三、行政法與行政訴訟法

（一）行政法的概念

行政法是調整由于國家行政管理發生的行政關系的法律規范的總和。

1．行政法的調整對象是行政法律關系。行政法律關系包括行政管理法律關系、行政法制監督關系、內部行政法律關系。

2．行政法對行政關系的調整方式，是賦予行政關系以法律權利義務的性質，使行政機關實施行政職能的過程，成為依法設立、變更和消滅行政法權利義務的過程。

3．行政法的調整功能，賦予行政機關管理職權以保證行政效率，監督行政機關以防止和消除行政違法行為兩方面的功能。

（二）行政法的基本原則

1．合法行政原則

（1）行政機關必須遵守現行有效的法律；

（2）行政機關應當依照法律授權活動。

2．合理行政原則

（1）公平公正原則；

（2）考慮相關因素原則；

（3）比例原則。

3．程序正當原則

（1）行政公開原則。

除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，行政機關實施行政管理應當公開，以實現公民的知情權；

（2）公眾參與原則；

（3）回避原則。

4．高效便民原則

高效便民原則是針對行政活動的效率所提出的要求，具體包括兩個方面的要求：

（1）行政效率，即行政機關應當積極、迅速、及時地履行其職責、實現其職能，嚴守時限規定，并不斷降低行政成本。

（2）便利當事人，即行政機關應當盡可能減少當事人的程序性負擔，節約當事人的辦事成本。

5．誠實守信原則

行政法上的誠信原則具有以下不同要求：

（1）誠信原則對行政機關的要求

①行政職權的運用須以維護公共利益作為基本出發點和最終歸宿；

②行政職權的運用須顧及相對人權益；

③行政機關應保證意思表示的真實、準確、全面；

④行政機關應恪守信用，保護相對人的正當信賴。

（2）誠信原則對行政相對人的要求

①相對人行使權利、履行義務應懷有善良動機，不得謀取非法利益；

②相對人應保證其意思表示的真實準確；

③相對人應言而有信，不得出爾反爾，反復無常；

④相對人應及時主張其權益，超過合理期間，其權益主張將不能得到支持。

6．權責統一原則

這一原則的基本要求是行政權力和法律責任的統一，即執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

（三）行政法組織與國家公務員

1．行政組織與行政機關

行政組織是指以實現國家行政職能為目的，以行政職位為基本構成單位的組織。

行政機關，是指能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并承受一定法律后果的國家行政機關和社會組織。

2．中央國家行政機關與地方國家行政機關

國務院行政機構，根據職能分為國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構和國務院議事協調機構。除了行政機構外，國務院還設有事業單位和特設機構。

國務院辦公廳和國務院辦事機構、議事協調機構，不具有行政主體資格。

國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院組成部門管理的國家行政機構、國務院直屬事業單位，如證監會、銀監會等，具有行政主體資格。

市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可設立街道辦事處作為它的派出機關。

3．國家公務員

（1）公務員制度的基本原則

①公務員的管理實行公開、平等、競爭和擇優的原則，依照法定的權限、條件、標準和程序進行；

②公務員的管理堅持監督約束與鼓勵保障并重的原則；

③公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼備的原則，注重工作實績。

（2）對國家公務員的基本管理制度

對公務員的基本管理制度，總體來說是關于公務員職務的取得、履行和退出諸管理環節以及為公務員提供物質和權益保障的制度。

公務員履行公職期間的管理制度主要有考核、獎勵、懲戒、職務任免和職務升降、培訓、交流與回避等。回避分為任職回避和執行公務回避。

（四）行政行為

1．行政行為的含義

（1）行政行為是行政主體實施的行為，這是行政行為的主體要素。

（2）行政行為是一種能產生法律后果的行為，即能產生權利義務后果的行為。

（3）行政行為的目的是為了發揮行政機關行政管理職能。

（4）行政行為是行使國家行政權力的行為。

2．行政行為的分類

（1）抽象行政行為

①抽象行政行為的概念

抽象行政行為是指國家行政機關在進行行政管理時，以一般管理事項為對象制定具有普遍約束力的行政規范的行為。其主要特點是：是國家行政機關實施的行為；是一種制定規則的行為。

②國務院行政法規

行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照有關程序制定發布的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。

③行政規章的制定權

國務院部門規章的制定機關是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構。

地方政府規章的制定主體分為兩類：一是省、自治區、直轄市的人民政府；二是較大的市的人民政府。

（2）具體行政行為

①具體行政行為的定義與分類

a．具體行政行為，是國家行政機關依法就特定事項對特定的公民、法人和其他組織權利義務作出的單方行政職權行為。

b．根據不同的標準，可以對具體行政行為進行分類

第一，根據行政機關是否以當事人的申請作為開始具體行政行為的條件，分為依職權的和須申請的具體行政行為；

第二，根據具體行政行為受法律拘束的程度，分為羈束的和裁量的具體行政行為；

第三，根據具體行政行為與當事人之間的權益關系，分為授益的和負擔的具體行政行為；

第四，根據具體行政行為是否需要具備法定的形式，分為要式的與不要式的具體行政行為。

②具體行政行為的效力

a．確定力，也稱公定力，是指行政行為成立后，其內容沒有法律規定不得撤銷或變更。

b．拘束力，也稱約束力，是指行政行為一經做出，即對行政法律關系主體有約束力。

c．執行力，是指具有執行內容的行政行為如果不能得到執行，行政主體可以采取強制執行措施使其得到實施。

③具體行政行為的類型

具體行政行為的類型，是指具有共同法律特征、普遍使用和不局限于個別行政領域的行政行為。包括行政規劃、行政征收、行政征用、行政給付、行政確認、行政監督檢查、行政裁決、行政獎勵、行政強制、行政處罰、行政許可等。

（五）行政許可

1．行政許可的設定

（1）行政許可是一種須申請的具體行政行為。

（2）設定許可的優先原則。

如果通過公民、法人或者其他組織自主決定、市場競爭機制有效調節、行業組織或者中介機構自律管理、行政機關采取事后監督等其他管理方式能夠解決行使自由權的公共相關性問題，就可以不設定行政許可。

（3）設定行政許可應當規定行政許可的實施機關、條件、程序和期限。

（4）經常性行政許可，由全國人大及其常委會以法律、國務院以行政法規、有權的地方人大及其常委會以地方性法規來設定。

2．行政許可的實施機關

實施行政許可原則上應當由行政機關進行,但行政機關亦可委托其他行政機關實施行政許可。具有管理公共事務職能的組織，可以在法律、法規授權范圍內以自己的名義實施行政許可。

3．行政許可的實施程序

行政許可的實施程序可以分為普通程序制度和特別程序制度。

（六）行政處罰

1．行政處罰的定義

行政處罰，是國家行政機關對構成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實施的行政法上的制裁。

2．行政處罰的原則

（1）行政處罰法定原則，是說行政處罰的設定和實施必須依法進行；

（2）公正公開的原則；

（3）處罰與教育相結合原則；

（4）保障當事人程序權利原則。

3．行政處罰的種類與設定

（1）行政處罰種類

行政處罰法列舉規定了六類行政處罰，分別是：

①警告；

②罰款；

③沒收違法所得、沒收非法財物；

④責令停產停業；

⑤暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執照；

⑥行政拘留。

【例】某區衛生行政部門根據《公共場所衛生管理條例》的相關規定，對某飯館作出吊銷衛生許可證的決定。這一行為屬于行政（　　）。

A．處罰

B．監督

C．強制執行

D．強制措施

【答案】A

【解析】《行政》罰法》第八條規定，行政處罰的種類包括有：……⑤暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照……；即吊銷衛生許可證屬于行政處罰。因此答案選A。

（2）行政處罰的設定

①法律

可以設定各種行政處罰，但限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。

②行政法規

可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。

③地方性法規

可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。

④部門規章

可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、行政法規的，可以設定警告或一定數量罰款的處罰，罰款的限額由國務院規定。

⑤地方規章

可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或一定數量罰款的行政處罰。

4．行政處罰的實施機關、管轄與適用

（1）行政處罰的實施機關

行政處罰原則上應當由國家行政機關行使。法律規定符合條件的非政府組織，經過法律、法規的授權或行政機關的委托可以實施行政處罰。

①法律、法規授權的組織實施行政處罰的法律特征是：

a．以自己的名義實施行政處罰；

b．以自己的名義參加行政復議或者行政訴訟，并承擔相應的法律后果。

②受委托組織實施行政處罰的法律特征是：

a．以委托行政機關的名義實施行政處罰；

b．實施行政處罰不得超出委托范圍；

c．委托行政機關對受委托組織實施行政處罰的行為后果承擔法律責任；

d．不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。

（2）行政處罰的管轄

①級別管轄

原則上，行政處罰案件由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。

②地域管轄

行政處罰案件由違法行為發生地的有權行政機關管轄，但是法律、行政法規另有規定的除外。

③指定管轄

行政機關就管轄事項發生爭議，應當報請它們的共同上級行政機關指定管轄。

（3）行政處罰的適用

①一事不再罰原則

對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。注意是罰款這一類型的行政處罰。

②不予處罰的情節

不滿14周歲的人、有違法行為的精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。

③從輕或減輕處罰的情節

a．已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；

b．主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

c．受他人脅迫有違法行為的；

d．配合行政機關查處違法行為有立功表現的等。

5．行政處罰的程序

（1）簡易程序

適用簡易程序的條件：違法事實確鑿并有法定依據。處罰種類和幅度分別是對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款或者警告的。

（2）聽證程序

①聽證程序的概念

在行政機關作出行政處罰決定之前，公開舉行專門會議，由行政處罰機關調查人員提出指控、證據和處理建議，當事人進行申辯和質證的程序。

②舉行聽證會的條件

行政機關將要作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照和較大額罰款等行政處罰決定；經當事人依法提出聽證要求，由行政機關組織，且聽證免費。

（七）行政復議

1．行政復議的概念

行政復議，是指行政機關根據上級行政機關對下級行政機關的監督權，在當事人的申請和參加下，按照行政復議程序對具體行政行為進行合法性和適當性審查，并作出裁決解決行政侵權爭議的活動。

2．行政復議的性質

行政復議是為公民、法人和其他組織提供法律救濟的行政監督制度，它是行政機關行使行政管理權的單方職權行為。

3．行政復議的原則

行政復議的基本原則包括：合法原則、公開原則、公正原則、及時原則、便民原則。

4．行政復議的范圍

（1）行政復議的受理范圍

①具體行政行為

對公民、法人和其他組織合法權益造成侵害的具體行政行為，都可以在行政復議中受到審查。常見的侵權具體行政行為有：行政處罰、強制措施、許可行為、確認行為、侵犯經營自主權的行為、侵犯農業承包權的行為、違法要求履行義務的行為、不依法辦理證照和給予許可的行為、不依法履行保護義務的行為、不依法發放撫恤金、社會保險金或者最低社會保障費的行為。

②規范性法律文件

行政復議的申請人，在提起對具體行政行為進行復議的同時，可以對該具體行政行為所依據的行政規定，一并提出進行審查的請求。可以請求進行審查的行政規定有：國務院部門的規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉鎮人民政府的規定。

（2）行政復議的排除事項

①行政機關的行政處分或者其他人事處理決定；

②行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理。

5．行政復議的參加人和行政復議管轄

（1）行政復議申請人

①行政復議申請人是依法申請行政復議的公民、法人或者其他組織。

②有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為申請行政復議。

③行政復議申請人資格發生轉移的情況：公民死亡引起的申請權轉移，由其近親屬承受；法人或者其他組織終止引起的申請權轉移，由承受其權利的法人或者其他組織申請。

（2）行政復議被申請人

行政復議被申請人，是作出被申請復議的具體行政行為的行政機關。

（3）行政復議的管轄

①對縣級以上地方各級人民政府工作部門作出的具體行政行為不服的復議，由申請人選擇，由該部門的本級人民政府或上一級主管部門管轄；

②對地方人民政府的具體行政行為不服的，由上一級地方人民政府管轄；

③對國務院部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省級人民政府申請復議；

④對兩個或兩個以上行政機關以共同名義作出的具體行政行為申請復議的，由它們共同上一級行政機關管轄；

⑤對法律、法規授權的組織作出的具體行政行為不服申請復議的，由直接主管該組織的地方人民政府、地方人民政府的工作部門或者國務院部門管轄；

⑥對被撤銷的行政機關在其被撤銷前作出的具體行政行為不服，申請復議的，由繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關管轄。

6．行政復議的申請與受理

（1）行政復議的申請期限

行政復議法規定，行政復議申請人可以在60日內申請行政復議，法律規定的申請期限超過60日的除外。按照法律的規定，申請期限應當從申請人知道作出該具體行政行為之日起算。

（2）對行政復議申請的受理

行政復議機關應當在收到行政復議申請后的5日內，對申請進行審查并作出有關決定：

①對不符合法律規定的申請決定不予受理，并書面告知申請人；

②）對符合法律規定但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政機關提出。

（八）行政訴訟

1．行政訴訟的原則

（1）人民法院依法獨立行使行政審判權原則；

（2）以事實為依據，以法律為準繩的原則；

（3）對具體行政行為合法性審查原則；

（4）當事人的法律地位平等原則；

（5）使用民族語言文字進行訴訟的原則；

（6）當事人有權辯論原則；

（7）合議、回避、公開審判和兩審終審原則；

（8）人民檢察院實行法律監督原則。

2．行政訴訟的受案范圍

（1）應予受理的案件

①行政處罰案件；

②行政強制措施案件；

③侵犯法律規定的經營自主權案件；

④行政許可案件；

⑤不履行法定職責的案件；

⑥撫恤金案件；

⑦違法要求履行義務的案件；

⑧其他侵犯人身權、財產權的案件；

⑨法律、法規規定可以起訴的其他案件；

⑩司法解釋規定的案件。

（2）不予受理的案件

①關于國防、外交等國家行為；

②抽象行政行為；

③行政機關對其工作人員的獎懲任免等決定；

④法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為；

⑤公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；

⑥行政機關的調解行為和仲裁行為；

⑦不具有強制力的行政指導行為；

⑧駁回當事人對行政行為提起申訴的重要處理行為；

⑨對公民、法人或其他組織的權利義務不產生實際影響的行為；

⑩司法解釋規定的其他案件。

3．行政訴訟的管轄

（1）一般地域管轄

行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄，即行政復議機關和原行政機關所在地的人民法院都有權管轄。

（2）特殊地域管轄

對限制人身自由的行政強制措施不服而提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄；因不動產而提起的訴訟，由不動產所在地的人民法院管轄。

4．行政訴訟的參加人

行政訴訟參加人是指在整個或部分訴訟過程中參加行政訴訟，對行政訴訟程序能夠產生重大影響的人，包括當事人和訴訟代理人。

5．行政訴訟證據

（1）舉證責任的分配

在行政訴訟中，被告對被訴具體行政行為的合法性承擔舉證責任是基本規則，原告只在特定情況下對特定情況承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。

（2）行政訴訟證據的種類

行政訴訟證據的種類主要有：

①書證；

②物證；

③視聽資料；

④證人證言；

⑤鑒定結論；

⑥現場筆錄。

6．行政訴訟的法律適用

（1）法律、行政法規與地方性法規是行政審判的依據；

（2）規章是參照適用；

（3）其他規范性文件在法院審理行政案件時可以作為參考，具有輔助作用；

（4）如適用最高人民法院的司法解釋，應在裁判文書中援引。

7．行政案件的裁判與執行

（1）行政訴訟一審判決

行政訴訟第一審判決，是人民法院在第一審程序中所作出的判決，當事人對其不服，有權向上一級人民法院提出上訴。

（2）起訴不停止執行原則

根據行政訴訟法規定，行政訴訟期間，不停止具體行政行為執行。起訴不停止執行只適用于行政機關有強制執行權的情況。

（九）國家賠償與行政賠償

1．國家賠償責任及其賠償的方式、標準

（1）國家賠償概念

國家賠償是指國家對國家機關及其工作人員行使職權造成的損害給予受害人賠償的活動。

（2）國家賠償責任

國家賠償責任的認定須同時滿足四點構成要件：

①侵權行為主體要件；

②侵權行為要件；

③損害結果要件；

④因果關系要件。

（3）國家賠償的方式

①國家賠償方式是以金錢賠償為主，以返還財產、恢復原狀為補充。

②國家機關及其工作人員在行使職權時侵犯人身權，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。

2．行政賠償

（1）行政賠償概念

行政賠償是指行政機關及其工作人員在行使職權過程中違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害，國家對此承擔的賠償責任。

（2）行政賠償的特征

①行政賠償的產生以行政行為違法為前提；

②行政賠償是以相對人的實際損失為前提，損失包括人身權和財產權的損失；

③行政賠償的責任主體是國家行政機關；

④行政賠償是一種國家賠償；

⑤行政賠償必須依法進行。

（3）行政賠償的范圍

①侵犯人身權的行為

國家賠償法規定的人身權范圍限于生命健康權、人身自由權、名譽權和榮譽權。

②侵犯財產權的行為

國家賠償法規定的財產權限于公民、法人或者其他組織的財產權。

③國家不承擔賠償責任的范圍

a．行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；

b．因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的；

c．法律規定的其他情形。