二、國資監(jiān)管體制不完善

對國有資產(chǎn)的監(jiān)管從“實物監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本監(jiān)管”，而國家的角色也就從國有資產(chǎn)的直接所有權(quán)人轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本的股東，并由此決定國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、機制和功能的一系列深刻變化。國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基本框架，是指國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的主要構(gòu)成及其相互關(guān)系，主要包括國有資產(chǎn)所有權(quán)的代理模式，政府、國有資本經(jīng)營主體（國有具體股東），國有資產(chǎn)經(jīng)營主體（企業(yè)）的角色定位及其相互關(guān)系三部分內(nèi)容。

（一）政企不分、政資不分

2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，我國終于出現(xiàn)了對國有資產(chǎn)保值增值負(fù)直接責(zé)任的機構(gòu)。雖然國資委成立以來，我國的國有經(jīng)濟效率提高較快，但是現(xiàn)有的國資委管理國有資產(chǎn)的模式并沒有解決所有的問題。

2013年國資委公布的數(shù)據(jù)顯示，我國國資委系統(tǒng)監(jiān)管的企業(yè)資產(chǎn)總額為69萬億元，國資系統(tǒng)以出資人的身份“管錢、管事、管人”，這就使得政府與企業(yè)的資本管理并未分離，國資系統(tǒng)作為政府機構(gòu)成為國有資本的經(jīng)營管理者，并且對國有企業(yè)的經(jīng)營起決定性作用。在國有資產(chǎn)的管理上，政企分開和政資分開的目標(biāo)仍然沒有實現(xiàn)。

國資部門作為國有企業(yè)的大股東，與其他出資人有所不同，他們對被投資的國有企業(yè)的要求受制于政府的目標(biāo)，這就會影響國有企業(yè)在市場競爭中的實力。相關(guān)的文件要求國資系統(tǒng)要按照公共管理職能的要求處理好與政府部門的關(guān)系，但同時又需要被投資的國有企業(yè)完成諸如維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等政府交辦的事項。這兩者間的矛盾沖突無法避免，政企不分、政資不分的現(xiàn)象必定存在。

國有企業(yè)的人事管理同樣受到國資部門的影響，企業(yè)難以使用完全競爭的方式選拔企業(yè)高層管理者。這就使得同一個人在擔(dān)任政府官員和國有企業(yè)高層管理者時薪酬差異過大，而與同行業(yè)非國有企業(yè)的高層管理者相比又差距懸殊，容易導(dǎo)致個人行為偏差，形成腐敗的根源。

國有資本是需要通過市場經(jīng)營保值增值的，但國資部門是否參與企業(yè)經(jīng)營一直是一個兩難的選擇。參與企業(yè)經(jīng)營沒有實現(xiàn)“政企分離”的目標(biāo)，不參與企業(yè)經(jīng)營又可能會影響國有資本的增值效率。

因此，黨的十八屆三中全會提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。這種提法借鑒了新加坡淡馬錫公司的模式，是我國國有資產(chǎn)管理模式的一個試水。

（二）國有資產(chǎn)管理模式存在問題

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、國有資產(chǎn)規(guī)模的擴大，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理模式已不能跟上我國經(jīng)濟發(fā)展的需要。

1．行業(yè)分布過寬

當(dāng)前國有企業(yè)分布行業(yè)過于寬泛，幾乎涉及我們國民經(jīng)濟的各個行業(yè)門類。截至2015年年底，國資委主管的央企數(shù)量為106家，具體到電力領(lǐng)域包括兩網(wǎng)及五大發(fā)電集團、四小豪門、電建能建就達到13家。電力企業(yè)在央企中的重要性不言而喻。就電力行業(yè)央企而言，雖然電改五號文的誕生至今已超過13年，主輔分離也一直在進行，但無論是發(fā)電供電還是電建都涉足了主業(yè)之外的大量行業(yè)，像華潤、神華這種類型央企涉足的行業(yè)更是多達十幾個。

2．同業(yè)競爭過度

國有企業(yè)分布過寬且行業(yè)門類重復(fù)嚴(yán)重導(dǎo)致的一項直接結(jié)果就是國有企業(yè)同業(yè)競爭過度，甚至導(dǎo)致一些惡劣競爭現(xiàn)象。此外，國企同業(yè)過度競爭還容易導(dǎo)致盲目擴大規(guī)模和產(chǎn)能加劇產(chǎn)能過剩和與民爭利現(xiàn)象，也不利于國有企業(yè)的國際化進程。尤其前段時間的南車北車之爭使我國在高鐵技術(shù)設(shè)備出口領(lǐng)域遭受了巨大損失，后來的合并很大方面也是基于這方面考慮。

3．產(chǎn)能嚴(yán)重過剩

目前，隨著經(jīng)濟形勢進入新常態(tài)，社會對于傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域需求已逐漸達到飽和狀態(tài)。以鋼鐵水泥為例，中國幾乎生產(chǎn)了世界上一半的鋼鐵和水泥，其中國有企業(yè)占了相當(dāng)大的比重，日后的去產(chǎn)能形式依舊嚴(yán)峻。就電力行業(yè)而言，電荒的時代已經(jīng)過去，整個2015年發(fā)電行業(yè)利用小時數(shù)也創(chuàng)新低，可以預(yù)見在未來相當(dāng)一段時間內(nèi)，社會用電低增長將成趨勢。

4．企業(yè)組織松散，治理結(jié)構(gòu)不完善

許多國有企業(yè)雖然規(guī)模很大營業(yè)額也很高，但在內(nèi)部管理和核心競爭力方面仍存在很多不足。許多國有企業(yè)之所以足夠大，不是依托優(yōu)良的內(nèi)部管理和過硬的核心技術(shù)，而是依靠資源和市場壟斷以及行政壁壘，在技術(shù)升級和內(nèi)部管理創(chuàng)新方面缺乏動力和活力。在集團管控層面，許多大型國企橫向領(lǐng)域過多，縱向管理層級也過多，組織機構(gòu)不夠扁平化，人員層級臃腫現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，使得企業(yè)大而不優(yōu)、大而不強。

（三）企業(yè)改制不規(guī)范

很多國有企業(yè)改制公司沒有按照法律規(guī)定進行改革，企業(yè)改制公司具有較大的隨意性，其操作有一定的問題。這樣會導(dǎo)致國企改革過程中產(chǎn)生資產(chǎn)評估不實、財務(wù)核算不嚴(yán)的情況，導(dǎo)致國有資產(chǎn)被低價賣出；有的企業(yè)的改革過程透明度不高，存在暗箱操作的漏洞；這些都是目前國有企業(yè)進行改革普遍存在的問題。這樣的改革方式會讓國家、企業(yè)、職工的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，造成國有資產(chǎn)流失，影響改革效果，增加改革的風(fēng)險。

與此同時，國有企業(yè)存在任務(wù)和負(fù)擔(dān)過重的問題，向銀行貸款是企業(yè)負(fù)債的最主要形式。因此，如何保護因債務(wù)而引發(fā)的銀行債權(quán)是國企改革必須考慮的重大問題，企業(yè)過度負(fù)債，一方面，阻礙了企業(yè)正常運轉(zhuǎn)，造成信用危機和企業(yè)資金短缺；另一方面，迫使銀行不斷投資，資金出現(xiàn)緊張局面，增大銀行經(jīng)營風(fēng)險，效益受到不同程度影響。另外，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)還可引起社會關(guān)系紊亂，制約經(jīng)濟體制改革的進程。因此，國企改革是向市場要效益的過程，不是為了挽救企業(yè)而影響第三方的正常利益。在積極支持國企改革的同時，也應(yīng)做到實時保護銀行債權(quán)利益，從而嚴(yán)格規(guī)范社會正常經(jīng)濟秩序。