第七節(jié)　管理公文常識

一、考點精講

（一）管理概述

1．管理的含義與性質(zhì)

（1）管理的含義

管理是指社會組織為了實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，在一定的環(huán)境中，通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等活動，協(xié)調(diào)組織的各種資源的過程。管理（manage）是以人為中心進行的協(xié)調(diào)活動。

管理包括四層次含義：

①管理是為了實現(xiàn)組織未來目標(biāo)的活動；

②管理的工作本質(zhì)是協(xié)調(diào)；

③管理工作存在于組織中；

④管理工作的重點是對人進行管理。

管理就是制定，執(zhí)行，檢查和改進。制定就是制定計劃（或規(guī)定、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等）。執(zhí)行就是按照計劃去做，即實施。檢查就是將執(zhí)行的過程或結(jié)果與計劃進行對比，總結(jié)出經(jīng)驗，找出差距。改進首先是推廣通過檢查總結(jié)出的經(jīng)驗，將經(jīng)驗轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機制或新的規(guī)定；其次是針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行糾正，制定糾正、預(yù)防措施。

（2）管理的性質(zhì)

管理作為一種普遍的社會活動，起源于社會成員勞動的集體性，以及社會成員在勞動和社會生活過程中相互交往的必要性。作為一種特殊的實踐活動，管理具有自己獨特的性質(zhì)。

管理既是科學(xué)又是藝術(shù)。管理的科學(xué)性指它是由一系列相互關(guān)聯(lián)的概念和原理構(gòu)成的知識系統(tǒng)，具有普遍性和真理性。管理的藝術(shù)性則是指其富有創(chuàng)造性的運行方式和方法，即在具體的實踐過程當(dāng)中，創(chuàng)造性地靈活應(yīng)用科學(xué)知識，將知識轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的技巧。管理所面臨的問題和環(huán)境隨時都在變化，因此沒有可重復(fù)驗證的、一成不變的規(guī)律可循。

【例】管理的一般性是指（　　）。

A．管理普遍存在于一切社會協(xié)作和社會公共生活過程中

B．管理具有特定的社會歷史性質(zhì)

C．管理必須按照客觀規(guī)律，按照科學(xué)規(guī)范的要求，運用科學(xué)的方法來進行

D．一切管理活動都應(yīng)該從實際出發(fā)，具體情況具體分析

【答案】A

【解析】管理的普遍性指管理是普遍存在于一切社會協(xié)作和社會公共生活過程中的活動。

①管理具有科學(xué)性

管理具有科學(xué)的特點，以反映客觀規(guī)律的管理理論和方法為指導(dǎo)，有一套分析問題、解決問題的科學(xué)的方法論。而且，作為總結(jié)管理規(guī)律的管理學(xué)所具有的特點也足以證明管理是一門科學(xué)。

②管理具有藝術(shù)性

管理是一種隨機的創(chuàng)造性工作，它不像有些科學(xué)那樣可以單純通過數(shù)學(xué)計算去求得最佳答案，也不可能為管理者提供解決問題的具體模式，它只能使人們按照客觀規(guī)律的要求，實踐創(chuàng)造性管理。從這個意義上講，我們說管理是一種藝術(shù)。

③科學(xué)性和藝術(shù)性的關(guān)系

管理具有科學(xué)性和藝術(shù)性的雙重特點，管理學(xué)的科學(xué)性和藝術(shù)性并不是互相排斥的，而是互相補充的。管理的科學(xué)性來自管理的實踐，管理的藝術(shù)性要結(jié)合具體情況并在管理實踐中體現(xiàn)出來，兩者是統(tǒng)一的。

2．管理學(xué)基本原理

（1）人本原理

①概念

行政管理是由內(nèi)外多種相關(guān)因素共同作用的活動過程。其中，人是最主要的因素和決定因素，行政管理主要就是管人管事，它要求人們在管理活動中堅持一切以人為核心，以人的權(quán)利為根本，強調(diào)人的主觀能動性，力求實現(xiàn)人的全面、自由發(fā)展?，F(xiàn)代國家都十分重視人的因素在行政管理中的地位和作用，認(rèn)為人事問題“是行政的核心”，人事制度“是一切行政的基礎(chǔ)”。人本原理的實質(zhì)就是充分肯定人在管理活動中的主體地位和作用。西方一位管理大師指出：“管理功能的精髓則在于知人善任，激勵優(yōu)秀人才?！?/p>

②基本精神

a．人是行政管理活動的主體和核心；

b．搞好行政管理的關(guān)鍵是做好人的工作；

c．搞好行政管理要靠一批優(yōu)秀的行政管理人才；

d．社會主義國家的行政管理，理應(yīng)更能夠科學(xué)地掌握和貫徹人本原理。

（2）激勵原理

①核心

激勵原理是根據(jù)人的行為規(guī)律，通過強化人的動機，以調(diào)動人的積極性的一種理論。沒有動力，事物不會運動，組織不會向前發(fā)展。在組織中只有擁有強大的動力，才能使管理系統(tǒng)得以持續(xù)、有效地運行。激勵原理的核心是以人們各種需要為基本內(nèi)容的動力問題。

②動力的三種基本類型

動力的正確運用和需要滿足度的提高，能產(chǎn)生巨大的激勵力。根據(jù)人們需要的不同層次和內(nèi)容，激勵的動力分為三種基本類型：物質(zhì)動力、精神動力、信息動力。

（3）能級原理

①概念

能級原理是指管理的組織結(jié)構(gòu)與組織成員的能級結(jié)構(gòu)必須相互適應(yīng)和協(xié)調(diào)，這樣才能提高管理效率，實現(xiàn)組織目標(biāo)。能級原理中的“能級”，是指組織成員在一定條件下，能對實現(xiàn)組織目標(biāo)起作用的各種能力之和的差別。

②應(yīng)用原則

a．能級的劃分與組合應(yīng)保證行政組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和有效性；

b．不同的能級應(yīng)具有不同的責(zé)任、權(quán)力和利益，實行責(zé)權(quán)利一致的原則；

c．各類能級必須動態(tài)對應(yīng)。

（4）系統(tǒng)原理

①概念

運用系統(tǒng)理論，對行政管理對象進行系統(tǒng)分析，研究系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的有機聯(lián)系，著力于發(fā)揮系統(tǒng)的整體功能，以實現(xiàn)行政管理最優(yōu)化的原理，就是行政管理中的系統(tǒng)原理。

②系統(tǒng)的基本特性

系統(tǒng)，就是相互有機聯(lián)系、相互作用的諸元素的綜合體。系統(tǒng)具有以下基本特性：

a．整體性：通常理解為“整體大于部分之和”，即系統(tǒng)的功能不等于要素功能的簡單相加，而是往往要大于各個部分功能的總和；

b．內(nèi)部相關(guān)性：任何較為復(fù)雜的系統(tǒng)內(nèi)部都有一定的層次結(jié)構(gòu)，彼此相關(guān)，其中低一級的要素是它所屬的高一級系統(tǒng)的有機組成部分；

c．環(huán)境相關(guān)性：任何系統(tǒng)都存在于一定的環(huán)境之中，都要和環(huán)境有現(xiàn)實的聯(lián)系，系統(tǒng)有隨環(huán)境的改變而改變其結(jié)構(gòu)和功能的能力；

d．目的同一性：系統(tǒng)若干要素的集合，就是為了實現(xiàn)一定的目的。

結(jié)合行政管理實踐揭示這些特性，就是系統(tǒng)原理的基本內(nèi)容。

（5）權(quán)變原理

①定義

權(quán)變原理是指根據(jù)系統(tǒng)所處的內(nèi)外環(huán)境因素，因勢利導(dǎo)，隨機應(yīng)變，適時調(diào)整管理對策和管理方法的一種管理理論。

②基本精神及其運用

這一原理的基本精神及其運用可概述為三點：

a．管理要素，復(fù)雜多變；

b．審時度勢，相機權(quán)變；

c．追求實效，實現(xiàn)目標(biāo)。

（6）效益原理

①定義

效益原理是指在行政管理活動中，按照行政目標(biāo)的要求，力圖以盡可能少的行政總投入，獲得盡可能多的行政總產(chǎn)出。它揭示了行政管理的目的屬性，國家行政機關(guān)的一切職能、措施、手段和方法等，最終都是為了獲得更佳的行政效益。

②運用效益原理必須正確處理的關(guān)系

在行政管理中運用效益原理，必須正確處理好幾個方面的關(guān)系：

a．整體效益和局部效益的關(guān)系；

b．行政管理的直接效益與整個社會目標(biāo)的關(guān)系；

c．長遠(yuǎn)效益和當(dāng)前效益的關(guān)系。

3．管理的一般過程

（1）計劃

計劃是五種管理職能中最基本的一項職能，它涉及的問題是要在未來的各種行為過程中作出抉擇，其他四項管理職能都必須反映計劃職能的要求。

①計劃工作的分類

計劃的種類有很多，可以按不同的標(biāo)準(zhǔn)進行分類，常見的分類標(biāo)準(zhǔn)有：按計劃的期限劃分，按計劃的明確度劃分，按計劃范圍的廣度劃分和按計劃的表現(xiàn)形式劃分。計劃按時間可以分為三種：短期計劃、中期計劃、長期計劃。

②計劃工作的主要內(nèi)容

a．做什么，就是要明確計劃的目標(biāo)任務(wù)和要求，明確每一個時期的中心任務(wù)和工作重點；

b．為什么做，就是要明確設(shè)立目標(biāo)任務(wù)的必要性，并論證實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的可行性；

c．何時做，就是選定計劃實施的時機，以及規(guī)定計劃中各項工作的開始和完成的進度，以便進行有效地控制，

對能力資源進行平衡；

d．何地做，就是規(guī)定計劃實施地點或場所，了解計劃實施的環(huán)境條件和限制，以便合理安排計劃實施的空間組織和布局；

e．誰去做，就是計劃不僅要明確規(guī)定目標(biāo)任務(wù)、地點和進度，還應(yīng)規(guī)定由哪個主管部門負(fù)責(zé)；

f．怎樣去做，就是制定實施計劃的措施，以及相應(yīng)的政策和規(guī)則，對資源進行合理分配和集中使用，對人力、

生產(chǎn)能力進行平衡，對各種派生計劃綜合平衡等。

（2）組織

①定義

組織就是建立企業(yè)的物質(zhì)和社會的雙重結(jié)構(gòu)。它包含明確組織所承擔(dān)和需完成的任務(wù)，由誰去完成任務(wù)，組織機構(gòu)的設(shè)置，信息指令的傳遞渠道的建立，以及權(quán)力的劃分和組織任務(wù)的工作的協(xié)調(diào)。

②組織工作的主要內(nèi)容

a．組織總是具有目標(biāo)的，目標(biāo)決定著組織的活動范圍和性質(zhì)。因此，組織機構(gòu)的設(shè)置，人員的調(diào)配，職位、職責(zé)和職權(quán)的確定，都必須服從于組織的目標(biāo)；

b．為了履行職責(zé)和行使責(zé)權(quán)，實現(xiàn)組織目標(biāo)，需要進行組織設(shè)計，按一定標(biāo)準(zhǔn)建立組織機構(gòu)，并明確各組織機構(gòu)的責(zé)權(quán)范圍和它們之間的關(guān)系；

c．為了完成組織任務(wù)，實現(xiàn)組織目標(biāo)，管理者的重要任務(wù)之一是行使組織職能，把人、財、物、信息等進行合理有效地組合，以充分發(fā)揮其各自的效能。

（3）領(lǐng)導(dǎo)

①定義

領(lǐng)導(dǎo)就是為尋求從企業(yè)擁有的所有資源中獲得盡可能大的利益，引導(dǎo)組織達到它的目標(biāo)。它包含如何確定領(lǐng)導(dǎo)的模式；如何去激勵下屬，引導(dǎo)他們實現(xiàn)組織的目標(biāo)；如何選擇有效地溝通渠道，增強人們的相互理解，以及解決組織成員之間的沖突。

②有效的領(lǐng)導(dǎo)

任何領(lǐng)導(dǎo)者或潛在領(lǐng)導(dǎo)者的性格均充滿力量。嚴(yán)重的個性缺陷不能被忽視，它們將總是使領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)無法產(chǎn)生實效。有效的領(lǐng)導(dǎo)要求管理人員在合理的制度（領(lǐng)導(dǎo)體制）環(huán)境中，利用優(yōu)秀的素質(zhì)、采用適當(dāng)?shù)姆绞健⑨槍M織成員的需要及特點，采取一系列措施去提高和維持組織成員的工作積極性。

【例】下列不屬于領(lǐng)導(dǎo)者的三項基本職能的是（　?。?/p>

A．觀念技能

B．人事技能

C．管理技能

D．技術(shù)技能

【答案】C

【解析】領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能包括技術(shù)技能（Technical Skills）、人事技能（Human Skills）和觀念技能（Conceptual Skills），即THC技能。T技能即技術(shù)技能，是指正確地掌握了從事一項工作所需的技術(shù)和方法。H技能即人事技能，是指在工作中與人打交道的技能。C技能即觀念技能，包括對事物的洞察、判斷和概括技能。對各種不同類型組織的領(lǐng)導(dǎo)者來說，具備THC技能是一種普遍要求。

（4）控制

①定義

控制是根據(jù)組織的計劃和事先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督檢查各項活動及其結(jié)果，并根據(jù)偏差或調(diào)整行動或調(diào)整計劃，使計劃和實際相吻合，保證目標(biāo)實現(xiàn)的行為。控制的實質(zhì)就是使組織進行的各項工作盡可能的符合計劃和按照計劃運轉(zhuǎn)，并完成計劃中所指定的各項目標(biāo)。它包含控制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，現(xiàn)場的監(jiān)督與管理，收集工作進行的信息，將信息與標(biāo)準(zhǔn)進行比較，發(fā)現(xiàn)工作中的缺陷，及時地采取糾正措施，確保組織工作能沿著正確的軌道前進。

②控制的過程

a．確定業(yè)績目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)；

b．考核實際業(yè)績；

c．比較實際業(yè)績與選擇標(biāo)準(zhǔn)；

d．評估結(jié)果，如果沒有達到標(biāo)準(zhǔn)的話，采取糾正行動。

（二）政府職能

1．政府職能的含義

（1）政府職能的基本含義

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)，也是公共行政的核心內(nèi)容。

（2）政府職能的具體含義

政府職能包括以下四層意思：

①政府職能的實施主體是政府機構(gòu)；

②政府職能的主要內(nèi)容是管理國家和社會公共事務(wù)；

③政府職能的實施手段主要是依法行政；

③政府職能是完整統(tǒng)一的體系。

2．政府職能的體系

（1）政府的基本職能

①政治職能

政治職能亦稱統(tǒng)治職能，是指政府為維護國家統(tǒng)治階級的利益，對外保護國家安全，對內(nèi)維持社會秩序的職能。政治職能具有防御性、保衛(wèi)性和強制性，我國政府主要有四大政治職能：

a．軍事保衛(wèi)職能；

b．外交職能；

c．治安職能；

d．民主政治建設(shè)職能。

②經(jīng)濟職能

經(jīng)濟職能是指政府為了國家經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展，對社會經(jīng)濟生活進行管理的職能。隨著我國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，我國政府主要有三大經(jīng)濟職能：

a．宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能；

b．提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能；

c．市場監(jiān)管職能。

③文化職能

文化職能是指政府為滿足人民群眾日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業(yè)所實施的管理。它是加強社會主義精神文明，促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。我國政府的文化職能主要是：

a．發(fā)展科學(xué)技術(shù)的職能；

b．發(fā)展教育事業(yè)的職能；

c．發(fā)展文化事業(yè)的職能；

d．發(fā)展衛(wèi)生體育事業(yè)的職能。 ④社會職能

社會職能是指除政治、經(jīng)濟、文化職能以外的政府必須承擔(dān)的其他職能。這類事務(wù)一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應(yīng)當(dāng)由政府從全社會的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。目前，政府的社會職能主要有：

a．調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能；

b．保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能；

c．促進社會化服務(wù)體系建立的職能；

d．提高人口質(zhì)量，實行計劃生育的職能。

（2）政府的層級職能

將政府職能按照政府所轄的行政區(qū)域，在中央政府和各級地方政府之間進行配置，我們把按照這種方式劃分出的政府職能，稱為政府的層級職能。層級職能的劃分，遵循“屬地”原則，即政府職能范圍主要限于本行政區(qū)域內(nèi)。按照社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，政府層級職能包括：

①中央政府專有職能

主要是管理國家事務(wù)和全國性公共事務(wù)，如國防、外交、貨幣發(fā)行、宏觀調(diào)控、全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及與其相適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費支付等。

②地方政府專有職能

主要是在維護國家利益和中央權(quán)威的前提下管理地方性公共事務(wù)，如對本行政區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實施區(qū)域調(diào)節(jié)與管理、舉辦地方公益事業(yè)、征收地方賦稅以及與其相適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費支付等。

③中央政府與地方政府共同具備的職能

主要是指有些公共事務(wù)涉及國家整體利益，但由地方政府具體實施比較有效，則應(yīng)當(dāng)由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。一般由中央政府制定全國統(tǒng)一的政策法規(guī)，由地方負(fù)責(zé)實施，與之相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費撥付等則由中央和地方分別管理。

（3）政府的管理運行職能

政府管理運行職能，是指按照管理運行程序劃分的政府職能。政府管理運行職能可分為：

①計劃職能

計劃職能是指政府為完成某一時期內(nèi)的任務(wù)或某一項任務(wù)，制定戰(zhàn)略目標(biāo)，確定實施步驟的管理過程。計劃職能包括：

a．制定組織的整體目標(biāo)；

d．圍繞目標(biāo)，制定可供選擇的方案；

c．對方案進行分析，最后選擇可行方案；

d．確定具體實施步驟。

②組織職能

組織職能是指政府機構(gòu)和工作人員把制定的計劃方案付諸實施的活動過程。有兩種不同的情形：一是根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)和規(guī)模需要設(shè)置專門的新機構(gòu)，配備新人員；二是合理組織原有的機構(gòu)和人員，承擔(dān)起計劃所涉及的任務(wù)。

組織職能包括以下內(nèi)容：

a．將計劃方案中的整體目標(biāo)進行分解，具體化為可操作執(zhí)行的工作項目；

b．將分解的各工作項目落實到下屬部門或個人；

c．配備必要的人力、物力、財力保障，提供必要的信息；

d．授予下屬執(zhí)行任務(wù)的權(quán)力，明確相應(yīng)的責(zé)任。

③領(lǐng)導(dǎo)職能

領(lǐng)導(dǎo)職能是指在政府部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，為有效完成組織目標(biāo)，對下屬人員所采取的各種影響和激勵過程?，F(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)，就是要使組織的目標(biāo)與組織中個人的目標(biāo)統(tǒng)一起來，使組織目標(biāo)的實現(xiàn)與個人需求的滿足很好地結(jié)合起來。領(lǐng)導(dǎo)職能包括以下內(nèi)容：

a．指導(dǎo)下屬人員的工作，使其盡快熟悉業(yè)務(wù)；

b．激勵下屬，使其熱愛自己的工作，愿意為組織做貢獻；

c．協(xié)調(diào)下屬人員的工作，把每個人的目標(biāo)與組織目標(biāo)很好地協(xié)調(diào)起來；

d．加強組織內(nèi)的信息溝通，為順利完成組織目標(biāo)創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。

④控制職能

控制職能是指政府為使組織目標(biāo)按計劃完成而對執(zhí)行過程進行檢查、督促和糾偏的管理活動。

控制職能包括以下內(nèi)容：

a．明確控制標(biāo)準(zhǔn)；

b．確定控制幅度；

c．疏通反饋渠道；

d．運用調(diào)節(jié)手段；

e．有效進行檢查、督促。

3．政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容

（1）我國政府職能轉(zhuǎn)變的背景

政府職能轉(zhuǎn)變是指為了適應(yīng)行政環(huán)境的發(fā)展變化，而對政府職能進行的調(diào)整、重組和優(yōu)化，主要涉及職能范圍、職能重心、職能方式和職能關(guān)系等。

①政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革的必然要求

黨的十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟體制進行了一系列的改革。經(jīng)濟基礎(chǔ)的這一系列變革，必然要求包括行政管理體制在內(nèi)的整個上層建筑與之相配套、相適應(yīng)，要求政府行政職能進行調(diào)整與轉(zhuǎn)變。

②政府職能轉(zhuǎn)變是政府職能體系合理配置的根本途徑

我國改革開放前的政府職能具有集中計劃管理、微觀直接管理、片面強調(diào)政治職能等特征，由此產(chǎn)生了政府機構(gòu)膨脹、資源配置效率低下、容易產(chǎn)生腐敗、企業(yè)和社會缺乏動力機制等弊端。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能是革除這些弊端、進行政府職能體系合理配置的根本途徑。

③政府職能轉(zhuǎn)變是政府機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)

職能是機構(gòu)設(shè)置和機構(gòu)改革的重要依據(jù)，只有分清職能和明確職能，才有可能據(jù)此對原有機構(gòu)進行科學(xué)的調(diào)整和改革。只有抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵，才能避免陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)怪圈。

（2）我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容

①職能重心的轉(zhuǎn)變

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重點已轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。政府作為國家機器屬于上層建筑，隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，其職能也要適應(yīng)這個變化，因此，轉(zhuǎn)變政府職能是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，具有客觀必然性。當(dāng)然，要在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的前提下，更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能，著力解決民生問題。

②職能方式的轉(zhuǎn)變

a．由運用行政手段為主轉(zhuǎn)向運用經(jīng)濟手段為主；

b．由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；

c．由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機結(jié)合起來。

③職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

職能關(guān)系轉(zhuǎn)變主要是分清職能、理順關(guān)系、劃分不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限。轉(zhuǎn)變政府職能，必須解決好以下幾方面的關(guān)系：

a．解決好政府與企業(yè)的關(guān)系

按照政企分開的原則，變行政隸屬關(guān)系為資產(chǎn)紐帶關(guān)系，把社會經(jīng)濟管理職能、國有資產(chǎn)管理職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能分開，實行企業(yè)無行政主管部門的模式，使企業(yè)擺脫對政府的依附關(guān)系（不再是政府的附屬物），真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體。同時既不允許政府辦企業(yè)，也避免企業(yè)辦社會，因為這樣既喪失了公平，也犧牲了效益。

b．要解決好政府與市場的關(guān)系

要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府主要是大力培育和發(fā)展各類市場，制定宏觀調(diào)控政策，健全市場規(guī)則，加強市場監(jiān)管，盡快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

c．要解決好政府與社會的關(guān)系

充分發(fā)揮社會中介組織的作用，強化社會自我管理能力，建立一種以自由平等為核心，以社會契約關(guān)系為特征的現(xiàn)代社會。這樣才能減輕政府運行的負(fù)荷，建立廉價政府。

④推進政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府管理方式，轉(zhuǎn)變管理觀念

a．變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念；

b．變?nèi)酥涡姓^念為依法行政觀念；

c．變消極封閉的行政觀念為積極創(chuàng)新的行政觀念；

d．變“管”字當(dāng)頭的陳舊觀念為“公民至上”的服務(wù)觀念。

⑤我國政府職能轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)

a．按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，實現(xiàn)政企分開是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵；

b．調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，加強宏觀調(diào)控部門，減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，培養(yǎng)和發(fā)展社會中介組織；

c．按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整行政部門的職責(zé)權(quán)限，明確部門間的職責(zé)分工，相同或相近的職能由同一部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門；

d．按照依法治國、依法行政的要求，加強政府職能體系的法制建設(shè)，實現(xiàn)政府職能運行的法制化。

⑥當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵

當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政企分開,政企分開是建立社會主義市場經(jīng)濟的要求。

a．政企分開的主要內(nèi)容

第一，政府與企業(yè)的社會職責(zé)分開

政府的社會職責(zé)是對國家和社會公共事務(wù)進行管理，而企業(yè)的社會職責(zé)是依照國家法律和市場規(guī)則，以最小的投入向社會提供最多最好的產(chǎn)品。

第二，企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分開

按照公司法人治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的行使主體應(yīng)當(dāng)是分離的，股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，要各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡。

第三，政府國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能的分開

在政府內(nèi)部，將國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能分開，使同一政府機構(gòu)不能既承擔(dān)國有資產(chǎn)所有者職能又承擔(dān)行政職能。

b．政企分開的主要措施

第一，解除政府主管部門與所辦經(jīng)濟實體和直屬企業(yè)間的行政隸屬關(guān)系；

第二，大量裁減專業(yè)經(jīng)濟部門和各種行政性公司；

第三，發(fā)展社會中介組織；

第四，加強和改善國有企業(yè)的監(jiān)管方式。

（三）行政組織

1．幅度與層次的概念

（1）行政組織的幅度

①含義

行政組織的幅度是指一個行政組織或其領(lǐng)導(dǎo)者所直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮、控制、監(jiān)督的下級部門或人員的數(shù)量及范圍。一般而言，科學(xué)合理的行政組織幅度應(yīng)該根據(jù)該組織的具體情況來設(shè)定。

②決定管理幅度寬窄的主要因素

a．工作性質(zhì)；

b．領(lǐng)導(dǎo)水平；

c．部屬素質(zhì)；

d．組織模式；

e．管理層次；

f．空間距離；

g．信息溝通手段等。

（2）行政組織的層次

①含義

行政組織的層次是指建立在縱向垂直分工基礎(chǔ)上形成的行政組織等級結(jié)構(gòu)和層次數(shù)目。

②組織的層次的劃分

組織的層次的劃分，不但要適應(yīng)組織勞動分工的需要，而且還要滿足組織權(quán)力構(gòu)成的需要，業(yè)務(wù)范圍和功能不同的行政組織其管理層次也不盡相同，但基本可以分為以下兩種：

a．上、中、下三級或高、中、低三級，如我國行政機關(guān)內(nèi)部常用的部、局、處三級建制；

b．高、中、低、基層四級，如國務(wù)院、省政府、縣政府、鄉(xiāng)政府四級領(lǐng)導(dǎo)體制。

無論采取哪一種層次組建方式，其上下級之間都有比較明確和嚴(yán)格的統(tǒng)屬關(guān)系，都是自上而下的金字塔結(jié)構(gòu)。一般來說，功能比較側(cè)重于處理戰(zhàn)略目標(biāo)、原則、指揮、決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面事務(wù)的組織，其人數(shù)和機構(gòu)相對較多，組織層級也較高。從這個意義上說，行政組織的層級與所處理的行政事務(wù)的性質(zhì)成正比。

2．幅度與層次適度原則

幅度構(gòu)成組織的橫向結(jié)構(gòu)，層次構(gòu)成組織的縱向結(jié)構(gòu)，水平與垂直相結(jié)合構(gòu)成組織的整體結(jié)構(gòu)。

行政組織的幅度與層次的關(guān)系是：一般而言，行政組織幅度和層次成反比例關(guān)系，即幅度越寬，層次越少；反之亦然。

在設(shè)置行政組織以及進行日常管理時，必須處理好幅度和層次的關(guān)系，以使組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)組織業(yè)務(wù)的需要，發(fā)揮其最大的功效。

（四）行政領(lǐng)導(dǎo)

1．含義

行政領(lǐng)導(dǎo)是指由國家行政組織系統(tǒng)中的各級行政首長和行政領(lǐng)導(dǎo)集團通過決策、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等手段依法行使其權(quán)利，發(fā)揮其影響，確定并實現(xiàn)行政目標(biāo)的活動過程。行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的各層次、各方面和全過程，在整個行政系統(tǒng)中處于主導(dǎo)地位，起著非常關(guān)鍵的作用。它的正確與否決定著行政職能的實現(xiàn)程度和狀況，決定著行政效率的高低以及行政目標(biāo)能否實現(xiàn)。

2．行政領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式

（1）選任制

選任制是指通過直接或間接選舉制度選舉產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的制度。

（2）委任制

委任制亦稱任命制，是指由立法機關(guān)或其他任免機關(guān)經(jīng)過考察而直接任命產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的制度。

（3）考任制

考任制是指由專門的機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，按照公開考試、擇優(yōu)錄取的程序產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的制度?？既沃圃从谖覈糯婆e制，現(xiàn)已被世界各國所采用。

（4）聘任制

聘任制是指根據(jù)工作需要，通過簽訂合同的方式選用外部人員在一定的任期內(nèi)擔(dān)任一定的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。一般適用于聘用社會上有名望的專家、學(xué)者和技術(shù)人員擔(dān)任學(xué)術(shù)型的行政領(lǐng)導(dǎo)職位等情況。

3．行政領(lǐng)導(dǎo)體制的類型

在我國，包括行政領(lǐng)導(dǎo)者在內(nèi)的每一個國家公務(wù)員的職務(wù)活動，都是在既定的或者正在改革中的行政領(lǐng)導(dǎo)體制下進行的。以行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)的劃分和配置為標(biāo)準(zhǔn)，行政領(lǐng)導(dǎo)體制的類型有以下幾種：

（1）按行政領(lǐng)導(dǎo)決策人數(shù)的多少進行劃分，可將其劃分為首長制、委員制及混合制

①首長制

首長制亦稱“獨任制”，它是指行政機關(guān)的最高決定權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的體制。

②委員制

委員制亦稱“合議制”，它是指行政機關(guān)最高決定權(quán)由兩個以上的人員共同承擔(dān)的體制。

③混合制

混合制的基本特征是行政領(lǐng)導(dǎo)組織既設(shè)有委員制的委員會，又設(shè)有專門的行政首長，重大問題的決策由委員會集體討論決定，具體問題的決策權(quán)由行政首長個人行使。

（2）按行政權(quán)力的集中程度進行劃分，可將其劃分為集權(quán)制、分權(quán)制及均權(quán)制

①集權(quán)制

集權(quán)制是指行政決定權(quán)由上級行政機關(guān)掌握，下級行政機關(guān)依上級機關(guān)的指令處理政務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。

②分權(quán)制

分權(quán)制是指行政決策權(quán)由上下級機關(guān)合理劃分，下級機關(guān)在其權(quán)力范圍內(nèi)可以自主處理政務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。

③均權(quán)制

均權(quán)制是指上下級行政機關(guān)的職權(quán)配置根據(jù)事權(quán)的性質(zhì)進行合理的劃分，既不過分偏于集權(quán)，又不過分偏于分權(quán)，維持一種協(xié)調(diào)和配合的關(guān)系。

（3）按行政機關(guān)業(yè)務(wù)性質(zhì)與范圍進行劃分，可將其劃分為層級制、職能制及并用制

①層級制

層級制亦稱 “直線制”、“分級制”、“系統(tǒng)制”，是指一個組織系統(tǒng)在縱向上由上至下劃分若干層級，形成一個像連續(xù)的臺階那樣的權(quán)限劃分系統(tǒng)。

②職能制

職能制亦稱“分職制”、“機能制”、“幕僚制”，它是指一個組織系統(tǒng)在橫向上劃分為各個具有不同權(quán)限的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)體制。

③并用制

并用制是指在規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)繁重的國家行政機關(guān)中，將層級制運用于行政性強的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，將職能制運用于專門性強的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這樣并用的目的在于發(fā)揮兩制的長處。在現(xiàn)代社會，在一個較大的組織系統(tǒng)中，層級制與職能制常常是兼而用之的。

4．具有中國特色的行政首長負(fù)責(zé)制

（1）行政首長負(fù)責(zé)制的含義

行政首長負(fù)責(zé)制，是指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。這是一種適合于中國行政管理的政府工作責(zé)任制。

（2）我國行政首長負(fù)責(zé)制的特點

我國的行政首長負(fù)責(zé)制不同于一般意義上的首長制，它既兼?zhèn)淞宋瘑T會制和首長制的優(yōu)點，又避免了首長制和委員會制的短處。它有三個突出的特點：

①民主決策

行政首長雖然擁有最終決定權(quán)，但并不是行政首長個人獨裁。政府工作中的重大問題必須經(jīng)過集體討論決定，行政首長根據(jù)大家意見，行使最終的決定權(quán)和否定權(quán)。

②責(zé)任明確

行政首長在任期內(nèi)，對在法定職權(quán)范圍內(nèi)的工作負(fù)完全責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)集團內(nèi)部各個成員也需要分清職責(zé)。

③分工合作

行政首長與其他成員之間分工協(xié)作、相互配合，在實踐中實行 “歸口管理”，職責(zé)明確，分工不分家。

【例】我國政府目前采用的首長負(fù)責(zé)制實際上是運用了下列原則中的（　　）。

A．全體一致原則

B．多數(shù)原則

C．等級決定原則

D．孔多塞標(biāo)準(zhǔn)

【答案】C

【解析】等級決定原則最常見的辦法是群體成員對備選方案進行分析討論，大家充分交換信息，然后在此基礎(chǔ)上由群體中的一個成員（通常是領(lǐng)導(dǎo)）負(fù)責(zé)最后拍板；還可采取一種極端化的“獨裁制”方法，由某個成員代表群體拍板負(fù)責(zé)，這符合前一種等級決定方法。

（五）行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督

1．行政決策

（1）含義

行政決策指國家行政領(lǐng)導(dǎo)者在處理行政事務(wù)時，從公共利益和公平公正的原則出發(fā)，依照法律和有關(guān)規(guī)定做出決定的行政行為。它是一種行動方案設(shè)計、評價和選擇的創(chuàng)造性思維活動過程。行政決策是行政管理過程的首要環(huán)節(jié)，它貫穿于行政管理的全過程，直接關(guān)系著行政管理的成敗。

【例】下列不屬于行政決策構(gòu)成要件的是（　?。?/p>

A．基于決策問題的需求而產(chǎn)生一定的目標(biāo)

B．為實現(xiàn)這一目標(biāo)而提出的多項行動方案

C．不同的行動方案及其具體實施所達到的不同結(jié)果

D．上級領(lǐng)導(dǎo)的批示

【答案】D

【解析】上級領(lǐng)導(dǎo)的批示屬于決策通過的程序性過程，不屬于行政決策的具體構(gòu)成要件。

（2）類型

①從決策的風(fēng)險程度可分為：

a．確定型決策

確定型決策是指決策者對決策對象的自然狀態(tài)和客觀條件能夠確定，決策目標(biāo)也非常明確，對決策實施的結(jié)果也能夠確定。它可采用最優(yōu)化、動態(tài)規(guī)劃等方法解決。

b．不確定型決策

不確定型決策是指決策者對決策對象的自然狀態(tài)和客觀條件都不清楚，決策目標(biāo)也不夠明確，對決策的結(jié)果也不能控制和預(yù)測。

c．風(fēng)險型決策

風(fēng)險型決策是指決策者對決策對象的自然狀態(tài)和客觀條件比較清楚，也有比較明確的決策目標(biāo)，但是實現(xiàn)決策的結(jié)果必須冒一定風(fēng)險。

②從決策對象的結(jié)構(gòu)性程度可分為：

a．程序性決策

程序性決策是指決策者對所要決策的問題有法可依、有章可循、有先例可參考的決策，是對重復(fù)性的、結(jié)構(gòu)性較強的日常事務(wù)所進行的決策。

b．非程序性決策

非程序性決策是指決策者對所要決策的問題無法可依、無章可循、無先例可供參考的決策，是非重復(fù)性的、非結(jié)構(gòu)性的決策。非常規(guī)性決策多出現(xiàn)于較高層的決策。

值得注意的是，程序性決策和非程序性決策并沒有明確的界限，大多數(shù)決策既不是完全程序化的決策，也不是完全非程序化的決策，而是程序化和非程序化決策的結(jié)合。

2．行政執(zhí)行

（1）含義

行政執(zhí)行是指行政機關(guān)依法對行政事務(wù)進行的直接具體的組織、指揮和控制的過程，即通過執(zhí)行適用于行政管理活動的法律、法規(guī)，實現(xiàn)行政決策目標(biāo)，完成行政管理任務(wù)的全部行政活動過程。簡言之，行政執(zhí)行即為行政執(zhí)法活動。

行政執(zhí)行具有經(jīng)常性、實務(wù)性、強制性、果斷性及靈活性等特點。

【例】下列對行政執(zhí)行的闡述，不正確的是（　　）。

A．行政執(zhí)行是實現(xiàn)決策目標(biāo)的活動

B．行政執(zhí)行受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和控制

C．行政執(zhí)行主體可以是行政機關(guān)授權(quán)的社會團體

D．行政執(zhí)行活動本質(zhì)上是對未來行政管理活動作出的一種反應(yīng)

【答案】D

【解析】行政決策是對未來行政管理活動作出的一種反應(yīng)，行政執(zhí)行則是行政決策的實現(xiàn)。

（2）層次

在我國，現(xiàn)階段行政決策的執(zhí)行大致可以劃分為中央級、省級、縣級、鄉(xiāng)級等不同層級的政府機關(guān)及其工作部門。職位不同，行政執(zhí)行的內(nèi)容、重點、手段都不同。一般而言，越是上層，執(zhí)行越宏觀、越專業(yè)化；越是下層執(zhí)行越微觀、越綜合化。

（3）手段

行政執(zhí)行的手段是多種多樣的，最普遍最主要的有：

①法律手段

法律手段是指行政機關(guān)在行政執(zhí)行過程中，必須以現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，必須依法行政，提高依法辦事的能力。法律手段是行政執(zhí)行中的外在約束因素，對行政執(zhí)行的內(nèi)外部關(guān)系均具有強制性、權(quán)威性和普遍性的規(guī)范作用。

②行政手段

行政手段是指各級行政機關(guān)憑借上下級之間的權(quán)威和服從關(guān)系，對社會生活、經(jīng)濟生活進行管理的一種手段，也就是行政干預(yù)。行政手段的優(yōu)點在于它具有強制性，并且能夠依托行政體制內(nèi)的各種行政資源，迅速有力地推動行政執(zhí)行的實施。

③經(jīng)濟手段

經(jīng)濟手段是指通過經(jīng)濟利害關(guān)系，以鼓勵或抑制下屬單位和機關(guān)工作人員及其他公民作為或不作為的一種管理手段。它必須以法律、法規(guī)為依據(jù)，在尊重經(jīng)濟規(guī)律的前提下，主要是利用包括稅收、罰款、政府開支、政府合同、利息等在內(nèi)的經(jīng)濟杠桿進行管理。

④思想教育手段

思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓舞等方式，激勵人們的積極性，使行政人員自覺、自愿地從事行政決策，從而實現(xiàn)行政目標(biāo)的行政管理方法。

3．行政監(jiān)督

（1）含義

行政監(jiān)督是指各類監(jiān)督主體（包括政黨和立法機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織、社會輿論和公民以及行政系統(tǒng)自身），依法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員的行政行為的合法性、公平性和有效性所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)活動。這實際上是對行政的監(jiān)督，而不是行政對“老百姓”的監(jiān)督，更不是僅指行政監(jiān)察。

【例】行政監(jiān)督是指行政系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督主體對行政組織及其工作人員的（　?。?。

A．所有行為所進行的監(jiān)察

B．行政行為所進行的監(jiān)察

C．非職務(wù)行為所進行的監(jiān)察

D．非行政行為所進行的監(jiān)察

【答案】B

【解析】行政監(jiān)督有狹義和廣義之分。狹義的行政監(jiān)督是指行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間，以及專設(shè)的行政監(jiān)察、審計機關(guān)對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為所進行的監(jiān)察。廣義的行政監(jiān)督泛指執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和人民群眾等多種社會力量對國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為所進行的監(jiān)察。因此答案選B。

（2）分類

我國行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，以行政監(jiān)督的對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。

①一般監(jiān)督

一般監(jiān)督是指各行政機關(guān)自上而下和自下而上以及相互之間進行的普通監(jiān)督。它主要包括以下四方面內(nèi)容：

a．上級對下級的監(jiān)督

即指各行政機關(guān)按照直接隸屬關(guān)系，自上而下所產(chǎn)生的監(jiān)督。由公民、法人或者其他組織提起的行政復(fù)議，是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)進行監(jiān)督的法定形式之一。

b．下級對上級的監(jiān)督

下級對上級的監(jiān)督即指各行政機關(guān)按照直接隸屬關(guān)系，自下而上所產(chǎn)生的監(jiān)督。

c．職能監(jiān)督

職能監(jiān)督是指政府各職能部門就其主管的工作在其職能范圍內(nèi)對其它部門實行的工作監(jiān)督，它包括平行關(guān)系和上下級關(guān)系的政府職能部門的監(jiān)督。職能監(jiān)督是以業(yè)務(wù)內(nèi)容為核心的專項監(jiān)督。如國家財政部就其主管的國家財政收支工作，對各部委、各地區(qū)的預(yù)算、計劃、收支等工作實施的監(jiān)督等。又如國家人事部就其主管的人事業(yè)務(wù)，對各部委、各地區(qū)行政編制、人事錄用、人事法規(guī)執(zhí)行情況等進行的監(jiān)督。

d．主管業(yè)務(wù)監(jiān)督

主管業(yè)務(wù)監(jiān)督是指上級人民政府的各職能部門和直屬機構(gòu)對下級人民政府相應(yīng)的工作部門所實施的業(yè)務(wù)上的監(jiān)督與督導(dǎo)。

②專門監(jiān)督

專門監(jiān)督指行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的專門監(jiān)督機構(gòu)，對所有行政機關(guān)及其公務(wù)員的行政行為所實施的監(jiān)督與督導(dǎo)。如各類監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)的監(jiān)督。

a．行政監(jiān)察

行政監(jiān)察是指政府系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)察機關(guān)，對所有行政機關(guān)及其公務(wù)員所實施的全面性的監(jiān)督。

我國的行政監(jiān)察機關(guān)是監(jiān)察部和地方各級監(jiān)察廳、局，其主要職責(zé)是：

第一，檢查監(jiān)察對象在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)以及人民政府的決定、命令中存在的問題；

第二，受理對監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；

第三，調(diào)查處理監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律的行為；

第四，受理監(jiān)察對象不服主管行政機關(guān)給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴；

第五，法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責(zé)。

b．審計監(jiān)督

審計監(jiān)督是指根據(jù)會計記錄等有關(guān)經(jīng)濟資料和國家有關(guān)法律法規(guī)，由專門設(shè)立的國家審計機關(guān)依法審核和稽查有關(guān)單位的財政收支活動、經(jīng)濟效益和財經(jīng)法紀(jì)的遵守情況，作出客觀公正的評價，并提出審議報告，其目的是維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

我國的審計機關(guān)是審計署和地方各級審計局，其主要職責(zé)是：

第一，審計機關(guān)對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督；

第二，審計機關(guān)對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益，進行審計監(jiān)督；對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進行審計監(jiān)督；

第三，審計機關(guān)對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。

（3）強化廉政勤政監(jiān)督約束機制的具體措施

①強化制約機制，要重點解決權(quán)力高度集中部位的制約機制問題；

②改進監(jiān)督方式，完善監(jiān)督內(nèi)容；

③實行政務(wù)公開，使行政監(jiān)督有的放矢；

④加大懲戒力度，提高行政監(jiān)督的威懾力。

（六）公文

1．公文的性質(zhì)及類型

（1）性質(zhì)

黨政機關(guān)公文是黨政機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。

（2）類型

①決議：適用于會議討論通過的重大決策事項。

②決定：適用于對重要事項做出決策和部署、獎懲有關(guān)單位及人員、變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項的一種公文。

③命令：黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布的帶有強制性、領(lǐng)導(dǎo)性、指揮性要求的公文。

④公報：適用于公布重要決定或者重大事項。

⑤公告：適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項的公文。根據(jù)內(nèi)容、作用和發(fā)布機關(guān)的不同，公告可以分為要事性公告、法定性公告、政策性公告、任免性公告。

⑥通告：適用于公布社會各有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項。

⑦意見：適用于對重要問題提出見解和處理辦法的公文。

⑧通知：適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文。

⑨通報：適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神和告知重要情況時使用的公文。

⑩報告：適用于向上級機關(guān)匯報工作，反映情況，答復(fù)上級機關(guān)的詢問。

?請示：適用于向上級機關(guān)請求指示、批準(zhǔn)。

?批復(fù)：適用于答復(fù)下級機關(guān)請示事項的公文。

?議案：適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項。

?函：適用于不相隸屬機關(guān)之間相互商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項的公文。

?紀(jì)要：適用于記載會議主要情況和議定事項。

2．公文的格式

《黨政機關(guān)公文格式》將公文格式各要素劃分為版頭、主體、版記三部分。

（1）版頭

正式公文一般都有版頭，標(biāo)明是哪個機關(guān)的公文。版頭，又稱為文頭、眉首，下面加一條紅線襯托。版頭包括公文份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、版頭中的分隔線7個要素。

①份號

份號是將同一文稿印制若干份時每份公文的順序編號，一般用6位3號阿拉伯?dāng)?shù)字，頂格編排在版心左上角第一行。涉密公文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注份號。

②密級和保密期限

涉密公文應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉密程度分別標(biāo)注“絕密”、“機密”、“秘密”。機密等級由發(fā)文機關(guān)根據(jù)公文內(nèi)容所涉及的機密程度來劃定，并據(jù)此確定其送遞方式，以保證機密的安全。一般用3號黑體字，頂格編排在版心左上角第二行；保密期限中的數(shù)字用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注。

③緊急程度

根據(jù)公文送達和辦理時限的要求，可分為 “特提”、“特急”、“加急”、“平急”。標(biāo)明緊急程度是為了引起特別注意，以保證公文的時效，確保緊急工作問題的及時處理。一般用3號黑體字，頂格編排在版心左上角。

④發(fā)文機關(guān)標(biāo)志

發(fā)文機關(guān)標(biāo)志由發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱后加“文件”二字組成，也可以使用發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范性簡稱。發(fā)文機關(guān)標(biāo)識推薦使用小標(biāo)宋體字，用紅色標(biāo)識。字號由發(fā)文機關(guān)以醒目美觀為原則酌定，但最大不能等于或大于22mm×15mm。

⑤發(fā)文字號

發(fā)文字號又稱發(fā)文編號、文號，它是發(fā)文機關(guān)在某一年度內(nèi)所發(fā)各種不同文件總數(shù)的順序編號。發(fā)文字號應(yīng)當(dāng)包括機關(guān)代字、年份、序號；聯(lián)合行文，只標(biāo)明主辦機關(guān)發(fā)文字號。發(fā)文機關(guān)標(biāo)識下空2行，用3號仿宋體字，居中排布；年份、序號用阿拉伯?dāng)?shù)碼標(biāo)識；年份應(yīng)標(biāo)全稱，用六角括號“〔〕”括入；發(fā)文順序號不加“第”字，不編虛位（即1不編為01），在阿拉伯?dāng)?shù)字后加“號”字。

⑥簽發(fā)人

簽發(fā)人是發(fā)文機關(guān)核準(zhǔn)并簽發(fā)該公文的主要負(fù)責(zé)人或主持工作的負(fù)責(zé)人，上報的公文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注簽發(fā)人姓名。

許多文件尤其是請示或報告，需要印有簽發(fā)人名，以示對所發(fā)文件負(fù)責(zé)。簽發(fā)人應(yīng)排在文頭部分，即在版頭紅線右上方，編號的右下方，字體較編號稍小。

⑦版頭中的分隔線

版頭中的分隔線，是指發(fā)文字號之下4mm處居中印的一條與版心等寬的紅色分隔線。

（2）主體

置于公文首頁紅色分隔線（不含）以下至抄送機關(guān)（不含）之間的各要素統(tǒng)稱主體。包括：標(biāo)題、主送機關(guān)、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件。

①標(biāo)題

《條例》第九條規(guī)定，標(biāo)題由發(fā)文機關(guān)名稱、事由和文種組成，稱為公文標(biāo)題“三要素”。

②主送機關(guān)

主送機關(guān)是指公文的主要受理機關(guān)，應(yīng)當(dāng)使用機關(guān)全稱、規(guī)范化簡稱或者同類型機關(guān)統(tǒng)稱。上行的請示性公文只能有一個主送機關(guān)；下行的公文，主送機關(guān)較多的，可采用概括性的統(tǒng)稱，如：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府”、“各有關(guān)部門和單位”。

③正文

這是公文的主體，是敘述公文具體內(nèi)容的，為公文最重要的部分。正文內(nèi)容要求準(zhǔn)確地傳達發(fā)文機關(guān)的有關(guān)方針、政策精神，寫法力求簡明扼要，條理清楚，實事求是，合乎文法，切忌冗長雜亂。請示問題應(yīng)當(dāng)一文一事，不要一文數(shù)事。文中的結(jié)構(gòu)層次序數(shù)應(yīng)準(zhǔn)確掌握和使用。

④附件說明（源自百度百科）

公文附件的順序號和名稱。公文如有附件，在正文下空一行左空２字用３號仿宋體字標(biāo)識“附件”，后標(biāo)全角冒號和名稱。附件如有序號使用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注附件順序號（如“附件：1．×××××”）；附件名稱后不加標(biāo)點符號。附件名稱較長需回行時，應(yīng)當(dāng)與上一行附件名稱的首字對齊。

⑤發(fā)文機關(guān)署名、成文日期和印章（源自百度百科）

a．加蓋印章的公文

成文日期一般右空四字編排，印章用紅色，不得出現(xiàn)空白印章。

第一，單一機關(guān)行文時，一般在成文日期之上、以成文日期為準(zhǔn)居中編排發(fā)文機關(guān)署名，印章端正、居中下壓發(fā)文機關(guān)署名和成文日期，使發(fā)文機關(guān)署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章頂端應(yīng)當(dāng)上距正文（或附件說明）一行之內(nèi)。

第二，聯(lián)合行文時，一般將各發(fā)文機關(guān)署名按照發(fā)文機關(guān)順序整齊排列在相應(yīng)位置，并將印章一一對應(yīng)、端正、居中下壓發(fā)文機關(guān)署名，最后一個印章端正、居中下壓發(fā)文機關(guān)署名和成文日期，印章之間排列整齊、互不相交或相切，每排印章兩端不得超出版心，首排印章頂端應(yīng)當(dāng)上距正文（或附件說明）一行之內(nèi)。

b．不加蓋印章的公文

第一，單一機關(guān)行文時，在正文（或附件說明）下空一行，右空二字編排發(fā)文機關(guān)署名，在發(fā)文機關(guān)署名下一行編排成文日期，首字比發(fā)文機關(guān)署名首字右移二字，如成文日期長于發(fā)文機關(guān)署名，應(yīng)當(dāng)使成文日期右空二字編排，并相應(yīng)增加發(fā)文機關(guān)署名右空字?jǐn)?shù)。

第二，聯(lián)合行文時，應(yīng)當(dāng)先編排主辦機關(guān)署名，其余發(fā)文機關(guān)署名依次向下編排。

c．加蓋簽發(fā)人簽名章的公文

第一，單一機關(guān)制發(fā)的公文加蓋簽發(fā)人簽名章時，在正文（或附件說明）下空二行，右空四字加蓋簽發(fā)人簽名章，簽名章左空二字標(biāo)注簽發(fā)人職務(wù)，以簽名章為準(zhǔn)上下居中排布，在簽發(fā)人簽名章下空一行右空四字編排成文日期。

第二，聯(lián)合行文時，應(yīng)當(dāng)先編排主辦機關(guān)簽發(fā)人職務(wù)、簽名章，其余機關(guān)簽發(fā)人職務(wù)、簽名章依次向下編排，與主辦機關(guān)簽發(fā)人職務(wù)、簽名章上下對齊；每行只編排一個機關(guān)的簽發(fā)人職務(wù)、簽名章；簽發(fā)人職務(wù)應(yīng)當(dāng)標(biāo)注全稱。簽名章一般用紅色。

注意事項：成文日期中的數(shù)字用阿拉伯?dāng)?shù)字將年、月、日標(biāo)全，年份應(yīng)標(biāo)全稱，月、日不編虛位（即1不編為01）。

⑥附注

附注是指公文印發(fā)傳達范圍等需要說明的事項，如“此件可見報”等。如有附注，居左空二字加圓括號編排在成文日期下一行。

⑦附件

這是指附屬于正文的文字材料，它也是某些公文的重要組成部分。附件不是每份公文都有，它是根據(jù)需要一般作為正文的補充說明或參考材料的。公文如有附件，應(yīng)當(dāng)在正文之后、發(fā)文機關(guān)之前，注明附件的名稱和件數(shù)，不可只寫“附件如文”或者只寫“附件×件”。

（3）版記

版記主要包括分隔線、抄送機關(guān)、印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等要素。

①版記中的分隔線

版記中的分隔線與版心等寬，首條分隔線和末條分隔線用粗線（推薦高度為0.35mm），中間的分隔線用細(xì)線（推薦高度為0.25mm）。首條分隔線位于版記中第一個要素之上，末條分隔線與公文最后一面的版心下邊緣重合。

②抄送機關(guān)

抄送機關(guān)是指需要了解此公文內(nèi)容的有關(guān)單位。除主送機關(guān)外需要執(zhí)行或者知曉公文內(nèi)容的其他機關(guān)，抄送機關(guān)排列順序一般為：上級機關(guān)排一行，黨政機關(guān)、軍事機關(guān)、人民團體、民主黨派等排一行，人大、政協(xié)、法院、檢察院等排一行，其他單位全排一行。

③印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期

印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期一般用4號仿宋體字，編排在末條分隔線之上，印發(fā)機關(guān)左空一字，印發(fā)日期右空一字，用阿拉伯?dāng)?shù)字將年、月、日標(biāo)全，年份應(yīng)標(biāo)全稱，月、日不編虛位（即1不編為01），后加“印發(fā)”二字。版記中如有其他要素，應(yīng)當(dāng)將其與印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期用一條細(xì)分隔線隔開。

④頁碼

一般用4號半角宋體阿拉伯?dāng)?shù)字，編排在公文版心下邊緣之下，數(shù)字左右各放一條一字線；一字線上距版心下邊緣7mm。單頁碼居右空一字，雙頁碼居左空一字。公文的版記頁前有空白頁的，空白頁和版記頁均不編排頁碼。公文的附件與正文一起裝訂時，頁碼應(yīng)當(dāng)連續(xù)編排。

【例】下列屬于行政公文格式必備要素的是（　　）。

A．附注

B．附件

C．簽發(fā)人姓名

D．成文日期

【答案】D

【解析】《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第九條規(guī)定，公文一般由公文份數(shù)序號、秘密等級和保密期限、緊急程度、發(fā)文單位標(biāo)識、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送單位、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、主題詞、抄送單位、印發(fā)單位和印發(fā)日期等要素組成。必須說明的是，并非所有的公文都要由這些要素組成，但其中的發(fā)文機關(guān)標(biāo)識、發(fā)文字號、標(biāo)題、主送機關(guān)、正文、成文日期、印章、主題詞、印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期這9個要素是一般公文的固定組成部分，其他要素是否標(biāo)注要視公文的具體情況而定。因此答案選D。

3．公文行文規(guī)則

（1）行文總規(guī)則

①行文應(yīng)當(dāng)確有必要，講求實效，注重針對性和可操作性。

②行文關(guān)系根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定。一般不得越級行文，特殊情況需要越級行文的，應(yīng)當(dāng)同時抄送被越過的機關(guān)。

（2）向上級機關(guān)行文的規(guī)則

①原則上主送一個上級機關(guān)，根據(jù)需要同時抄送相關(guān)上級機關(guān)和同級機關(guān)，不抄送下級機關(guān)。

②黨委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級黨委、政府同意或者授權(quán)；屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項應(yīng)當(dāng)直接報送上級主管部門。

③下級機關(guān)的請示事項，如需以本機關(guān)名義向上級機關(guān)請示，應(yīng)當(dāng)提出傾向性意見后上報，不得原文轉(zhuǎn)報上級機關(guān)。

④請示應(yīng)當(dāng)一文一事，不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。

⑤除上級機關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項外，不得以本機關(guān)名義向上級機關(guān)負(fù)責(zé)人報送公文，不得以本機關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級機關(guān)報送公文。

⑥受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)向一個上級機關(guān)行文，必要時抄送另一個上級機關(guān)。

（3）向下級機關(guān)行文的規(guī)則

①主送受理機關(guān)，根據(jù)需要抄送相關(guān)機關(guān)，重要行文應(yīng)當(dāng)同時抄送發(fā)文機關(guān)的直接上級機關(guān)。

②黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級黨委、政府授權(quán)，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。需經(jīng)政府審批的具體事項，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。

③黨委、政府的部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)可以向下級黨委、政府的相關(guān)部門行文。

④涉及多個部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，部門之間未協(xié)商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正或者撤銷。

⑤上級機關(guān)向受雙重領(lǐng)導(dǎo)的下級機關(guān)行文，必要時抄送該下級機關(guān)的另一個上級機關(guān)。

（4）其他行文規(guī)則

①同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。

②黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)可以相互行文。

③部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)除辦公廳（室）外不得對外正式行文。

4．公文辦理

公文辦理包括收文辦理、發(fā)文辦理和整理歸檔。

（1）發(fā)文辦理程序

發(fā)文辦理是指以本機關(guān)名義制發(fā)公文的過程，是對公文進行擬制、處置和管理。發(fā)文辦理主要程序包括：復(fù)核、登記、印制、核發(fā)。

①復(fù)核

發(fā)文機關(guān)負(fù)責(zé)人已經(jīng)簽批的公文，印發(fā)前應(yīng)當(dāng)對公文的審批手續(xù)、內(nèi)容、文種、格式等進行復(fù)核；需作實質(zhì)性修改的，應(yīng)當(dāng)報原簽批人復(fù)審。

②登記

對復(fù)核后的公文登記，主要登記行將發(fā)出的公文的發(fā)文字號、文種、標(biāo)題和發(fā)文范圍。

③印制

公文印制必須確保質(zhì)量和時效，涉密公文應(yīng)當(dāng)在符合保密要求的場所印制。

④核發(fā)

指秘書部門在定稿形成后、公文正式印發(fā)前，對公文的審批手續(xù)、文種、結(jié)構(gòu)格式等進行復(fù)核，確定發(fā)文字號、分進單位和印制份數(shù)。

【例】行政公文發(fā)文處理是行政機關(guān)日常必須做好的基礎(chǔ)性工作，也是辦公部門處理行政公文不可或缺的工作內(nèi)容，發(fā)文處理的首要任務(wù)是對行政公文進行（　?。?/p>

A．管理

B．辦理

C．傳遞

D．撰制

【答案】D

【解析】發(fā)文處理的一般過程包括：①第一階段：文稿的形成，包括擬稿（撰擬公文文稿），會商、核稿、簽發(fā)。公文的撰制是發(fā)文處理的首要任務(wù)；②第二階段：公文的制作，即注發(fā)、繕印、用印或簽署；③第三階段：公文的對外傳遞，包括分裝、發(fā)出；④第四階段：處置辦畢公文，包括：立卷歸檔、暫存、銷毀等。因此答案選D。

（2）收文辦理程序

收文辦理是指對所收到的本機關(guān)外部的公文進行的辦理與管理活動，其程序主要包括：簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復(fù)。

①簽收

簽收是收文辦理的第一道程序，指收到文件后收件人在對方的文件投遞單或送文簿上簽字，表示收到。其作用一是為明確交接雙方的責(zé)任提供一種憑證；二是為了保證文件運行安全。

②登記

對公文的主要信息和辦理情況應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記載。登記的形式主要有簿式、卡片式、聯(lián)單式三種。

③初審

對來文的主送機關(guān)、公文格式、承辦單位進行初步審查把關(guān)，通常包括收文的處置方法、程序，承辦單位及責(zé)任，承辦的要求等。

④承辦

承辦單位接到需辦文件后，要認(rèn)真及時辦理，急件隨到隨辦。需兩個以上單位承辦的文件，主辦單位要主動會同有關(guān)單位協(xié)商辦理，并負(fù)責(zé)回復(fù)辦理結(jié)果。

⑤傳閱

將公文送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)閱知，并做輪簽記錄。隨時掌握公文傳閱去向，避免漏傳、誤傳和延誤。機要文件傳閱當(dāng)天送、當(dāng)天收回，或閱文者在經(jīng)辦室閱讀。

⑥催辦

根據(jù)承辦時限和有關(guān)要求對公文承辦過程實施的催促和檢查過程。

⑦答復(fù)

公文的辦理結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時答復(fù)來文單位，并根據(jù)需要告知相關(guān)單位。

（3）公文整理歸檔

需要歸檔的公文及有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)檔案法律法規(guī)以及機關(guān)檔案管理規(guī)定，及時收集齊全、整理歸檔。個人不得保存應(yīng)當(dāng)歸檔的公文。