺?4%，而且從1990年到2015年增長(zhǎng)了68%，遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。

第21屆聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)簽署了巴黎氣候協(xié)定，標(biāo)志著各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和溫室效應(yīng)有了全球共同應(yīng)對(duì)的目標(biāo)：通過控制溫室氣體排放，以確保從工業(yè)化之前到2100年的全球平均氣溫升高不超過2攝氏度，并且朝著不超過1.5攝氏度的目標(biāo)努力。中國(guó)在巴黎氣候談判中作出了減排承諾，在2030年將單位GDP二氧化碳排放值比2005年減少60%～65%，實(shí)現(xiàn)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右的目標(biāo)，并在2030年左右盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)碳排放達(dá)峰。

空氣污染控制和溫室氣體減排之間能夠存在一定的協(xié)同效益。歐盟、美國(guó)和加拿大的經(jīng)驗(yàn)表明，減少空氣污染物有利于溫室氣體的減排（IEA, 2014）。就中國(guó)而言，對(duì)電力和關(guān)鍵工業(yè)領(lǐng)域的大氣污染防控、促進(jìn)補(bǔ)充性大氣污染防治政策和低碳政策的制定能夠起到協(xié)同效應(yīng)，但前提是政策設(shè)計(jì)合理并得到有效落實(shí)。但是，由于溫室氣體與空氣污染物治理的機(jī)制不盡相同，氣候變化與空氣污染政策目標(biāo)必然也有互相沖突的地方。2018年3月，新成立的生態(tài)環(huán)境部被賦予了應(yīng)對(duì)氣候變化的新使命，氣候與環(huán)保職能整合有助于降低部門之間的協(xié)調(diào)成本，提高行政效率；兩者雖然控制的內(nèi)容不一樣，但是針對(duì)的對(duì)象基本是一致的，統(tǒng)一管理體系有利于降低企業(yè)的守法成本；另外，中國(guó)的溫室氣體和污染物排放主要源于不合理的產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，兩者協(xié)同管理也有利于向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整釋放一致的信號(hào)，讓監(jiān)管對(duì)象在生產(chǎn)的同時(shí)考慮治理技術(shù)，有利于降低治理成本，提高治理效果。

2018年是中國(guó)建立全國(guó)性碳交易市場(chǎng)的關(guān)鍵年份。建成后，中國(guó)碳交易市場(chǎng)將成為一個(gè)一體化、金融化和國(guó)際化的碳市場(chǎng)，也將成為全球最大的單一碳市場(chǎng)。但目前來看，中國(guó)的碳排放交易仍存在基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量堪憂、交易方式落后、風(fēng)險(xiǎn)管理工具不足、價(jià)格信號(hào)尚未清晰一致、各交易市場(chǎng)互相分割以及制度設(shè)計(jì)差異較大等問題，碳交易市場(chǎng)的成交量和活躍度以及企業(yè)參與的積極性都不足。因此，在制度設(shè)計(jì)和普及碳交易等領(lǐng)域，中國(guó)還需加大投入。

4．技術(shù)成熟度

技術(shù)成熟度是指科技成果的技術(shù)水平、工藝流程、配套資源、技術(shù)生命周期等方面所具有的產(chǎn)業(yè)化實(shí)用程度。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目管理所必須考慮的風(fēng)險(xiǎn)之一。一項(xiàng)技術(shù)的投產(chǎn)必須經(jīng)過嚴(yán)格的評(píng)價(jià)，以保障其安全性，降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

技術(shù)成熟度作為能源項(xiàng)目決策的一項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，并未受到足夠的重視。以中國(guó)煤化工領(lǐng)域?yàn)槔S著中國(guó)原油對(duì)外依存度的攀升，發(fā)展現(xiàn)代煤化工、改善能源安全成為國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，全國(guó)各地一時(shí)出現(xiàn)了煤化工投資熱潮，企業(yè)項(xiàng)目匆匆上馬，從動(dòng)議到建成投產(chǎn)，長(zhǎng)的不過4～5年，短的只有2～3年（王立國(guó)，2012）。相比之下，國(guó)際巨頭企業(yè)在投資時(shí)往往會(huì)全面考慮政策變化、技術(shù)成熟度和市場(chǎng)不確定性，而國(guó)內(nèi)的企業(yè)則在地方政府的支持下草率投資，其后果是盈利能力堪憂，并造成了嚴(yán)重的安全事故和環(huán)境污染。

以大唐集團(tuán)的煤化工項(xiàng)目為例，2005年，中國(guó)五大發(fā)電公司之一的大唐集團(tuán)開始進(jìn)入煤化工領(lǐng)域，在短短幾年之內(nèi)，相繼上馬了克什克騰旗煤制氣項(xiàng)目、遼寧阜新煤制氣項(xiàng)目、呼倫貝爾煤制化肥項(xiàng)目及煤化工配套煤礦項(xiàng)目等。

2016年4月末，大唐多倫煤化工有限公司發(fā)生了蒸發(fā)塘壩體管涌事故，塘內(nèi)廢水泄漏，導(dǎo)致多倫縣二道洼村飲用水被污染，村民及牲畜飲水困難。8月15日，大唐多倫煤化工甲醇罐發(fā)生爆燃，造成一人死亡，一人失蹤，一人受傷（白雪，2016）。

作為國(guó)內(nèi)最早試水煤化工項(xiàng)目的企業(yè)，大唐的現(xiàn)代煤化工工藝技術(shù)并沒有成熟，在國(guó)內(nèi)煤化工產(chǎn)業(yè)剛開始起步時(shí)，就快速上馬了多個(gè)項(xiàng)目，在技術(shù)儲(chǔ)備不足的情況下，選址和工業(yè)化都出現(xiàn)了問題。煤化工是高溫、高壓的高危行業(yè)，工業(yè)技術(shù)復(fù)雜性極高，非標(biāo)設(shè)備多，對(duì)安全和環(huán)保的要求極為嚴(yán)格，所謂“五年設(shè)計(jì)、三年建成、一朝投產(chǎn)”。大唐上馬的煤制聚丙烯、煤制天然氣等項(xiàng)目都是示范工程，在國(guó)際上也缺少同類規(guī)模的裝置可以借鑒，一些關(guān)鍵工業(yè)技術(shù)屬于從實(shí)驗(yàn)室直接進(jìn)入工業(yè)放大，這原本需要極大的耐心和時(shí)間（張明，2014）。而事實(shí)上，企業(yè)為了趕項(xiàng)目、占市場(chǎng)，不等圖紙出來就開工，其后果就是事故頻發(fā)，使大唐的煤化工成為眾矢之的。

目前現(xiàn)代煤化工仍處于產(chǎn)業(yè)化的初級(jí)階段，系統(tǒng)集成水平和污染控制技術(shù)有待提升，示范項(xiàng)目生產(chǎn)穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性有待驗(yàn)證，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)體系有待完善，產(chǎn)業(yè)整體仍需要經(jīng)過升級(jí)示范，才能達(dá)到成熟推廣，目前尚不完全具備大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的條件。此外，由于現(xiàn)代煤化工技術(shù)還有待完善，三廢排放和處理是擺在企業(yè)面前的一個(gè)重要課題（王孝峰，2017）。

煤化工行業(yè)只是中國(guó)能源行業(yè)技術(shù)成熟度評(píng)價(jià)欠缺的一個(gè)縮影。相比國(guó)際巨頭投資的謹(jǐn)慎程度，中國(guó)的能源項(xiàng)目投資在技術(shù)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面顯得過于粗糙。地方政府在能源項(xiàng)目決策中的不恰當(dāng)干預(yù)是造成項(xiàng)目投資亂象的一大原因。在中國(guó)的分稅制財(cái)政體系下，地方政府為了發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入，過度追求短期經(jīng)濟(jì)效益，甚至不顧中央政府的政策規(guī)劃約束，在技術(shù)成熟度遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)的情況下促成項(xiàng)目匆忙上馬。因此，為了保證能源技術(shù)的安全穩(wěn)定應(yīng)用，必須將技術(shù)成熟度作為決策的考慮因素，避免為了經(jīng)濟(jì)效益而造成安全和環(huán)境方面的損失。

技術(shù)成熟度對(duì)能源決策重要性的另一個(gè)很好的例子是核聚變。理論上來說，核聚變一旦像核裂變一樣實(shí)現(xiàn)商用發(fā)電，將是顛覆世界的革命性技術(shù)突破，由于其高能源輸出強(qiáng)度、清潔及燃料核資源豐富等特點(diǎn)，人類在能源利用上很可能會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。但由于核聚變反應(yīng)條件的嚴(yán)苛性，多年來，關(guān)于該技術(shù)的報(bào)道永遠(yuǎn)是這項(xiàng)技術(shù)可能會(huì)在30～50年后實(shí)現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用的突破。有鑒于此，在世界各國(guó)的能源規(guī)劃中，還無法將這項(xiàng)不成熟的技術(shù)的應(yīng)用考慮進(jìn)來。

5．其他環(huán)境影響

能源的生產(chǎn)、消費(fèi)和使用與眾多的健康和環(huán)境影響相關(guān)聯(lián)。能源造成的健康與環(huán)境影響通常囊括空氣污染（室內(nèi)空氣污染和室外空氣污染）、氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)退化、水質(zhì)污染和放射性危害，等等（聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，2006）。

除了本文已經(jīng)提到的大氣污染和氣候變化，能源的生產(chǎn)和使用也會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人體健康造成影響。就生態(tài)系統(tǒng)而言，大型水電站項(xiàng)目建造的水庫會(huì)改變河流的水文系統(tǒng)，進(jìn)而改變當(dāng)?shù)厮畨蔚臍夂驐l件并干擾生態(tài)系統(tǒng)。此外，化石燃料中的二氧化硫排放、二氧化氮和次級(jí)衍生品會(huì)形成酸性沉積物，從而影響到土壤、森林和淡水生態(tài)系統(tǒng)。

能源的生產(chǎn)還會(huì)產(chǎn)生眾多的危險(xiǎn)廢棄物，例如火電廠所在地的土壤會(huì)被各種污染物所污染，尤其是重金屬的污染需要很長(zhǎng)的時(shí)間來恢復(fù)。石油冶煉帶來的廢物殘余也會(huì)污染土地。除此之外，能源的生產(chǎn)和轉(zhuǎn)化需要消耗水資源，以煤化工為例，中國(guó)是水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，而且煤炭資源與水資源大體呈逆向分布，而發(fā)展現(xiàn)代煤化工需要大量的水資源支持。例如，生產(chǎn)1噸直接液化的油品需要消耗10噸水（王基銘，2012）。

環(huán)境問題的重要性及其對(duì)能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的影響已日益突出。要從根本上解決中國(guó)能源發(fā)展中的環(huán)境問題，必須從國(guó)情出發(fā)，把環(huán)境保護(hù)納入能源戰(zhàn)略和能源規(guī)劃制定的過程中，并加強(qiáng)對(duì)能源規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作（東方環(huán)境研究院，2004）。

從全球范圍來看，近些年來發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)關(guān)注的焦點(diǎn)主要是全球性的氣候變化問題。而發(fā)展中國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)關(guān)注的焦點(diǎn)更多的是空氣污染、水體污染等地區(qū)性環(huán)境問題。有鑒于此，氣候變化和其他環(huán)境影響有必要在政策分析中予以適度的區(qū)分。

6．監(jiān)管要求

所謂監(jiān)管，是指由公共機(jī)構(gòu)實(shí)施的對(duì)市場(chǎng)的外部控制（Majone,1997）。20世紀(jì)50年代早期到70年代晚期，公有制和國(guó)家計(jì)劃是中國(guó)實(shí)行政府控制的主要模式。改革開放后，國(guó)家計(jì)劃讓位于市場(chǎng)力量，但政府依然介入各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、審查、監(jiān)督和采取強(qiáng)制措施，即監(jiān)管。從這個(gè)意義上說，從國(guó)家社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌而來的政府，并不是“守夜人”，而是新型的監(jiān)管型政府（王紹光，2004）。但這種轉(zhuǎn)變不一定代表了政府的監(jiān)管能力與效率的進(jìn)步。監(jiān)管膨脹一方面會(huì)造成政府自身隱形和顯性監(jiān)管成本上升，機(jī)構(gòu)冗雜，考驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效、連貫運(yùn)行監(jiān)管權(quán)力的能力（OECD,2002）；另一方面會(huì)使得受監(jiān)管對(duì)象耗費(fèi)不必要的時(shí)間、人力和財(cái)力成本，打壓了生產(chǎn)積極性，從而提高了投資門檻。

不同種類的能源在生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換和消費(fèi)的過程中需要投入的監(jiān)管成本是不同的。煤炭由于其自身特性和生產(chǎn)體系的特征，決定了煤炭生產(chǎn)和轉(zhuǎn)化過程中需要的監(jiān)管資源高于其他能源形式。中國(guó)的煤炭生產(chǎn)體系相比于石油更為零散，分布極為廣泛，地方性和小規(guī)模的煤礦仍大量存在，使得煤炭的安全監(jiān)管成本極高，安全事故頻發(fā)。煤炭的高污染使生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換和使用中的環(huán)境監(jiān)管成本高昂。

中國(guó)煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成了很大的監(jiān)管壓力。煤炭“十三五規(guī)劃”中指出，年產(chǎn)30萬噸及以下的小煤礦仍有6500多處，產(chǎn)業(yè)集中度低。煤炭從業(yè)人員約為450萬人，而美國(guó)生產(chǎn)10億噸煤，從業(yè)人員只有10萬人。而即使到2020年，中國(guó)生產(chǎn)39億噸煤，仍有300萬煤炭從業(yè)人員，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距依然存在（陶冉，2017）。

近年來政府對(duì)煤炭生產(chǎn)安全方面極為重視，全國(guó)安全生產(chǎn)事故普遍下降，但重大事故卻不降反升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年上半年全國(guó)煤礦發(fā)生各類傷亡事故107起，死亡205人，比上年同期減少了86起、116人。但是重大事故發(fā)生了5起、死亡64人，比上年同期的1起、21人增加了4起、多出了43人（朱昌俊，2017）。以內(nèi)蒙古赤峰“12·3”特別重大瓦斯爆炸事故為例，該煤礦屬于關(guān)閉退出和落后產(chǎn)能煤礦，曾被安全生產(chǎn)監(jiān)管部門查處，卻依然違規(guī)違法生產(chǎn)。這類事故說明煤炭零散、碎片化的生產(chǎn)布局決定了政府部門在監(jiān)管中必須投入極高的成本，但并不一定能夠獲得有效的成果。

除此之外，煤炭開采引發(fā)土地沉陷、水資源破壞、瓦斯排放，煤矸石堆存會(huì)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境造成破壞，而且煤炭在利用環(huán)節(jié)的污染物排放也會(huì)造成空氣污染和氣候變化。因此，煤炭的環(huán)境監(jiān)管成本極高。

中國(guó)正處于政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、健全完善中國(guó)特色社會(huì)主義能源市場(chǎng)體制機(jī)制和加快推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的歷史時(shí)期。完善政府監(jiān)管能力是改革的一個(gè)方向，但另一方面，減少顯性和隱性的不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)也應(yīng)該成為決策過程中所需要考慮的方面。

（四）總結(jié)

不同于氣候變化這樣的全球性環(huán)境政策挑戰(zhàn)，空氣污染的負(fù)面影響立竿見影，并且直接關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益。因此，空氣污染治理已經(jīng)成為匯集中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的焦點(diǎn)，是決策層所必須重視的緊迫任務(wù)。

空氣污染的根本原因和解決辦法都與能源領(lǐng)域密切相關(guān)。能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血液，但不恰當(dāng)?shù)哪茉瓷a(chǎn)、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)換與消費(fèi)方式都會(huì)帶來沉重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。嚴(yán)重的空氣污染給中國(guó)社會(huì)和公眾健康帶來了迫切的挑戰(zhàn)。有鑒于此，中國(guó)政府需要在能源領(lǐng)域采取有效的應(yīng)對(duì)措施，降低能源發(fā)展的環(huán)境外部性。

要達(dá)到公眾可接受的大氣污染治理目標(biāo)，單純依靠傳統(tǒng)的3E政策目標(biāo)框架、低碳發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型的思路難以實(shí)現(xiàn)能源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的整體優(yōu)化。理想的能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型不僅僅是3E政策目標(biāo)的權(quán)衡取舍、碳排放水平的降低和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更需要國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略決策支撐體系的改進(jìn)和制度設(shè)計(jì)領(lǐng)域的理論優(yōu)化。而包容性能源系統(tǒng)優(yōu)化理論則是建立在SECTOR框架基礎(chǔ)上的更為全面的能源政策評(píng)價(jià)體系。

第一，國(guó)家需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整發(fā)展思路，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和石油供應(yīng)安全在決策中的權(quán)重，為環(huán)境治理騰挪政策空間，并積極采用能源系統(tǒng)安全觀以保障中國(guó)能源行業(yè)的全局性安全。隨著人均收入水平的提高，公眾對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)知逐漸提升，環(huán)境應(yīng)該取代GDP的增長(zhǎng)成為發(fā)展決策的優(yōu)先考量。同時(shí)，傳統(tǒng)的能源供應(yīng)安全觀已經(jīng)過時(shí)，只有綜合考量石油、天然氣、電力等領(lǐng)域乃至能源行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的安全觀，才能保障像中國(guó)這樣的能源消費(fèi)大國(guó)的能源系統(tǒng)安全。只有改變“先污染，再治理”的發(fā)展思路，空氣污染才能得到足夠的重視。對(duì)此，政策制定者尤其需要對(duì)環(huán)境問題的緊迫性有正確的認(rèn)識(shí)。

第二，能源改革要講究次序。要提升清潔能源在能源體系中的比例，改革的著力點(diǎn)不能局限在下游交易體系，而忽視了中游、上游的壟斷問題。唯有在源頭上打開局面，才能使整個(gè)能源體系的改革得到根本性落實(shí)。不然的話，過度依賴“以問題倒逼推動(dòng)改革”往往會(huì)產(chǎn)生適得其反的效果，并打擊社會(huì)各界對(duì)改革的信心。

第三，利益集團(tuán)的博弈需要公開透明，并受到制度的約束。在政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，化石能源巨頭過大的話語權(quán)直接阻礙了清潔能源的發(fā)展，使政策制定的合理性和執(zhí)行的力度大打折扣。進(jìn)一步推動(dòng)政企分離、對(duì)利益集團(tuán)的影響力加以制度化約束是解決問題的關(guān)鍵所在。

第四，能源環(huán)保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要真實(shí)透明。數(shù)據(jù)是監(jiān)督和落實(shí)能源環(huán)境政策的保障，目前中國(guó)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面存在很大缺陷，中央與地方政府之間的利益分歧是造成此類問題的根源，也是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量難以改善的癥結(jié)所在。但可靠的數(shù)據(jù)是科學(xué)決策的依據(jù)，脫離數(shù)據(jù)的有效支撐，一切政策目標(biāo)都將淪為空談。中國(guó)政府部門未來必須拿出壯士斷腕的決心，將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假治理放到與反腐類似的政治高度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)能源環(huán)保領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出現(xiàn)周期性系統(tǒng)性失真的尷尬局面。

在以上思路調(diào)整的基礎(chǔ)上，“SECTOR”框架體系為制定合理的能源環(huán)保政策提供了判斷依據(jù)。能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候變化、技術(shù)成熟度，以及包括空氣污染在內(nèi)的其他環(huán)境影響和監(jiān)管負(fù)擔(dān)，是重大能源環(huán)境問題探討所需要考慮的基本要素。根據(jù)具體問題的復(fù)雜程度，新的考量因素可以加到這個(gè)評(píng)價(jià)體系，并以“SECTOR+”的形式實(shí)現(xiàn)具體政策問題的具體分析。

任何國(guó)家層面的能源政策都必須統(tǒng)籌兼顧。如果利益攸關(guān)方的政策建議僅局限于本行業(yè)或本集團(tuán)的利益而各執(zhí)一詞，將無法在能源環(huán)保政策制定方面達(dá)成有效共識(shí)。在這種情況下，以“SECTOR+”為基礎(chǔ)的包容性能源轉(zhuǎn)型可以為各級(jí)政府部門提供一面“照妖鏡”。這一理論框架體系的有效采用將避免國(guó)家及地方重大能源環(huán)保決策出現(xiàn)被特定利益集團(tuán)及其思路綁架或“忽悠”的危險(xiǎn)。

中國(guó)的霧霾危機(jī)雖然在可預(yù)見的未來將嚴(yán)重影響國(guó)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量并大幅降低國(guó)人福利水平，但如果社會(huì)各界能夠及早達(dá)成共識(shí)，積極探討與完善包容性能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型或者其他類似的理論框架，這場(chǎng)危機(jī)未嘗不能成為各界期待已久的中國(guó)能源、環(huán)境治理的完美風(fēng)暴。

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