一、打破計劃經濟體制格局（1978—1992）

這一階段主要是指從1978年12月的中共十一屆三中全會，經1984年10月中共中央頒布《中央關于經濟體制改革的決定》，到股份制改革正式試點，再到1992年年初鄧小平“南方談話”以及中共十四大的召開這段時期，在不觸及原有企業制度的前提下，通過以“放權讓利”為基本特征的非產權改革方式調整政府與企業的“權、責、利”關系的摸索與嘗試，當然這其中也包含與非產權改革模式探索同時進行的股份制形式的產權改革初期試點。整體上講，非產權改革是這一階段探索的主要路徑。

“文化大革命”結束以后，企業管理體制改革問題就提出來了，當時國企存在的主要問題在于：政企職責不分。改革開放初期，國家對國有企業實行計劃下的統包統銷，盈虧都由國家負責的政策，國家對企業統得過多過死，忽視商品生產、價值規律和市場的作用，分配中平均主義嚴重，這就造成了企業缺乏應有的自主權，事實上企業依賴于國家，而職工又依賴于企業，這嚴重壓抑了企業和職工的積極性和創造性；經濟問題的癥結又集中表現為企業效率的低下。中國財政收入的基礎主要是企業上繳利潤，企業效益低，財政必然困難，人民也很難得到實惠，因此政府提出要“搞活企業”。因此這一階段我國國有企業改革圍繞放權讓利展開，主要堅持在不改變企業所有權的基礎上，通過對經營控制權的改革搞活國有企業。理論界認為決定企業績效的主要因素不在于所有權的主體，而是在于經營控制權的主體以及具體的經營激勵機制。黨的十一屆三中全會提出，要讓企業有更多的經營管理自主權，并在國有企業推進了擴大企業經營自主權、利潤遞增包干和承包經營責任制的試點，調整了國家與企業的“責、權、利”關系，進一步明確了企業的利益主體地位，調動了企業和職工的生產經營積極性，增強了企業活力。因此，這一階段主要是在保證國有企業的國有產權條件下擴大企業的經營管理權的改革。具體地說，這一階段的國有企業非產權改革包括四個方面的探索，即擴大企業自主權試點、試行經濟責任制、試行兩步利改稅以及推行以承包制為主要形式的經營機制轉換。具體來說，這一時期又可分為以下兩個階段。

（一）放權讓利（1978—1984）

這一階段主要是進行國企經營層面的改革，主要是擴大國營工業企業的經營管理自主權，采取了提高利潤留成，開征固定資產稅等措施。傳統的國企是政府壟斷企業經營權、產品支配權以及收益處置權，因而導致國企長期處于低效率的運行狀態。針對政企不分的弊端，十一屆三中全會后，政府頒布了一系列擴大企業自主權的文件，推動了國企經營權層面的改革。1978年10月，四川省寧江機床廠等6家企業進行了擴大企業自主權的試點，確定企業在增收基礎上可以提取一些利潤留成，職工可以得到一定的獎金；允許國有企業從事國家指令性計劃之外的生產，允許出口企業保留部分外匯收入自主支配。1979年4月，中央工作會議做出了擴大企業自主權的決定，同年國務院頒布了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等5個管理體制改革文件，并在四川省進行擴大企業自主權的試點。根據中央政策，政府向企業讓渡了一定的生產自主權、原料選購權、勞動用工權和產品銷售權等14項經營權。企業經營權的部分讓渡意味著企業的經營者具有了一定程度的剩余產品的控制權和索取權。

這一階段改革意在使國企成為自負盈虧、自主經營、自我約束、自我發展的“四自”經濟實體。到1980年6月，試點企業發展到6600個，約占全國預算內工業企業數的16%，產值占60%左右，利潤占70%左右。后來在1981年年底和1982年年底，國務院又提出加強國營工業企業內部的經濟責任制，以提高經濟效益。1983年4月，國務院開始實行兩步“利改稅”，即國有企業向政府上繳利潤由利潤所得稅代替，希望通過把利潤分成以稅收的形式固定下來，增強國有企業的經濟自主權，增強其經營的主動性和積極性。但由于稅率過高（達到55%），企業交不上稅，“利改稅”政策到1986年年底無法繼續實行，“利改稅”不成功。

這一時期的國有企業改革還是在原有的計劃經濟框架內的改革，是不改變企業所有制形式、不改變隸屬關系、不改變財政體制的企業經營權改革。從結果上看，雖然這一階段改革是淺層次的，采取的是一些權宜之計的放權讓利措施，也取得了一定的成效。1979年國有工業企業實現利稅比1978年增長了10.1%，高于1957—1978年的平均增長率。國家財政收支也從1978年的財政赤字10.17億元，轉為1979年的財政盈余135.41億元，職工實際工資比上年增長了7.5%。

這一階段改革之所以取得成效，主要是因為：①它能使各利益主體在改革中獲得程度不同的利益，具有普惠性質，從而產生了較強的激勵作用，調動各方面的積極性；②這種改革是在不改變原有產權框架內進行的，只在政府和國企之間進行利益調整，這種調整并不涉及“姓公姓私”或“姓資姓社”的問題，因而阻力較小，改革能夠被全社會所接受，進行比較順利；③這種改革雖然表現為政府利益的部分損失，但國民經濟總量是增加的，中央政府收益的絕對量也是增加的，同時，又帶來社會成員收入的提高和生活的改善。因此，以放權讓利為內容的國企經營權層面的改革是一種社會絕大多數成員都能接受并受益的“帕雷托改進”。

（二）承包制（1985—1992）

這一階段主要是進行國企從經營權向所有權過渡的改革。隨著改革的深入，不可避免地觸及企業的產權問題，不進行產權改革沒有出路，相應地也產生了兩種不同改革思路。一種思路是主張將國企改革仍限制在原有財產關系之內，進一步推進或深化經營權層面的改革。與這種認識相對應的制度選擇是企業承包制或租賃制。政府決策部門也傾向于這種改革思路。1984年12月的中共十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出了社會主義經濟是以公有制為基礎的有計劃的商品經濟的著名論斷。按照發展社會主義有計劃商品經濟的要求，決定提出今后應全面推進以增強企業活力，特別是增強國有大中型企業活力為中心的、以城市為重點的經濟體制改革。

國有企業改革的目標是：要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展能力，成為具有一定權利和義務的法人。按照這一目標，國有企業改革轉向實行“兩權分離”，即國家的所有權與企業的經營權分離。1986年12月，國務院提出，要推行多種形式的經營承包責任制，給經營者以充分的經營自主權。1987年，大中型企業普遍推行企業承包經營責任制。到1987年年底，全國預算內企業的承包面達78%，大中型企業達80%。1990年，第一輪承包到期的預算內工業企業有3.3萬多戶，占承包企業總數的90%。到1992年經歷了兩輪承包，國有大中型企業的98%都實行了不同程度的承包。

承包和租賃推行伊始，確實調動起企業和職工的積極性，推動了國有經濟的發展。1987年和1988年我國工業增長速度分別為14.1%和20.7%，企業實現利潤分別增長8.0%、18.2%，虧損面也逐年下降，經濟效益有所提高。但在推行承包制、租賃制期間，卻出現了企業增效、經濟增長、國家財政收入下降的狀況。在推行承包制、租賃制的第一年，即1987年，伴隨國民經濟的高速增長，財政收入出現了低增長，財政收入占國內生產總值的比重從1986年的20.8%,1987年驟降為18.4%，一年下降2.4個百分點，1988年又急劇降到15.8%，比1987年又下降2.6個百分點。在這一時期，雖然我國開始了股份制的試點，但是主導國有企業改革的模式還是承包制。承包制的實行也是在不改變國有企業所有權的基礎上，進一步下放企業經營管理權的改革。

承包制的最大缺陷是有激勵而嚴重缺乏約束，所有權和經營權分離了，但所有者缺位，所有權不能約束經營權，造成了經營者濫用經營自主權謀取私利或小集體利益，大量出現“內部人控制”現象，進而造成了國有資產隨著承包周期變化而不斷流失。承包、租賃帶來的后果招致了各界強烈的批評和反對。人們普遍認為，在承包、租賃過程中，國家和企業處在一種不完全的契約關系中，政府與企業一對一的談判成本很高，且無法對承包、租賃合同的細節逐一加以規定，企業經營者可憑借承包、租賃權合法或不合法地追求自身利益的最大化，而不顧國家的利益。因而政府對企業約束仍然是軟的。企業只負盈不負虧，不僅使國家財政收入下降，而且還造成了承包、租賃者的行為短期化和“機會主義行為”，有導致國企被掏空的危險。

與承包制、租賃制的改革主張不同，國內理論界的一些學者提出了深化國企所有權層面改革的主張，與這種主張相對應的制度選擇是股份制。股份制改革是國企在所有權層面改革的一個重要推進。其根本目的是要改變由國家壟斷的企業財產制度，使國企內部形成多元化的產權主體，優化國企內部的治理結構，為實施對股東、董事會和經理層進行有效的激勵和制約，調動全體職工的積極性，促進企業更好地發展。

從實踐上看，國企股份制改革的試點始于1986年。改革之初，大都在國有中小企業試行。試點的影響面并不廣泛，主要問題在于當時非國有的財產主體介入不足，又找不到能夠作為非國有主體的普遍介入形式。在多元化主體嚴重不足的情況下，股份制試點往往在企業內部職工中展開。由于企業內部職工籌資能力的局限，股份制改革自然達不到預期的目標。而且因當時對股份制改革的理論準備不足，認識不清，管理人才匱乏，很多試點企業的職工股份演變為一種工齡折股，內部借貸買股，或化公產為私股，最后使股份制難以推進下去。在這期間，由于承包、租賃所產生的一些負面影響，以及股份制發育不足，致使國企改革一度處在搖擺、徘徊、迷惘之中。改革的效果并不理想，改革無法順利進行下去。

1978—1992年，是我國國企改革的初步探索階段，沒有明確的方向和路線指引，除了改革之前的一些教訓外，沒有可以借鑒的發展經驗，走的是一條完全陌生的道路。這一階段，以“擴權讓利”“兩權分離”為重點，國企改革通過不斷的試探性改革措施，尋求改革的正確方向和路徑，也就是在“摸著石頭過河”的過程中逐步調整改革的方向。為了調動國有企業的積極性，推出了放權讓利，但是“內部人控制”等問題的出現，使改革調整為推行承包經營責任制，但問題依然沒有解決，于是又調整為轉換經營機制。

盡管“放權讓利”本質上仍是在不觸動原有社會組織方式和國有企業原有體制模式的前提下，以調整國家與企業之間的利益分配關系為重點，通過改革利潤流程制度這樣一種淺層次的經營體制的變革探討國家怎樣管理企業的問題，但這些力圖通過調整國家與企業、企業與職工之間權力利益關系以提升企業效率的措施確實取得了一些階段性成效，并為以后的改革提供了借鑒之處。我們知道，在計劃經濟時期，由于國企權力有限，所以存在嚴重的“預算軟約束”，國企投資和生產的效率很低。

針對這一情況，國家通過“撥改貸”控制國企投資風險，通過“利改稅”提高國企生產創新的積極性。不僅如此，以承包為主的多種形式經營責任制的著手建立，更預示了政企職責分開，“兩權分離”的改革思路開始顯現：政企關系的調整已不限于分配關系，實際上企業已獲得部分產權，國有企業開始由行政機構的附屬物向商品生產者轉變，國有企業改革開始從經營權向所有權層面過渡。中共十二屆三中全會報告首次提出“要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者”，這些改革都在很大程度上把權力分給國企，讓它們在市場競爭中把握自己的航向，這對企業來說更加有效率。總之，這一階段的國企改革取得了非常顯著的成就，并積累了豐富的經驗和教訓。

不過在當時的條件下，由于缺乏必要的配套制度，改革并沒有使政企真正分開（直到現在，學界對這個問題還是有爭議的），以至于很多改革措施只是在一定程度上把政府承擔的風險轉嫁給商業銀行，無形中加大了銀行壞賬的風險，弱化“撥改貸”“利改稅”等政策對社會總福利的正面效應。這與扭曲的產權關系有關，國企、商業銀行說白了都是國家的，兩者之間的契約關系不明晰，銀行甚至認為來自國企的貸款收不回來是天經地義的事；地方政府偏向國企，因為企業與地方稅收、績效有關，而銀行是國家的，政府會“埋單”；國企利用銀行貸款搞基本建設，使銀行陷入“信貸配給兩難”的境地。