一、打破計劃經(jīng)濟體制格局（1978—1992）

這一階段主要是指從1978年12月的中共十一屆三中全會，經(jīng)1984年10月中共中央頒布《中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，到股份制改革正式試點，再到1992年年初鄧小平“南方談話”以及中共十四大的召開這段時期，在不觸及原有企業(yè)制度的前提下，通過以“放權(quán)讓利”為基本特征的非產(chǎn)權(quán)改革方式調(diào)整政府與企業(yè)的“權(quán)、責、利”關(guān)系的摸索與嘗試，當然這其中也包含與非產(chǎn)權(quán)改革模式探索同時進行的股份制形式的產(chǎn)權(quán)改革初期試點。整體上講，非產(chǎn)權(quán)改革是這一階段探索的主要路徑。

“文化大革命”結(jié)束以后，企業(yè)管理體制改革問題就提出來了，當時國企存在的主要問題在于：政企職責不分。改革開放初期，國家對國有企業(yè)實行計劃下的統(tǒng)包統(tǒng)銷，盈虧都由國家負責的政策，國家對企業(yè)統(tǒng)得過多過死，忽視商品生產(chǎn)、價值規(guī)律和市場的作用，分配中平均主義嚴重，這就造成了企業(yè)缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，事實上企業(yè)依賴于國家，而職工又依賴于企業(yè)，這嚴重壓抑了企業(yè)和職工的積極性和創(chuàng)造性；經(jīng)濟問題的癥結(jié)又集中表現(xiàn)為企業(yè)效率的低下。中國財政收入的基礎(chǔ)主要是企業(yè)上繳利潤，企業(yè)效益低，財政必然困難，人民也很難得到實惠，因此政府提出要“搞活企業(yè)”。因此這一階段我國國有企業(yè)改革圍繞放權(quán)讓利展開，主要堅持在不改變企業(yè)所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過對經(jīng)營控制權(quán)的改革搞活國有企業(yè)。理論界認為決定企業(yè)績效的主要因素不在于所有權(quán)的主體，而是在于經(jīng)營控制權(quán)的主體以及具體的經(jīng)營激勵機制。黨的十一屆三中全會提出，要讓企業(yè)有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，并在國有企業(yè)推進了擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、利潤遞增包干和承包經(jīng)營責任制的試點，調(diào)整了國家與企業(yè)的“責、權(quán)、利”關(guān)系，進一步明確了企業(yè)的利益主體地位，調(diào)動了企業(yè)和職工的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，增強了企業(yè)活力。因此，這一階段主要是在保證國有企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)條件下擴大企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)的改革。具體地說，這一階段的國有企業(yè)非產(chǎn)權(quán)改革包括四個方面的探索，即擴大企業(yè)自主權(quán)試點、試行經(jīng)濟責任制、試行兩步利改稅以及推行以承包制為主要形式的經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換。具體來說，這一時期又可分為以下兩個階段。

（一）放權(quán)讓利（1978—1984）

這一階段主要是進行國企經(jīng)營層面的改革，主要是擴大國營工業(yè)企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)，采取了提高利潤留成，開征固定資產(chǎn)稅等措施。傳統(tǒng)的國企是政府壟斷企業(yè)經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品支配權(quán)以及收益處置權(quán)，因而導致國企長期處于低效率的運行狀態(tài)。針對政企不分的弊端，十一屆三中全會后，政府頒布了一系列擴大企業(yè)自主權(quán)的文件，推動了國企經(jīng)營權(quán)層面的改革。1978年10月，四川省寧江機床廠等6家企業(yè)進行了擴大企業(yè)自主權(quán)的試點，確定企業(yè)在增收基礎(chǔ)上可以提取一些利潤留成，職工可以得到一定的獎金；允許國有企業(yè)從事國家指令性計劃之外的生產(chǎn)，允許出口企業(yè)保留部分外匯收入自主支配。1979年4月，中央工作會議做出了擴大企業(yè)自主權(quán)的決定，同年國務(wù)院頒布了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等5個管理體制改革文件，并在四川省進行擴大企業(yè)自主權(quán)的試點。根據(jù)中央政策，政府向企業(yè)讓渡了一定的生產(chǎn)自主權(quán)、原料選購權(quán)、勞動用工權(quán)和產(chǎn)品銷售權(quán)等14項經(jīng)營權(quán)。企業(yè)經(jīng)營權(quán)的部分讓渡意味著企業(yè)的經(jīng)營者具有了一定程度的剩余產(chǎn)品的控制權(quán)和索取權(quán)。

這一階段改革意在使國企成為自負盈虧、自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展的“四自”經(jīng)濟實體。到1980年6月，試點企業(yè)發(fā)展到6600個，約占全國預算內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)的16%，產(chǎn)值占60%左右，利潤占70%左右。后來在1981年年底和1982年年底，國務(wù)院又提出加強國營工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟責任制，以提高經(jīng)濟效益。1983年4月，國務(wù)院開始實行兩步“利改稅”，即國有企業(yè)向政府上繳利潤由利潤所得稅代替，希望通過把利潤分成以稅收的形式固定下來，增強國有企業(yè)的經(jīng)濟自主權(quán)，增強其經(jīng)營的主動性和積極性。但由于稅率過高（達到55%），企業(yè)交不上稅，“利改稅”政策到1986年年底無法繼續(xù)實行，“利改稅”不成功。

這一時期的國有企業(yè)改革還是在原有的計劃經(jīng)濟框架內(nèi)的改革，是不改變企業(yè)所有制形式、不改變隸屬關(guān)系、不改變財政體制的企業(yè)經(jīng)營權(quán)改革。從結(jié)果上看，雖然這一階段改革是淺層次的，采取的是一些權(quán)宜之計的放權(quán)讓利措施，也取得了一定的成效。1979年國有工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利稅比1978年增長了10.1%，高于1957—1978年的平均增長率。國家財政收支也從1978年的財政赤字10.17億元，轉(zhuǎn)為1979年的財政盈余135.41億元，職工實際工資比上年增長了7.5%。

這一階段改革之所以取得成效，主要是因為：①它能使各利益主體在改革中獲得程度不同的利益，具有普惠性質(zhì)，從而產(chǎn)生了較強的激勵作用，調(diào)動各方面的積極性；②這種改革是在不改變原有產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)進行的，只在政府和國企之間進行利益調(diào)整，這種調(diào)整并不涉及“姓公姓私”或“姓資姓社”的問題，因而阻力較小，改革能夠被全社會所接受，進行比較順利；③這種改革雖然表現(xiàn)為政府利益的部分損失，但國民經(jīng)濟總量是增加的，中央政府收益的絕對量也是增加的，同時，又帶來社會成員收入的提高和生活的改善。因此，以放權(quán)讓利為內(nèi)容的國企經(jīng)營權(quán)層面的改革是一種社會絕大多數(shù)成員都能接受并受益的“帕雷托改進”。

（二）承包制（1985—1992）

這一階段主要是進行國企從經(jīng)營權(quán)向所有權(quán)過渡的改革。隨著改革的深入，不可避免地觸及企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題，不進行產(chǎn)權(quán)改革沒有出路，相應(yīng)地也產(chǎn)生了兩種不同改革思路。一種思路是主張將國企改革仍限制在原有財產(chǎn)關(guān)系之內(nèi)，進一步推進或深化經(jīng)營權(quán)層面的改革。與這種認識相對應(yīng)的制度選擇是企業(yè)承包制或租賃制。政府決策部門也傾向于這種改革思路。1984年12月的中共十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出了社會主義經(jīng)濟是以公有制為基礎(chǔ)的有計劃的商品經(jīng)濟的著名論斷。按照發(fā)展社會主義有計劃商品經(jīng)濟的要求，決定提出今后應(yīng)全面推進以增強企業(yè)活力，特別是增強國有大中型企業(yè)活力為中心的、以城市為重點的經(jīng)濟體制改革。

國有企業(yè)改革的目標是：要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展能力，成為具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人。按照這一目標，國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)向?qū)嵭小皟蓹?quán)分離”，即國家的所有權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營權(quán)分離。1986年12月，國務(wù)院提出，要推行多種形式的經(jīng)營承包責任制，給經(jīng)營者以充分的經(jīng)營自主權(quán)。1987年，大中型企業(yè)普遍推行企業(yè)承包經(jīng)營責任制。到1987年年底，全國預算內(nèi)企業(yè)的承包面達78%，大中型企業(yè)達80%。1990年，第一輪承包到期的預算內(nèi)工業(yè)企業(yè)有3.3萬多戶，占承包企業(yè)總數(shù)的90%。到1992年經(jīng)歷了兩輪承包，國有大中型企業(yè)的98%都實行了不同程度的承包。

承包和租賃推行伊始，確實調(diào)動起企業(yè)和職工的積極性，推動了國有經(jīng)濟的發(fā)展。1987年和1988年我國工業(yè)增長速度分別為14.1%和20.7%，企業(yè)實現(xiàn)利潤分別增長8.0%、18.2%，虧損面也逐年下降，經(jīng)濟效益有所提高。但在推行承包制、租賃制期間，卻出現(xiàn)了企業(yè)增效、經(jīng)濟增長、國家財政收入下降的狀況。在推行承包制、租賃制的第一年，即1987年，伴隨國民經(jīng)濟的高速增長，財政收入出現(xiàn)了低增長，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1986年的20.8%,1987年驟降為18.4%，一年下降2.4個百分點，1988年又急劇降到15.8%，比1987年又下降2.6個百分點。在這一時期，雖然我國開始了股份制的試點，但是主導國有企業(yè)改革的模式還是承包制。承包制的實行也是在不改變國有企業(yè)所有權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步下放企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)的改革。

承包制的最大缺陷是有激勵而嚴重缺乏約束，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離了，但所有者缺位，所有權(quán)不能約束經(jīng)營權(quán)，造成了經(jīng)營者濫用經(jīng)營自主權(quán)謀取私利或小集體利益，大量出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，進而造成了國有資產(chǎn)隨著承包周期變化而不斷流失。承包、租賃帶來的后果招致了各界強烈的批評和反對。人們普遍認為，在承包、租賃過程中，國家和企業(yè)處在一種不完全的契約關(guān)系中，政府與企業(yè)一對一的談判成本很高，且無法對承包、租賃合同的細節(jié)逐一加以規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營者可憑借承包、租賃權(quán)合法或不合法地追求自身利益的最大化，而不顧國家的利益。因而政府對企業(yè)約束仍然是軟的。企業(yè)只負盈不負虧，不僅使國家財政收入下降，而且還造成了承包、租賃者的行為短期化和“機會主義行為”，有導致國企被掏空的危險。

與承包制、租賃制的改革主張不同，國內(nèi)理論界的一些學者提出了深化國企所有權(quán)層面改革的主張，與這種主張相對應(yīng)的制度選擇是股份制。股份制改革是國企在所有權(quán)層面改革的一個重要推進。其根本目的是要改變由國家壟斷的企業(yè)財產(chǎn)制度，使國企內(nèi)部形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體，優(yōu)化國企內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，為實施對股東、董事會和經(jīng)理層進行有效的激勵和制約，調(diào)動全體職工的積極性，促進企業(yè)更好地發(fā)展。

從實踐上看，國企股份制改革的試點始于1986年。改革之初，大都在國有中小企業(yè)試行。試點的影響面并不廣泛，主要問題在于當時非國有的財產(chǎn)主體介入不足，又找不到能夠作為非國有主體的普遍介入形式。在多元化主體嚴重不足的情況下，股份制試點往往在企業(yè)內(nèi)部職工中展開。由于企業(yè)內(nèi)部職工籌資能力的局限，股份制改革自然達不到預期的目標。而且因當時對股份制改革的理論準備不足，認識不清，管理人才匱乏，很多試點企業(yè)的職工股份演變?yōu)橐环N工齡折股，內(nèi)部借貸買股，或化公產(chǎn)為私股，最后使股份制難以推進下去。在這期間，由于承包、租賃所產(chǎn)生的一些負面影響，以及股份制發(fā)育不足，致使國企改革一度處在搖擺、徘徊、迷惘之中。改革的效果并不理想，改革無法順利進行下去。

1978—1992年，是我國國企改革的初步探索階段，沒有明確的方向和路線指引，除了改革之前的一些教訓外，沒有可以借鑒的發(fā)展經(jīng)驗，走的是一條完全陌生的道路。這一階段，以“擴權(quán)讓利”“兩權(quán)分離”為重點，國企改革通過不斷的試探性改革措施，尋求改革的正確方向和路徑，也就是在“摸著石頭過河”的過程中逐步調(diào)整改革的方向。為了調(diào)動國有企業(yè)的積極性，推出了放權(quán)讓利，但是“內(nèi)部人控制”等問題的出現(xiàn)，使改革調(diào)整為推行承包經(jīng)營責任制，但問題依然沒有解決，于是又調(diào)整為轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。

盡管“放權(quán)讓利”本質(zhì)上仍是在不觸動原有社會組織方式和國有企業(yè)原有體制模式的前提下，以調(diào)整國家與企業(yè)之間的利益分配關(guān)系為重點，通過改革利潤流程制度這樣一種淺層次的經(jīng)營體制的變革探討國家怎樣管理企業(yè)的問題，但這些力圖通過調(diào)整國家與企業(yè)、企業(yè)與職工之間權(quán)力利益關(guān)系以提升企業(yè)效率的措施確實取得了一些階段性成效，并為以后的改革提供了借鑒之處。我們知道，在計劃經(jīng)濟時期，由于國企權(quán)力有限，所以存在嚴重的“預算軟約束”，國企投資和生產(chǎn)的效率很低。

針對這一情況，國家通過“撥改貸”控制國企投資風險，通過“利改稅”提高國企生產(chǎn)創(chuàng)新的積極性。不僅如此，以承包為主的多種形式經(jīng)營責任制的著手建立，更預示了政企職責分開，“兩權(quán)分離”的改革思路開始顯現(xiàn)：政企關(guān)系的調(diào)整已不限于分配關(guān)系，實際上企業(yè)已獲得部分產(chǎn)權(quán)，國有企業(yè)開始由行政機構(gòu)的附屬物向商品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)改革開始從經(jīng)營權(quán)向所有權(quán)層面過渡。中共十二屆三中全會報告首次提出“要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者”，這些改革都在很大程度上把權(quán)力分給國企，讓它們在市場競爭中把握自己的航向，這對企業(yè)來說更加有效率。總之，這一階段的國企改革取得了非常顯著的成就，并積累了豐富的經(jīng)驗和教訓。

不過在當時的條件下，由于缺乏必要的配套制度，改革并沒有使政企真正分開（直到現(xiàn)在，學界對這個問題還是有爭議的），以至于很多改革措施只是在一定程度上把政府承擔的風險轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，無形中加大了銀行壞賬的風險，弱化“撥改貸”“利改稅”等政策對社會總福利的正面效應(yīng)。這與扭曲的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有關(guān)，國企、商業(yè)銀行說白了都是國家的，兩者之間的契約關(guān)系不明晰，銀行甚至認為來自國企的貸款收不回來是天經(jīng)地義的事；地方政府偏向國企，因為企業(yè)與地方稅收、績效有關(guān)，而銀行是國家的，政府會“埋單”；國企利用銀行貸款搞基本建設(shè)，使銀行陷入“信貸配給兩難”的境地。