二、國資監管體制不完善

對國有資產的監管從“實物監管”轉變為“資本監管”，而國家的角色也就從國有資產的直接所有權人轉變為國有資本的股東，并由此決定國有資產監管體制、機制和功能的一系列深刻變化。國有資產監管體制的基本框架，是指國有資產監管體制的主要構成及其相互關系，主要包括國有資產所有權的代理模式，政府、國有資本經營主體（國有具體股東），國有資產經營主體（企業）的角色定位及其相互關系三部分內容。

（一）政企不分、政資不分

2003年國務院國有資產監督管理委員會成立，我國終于出現了對國有資產保值增值負直接責任的機構。雖然國資委成立以來，我國的國有經濟效率提高較快，但是現有的國資委管理國有資產的模式并沒有解決所有的問題。

2013年國資委公布的數據顯示，我國國資委系統監管的企業資產總額為69萬億元，國資系統以出資人的身份“管錢、管事、管人”，這就使得政府與企業的資本管理并未分離，國資系統作為政府機構成為國有資本的經營管理者，并且對國有企業的經營起決定性作用。在國有資產的管理上，政企分開和政資分開的目標仍然沒有實現。

國資部門作為國有企業的大股東，與其他出資人有所不同，他們對被投資的國有企業的要求受制于政府的目標，這就會影響國有企業在市場競爭中的實力。相關的文件要求國資系統要按照公共管理職能的要求處理好與政府部門的關系，但同時又需要被投資的國有企業完成諸如維穩、安全生產等政府交辦的事項。這兩者間的矛盾沖突無法避免，政企不分、政資不分的現象必定存在。

國有企業的人事管理同樣受到國資部門的影響，企業難以使用完全競爭的方式選拔企業高層管理者。這就使得同一個人在擔任政府官員和國有企業高層管理者時薪酬差異過大，而與同行業非國有企業的高層管理者相比又差距懸殊，容易導致個人行為偏差，形成腐敗的根源。

國有資本是需要通過市場經營保值增值的，但國資部門是否參與企業經營一直是一個兩難的選擇。參與企業經營沒有實現“政企分離”的目標，不參與企業經營又可能會影響國有資本的增值效率。

因此，黨的十八屆三中全會提出，完善國有資產管理體制，以資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。這種提法借鑒了新加坡淡馬錫公司的模式，是我國國有資產管理模式的一個試水。

（二）國有資產管理模式存在問題

隨著我國社會主義市場經濟的發展、國有資產規模的擴大，現有的國有資產管理模式已不能跟上我國經濟發展的需要。

1．行業分布過寬

當前國有企業分布行業過于寬泛，幾乎涉及我們國民經濟的各個行業門類。截至2015年年底，國資委主管的央企數量為106家，具體到電力領域包括兩網及五大發電集團、四小豪門、電建能建就達到13家。電力企業在央企中的重要性不言而喻。就電力行業央企而言，雖然電改五號文的誕生至今已超過13年，主輔分離也一直在進行，但無論是發電供電還是電建都涉足了主業之外的大量行業，像華潤、神華這種類型央企涉足的行業更是多達十幾個。

2．同業競爭過度

國有企業分布過寬且行業門類重復嚴重導致的一項直接結果就是國有企業同業競爭過度，甚至導致一些惡劣競爭現象。此外，國企同業過度競爭還容易導致盲目擴大規模和產能加劇產能過剩和與民爭利現象，也不利于國有企業的國際化進程。尤其前段時間的南車北車之爭使我國在高鐵技術設備出口領域遭受了巨大損失，后來的合并很大方面也是基于這方面考慮。

3．產能嚴重過剩

目前，隨著經濟形勢進入新常態，社會對于傳統工業領域需求已逐漸達到飽和狀態。以鋼鐵水泥為例，中國幾乎生產了世界上一半的鋼鐵和水泥，其中國有企業占了相當大的比重，日后的去產能形式依舊嚴峻。就電力行業而言，電荒的時代已經過去，整個2015年發電行業利用小時數也創新低，可以預見在未來相當一段時間內，社會用電低增長將成趨勢。

4．企業組織松散，治理結構不完善

許多國有企業雖然規模很大營業額也很高，但在內部管理和核心競爭力方面仍存在很多不足。許多國有企業之所以足夠大，不是依托優良的內部管理和過硬的核心技術，而是依靠資源和市場壟斷以及行政壁壘，在技術升級和內部管理創新方面缺乏動力和活力。在集團管控層面，許多大型國企橫向領域過多，縱向管理層級也過多，組織機構不夠扁平化，人員層級臃腫現象嚴重，缺乏現代企業治理結構，使得企業大而不優、大而不強。

（三）企業改制不規范

很多國有企業改制公司沒有按照法律規定進行改革，企業改制公司具有較大的隨意性，其操作有一定的問題。這樣會導致國企改革過程中產生資產評估不實、財務核算不嚴的情況，導致國有資產被低價賣出；有的企業的改革過程透明度不高，存在暗箱操作的漏洞；這些都是目前國有企業進行改革普遍存在的問題。這樣的改革方式會讓國家、企業、職工的利益受到嚴重損害，造成國有資產流失，影響改革效果，增加改革的風險。

與此同時，國有企業存在任務和負擔過重的問題，向銀行貸款是企業負債的最主要形式。因此，如何保護因債務而引發的銀行債權是國企改革必須考慮的重大問題，企業過度負債，一方面，阻礙了企業正常運轉，造成信用危機和企業資金短缺；另一方面，迫使銀行不斷投資，資金出現緊張局面，增大銀行經營風險，效益受到不同程度影響。另外，沉重的債務負擔還可引起社會關系紊亂，制約經濟體制改革的進程。因此，國企改革是向市場要效益的過程，不是為了挽救企業而影響第三方的正常利益。在積極支持國企改革的同時，也應做到實時保護銀行債權利益，從而嚴格規范社會正常經濟秩序。