一、現代企業制度不健全

當前，我國經濟社會發展進入新的階段，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多風險挑戰。市場化、國際化繼續深入發展，世界經濟進入增速減緩、結構轉型、競爭加劇的時期。國際金融危機的倒逼機制等因素，使我國進入只有加快經濟發展方式轉變才能實現持續健康發展的階段。與新形勢、新任務的要求相比，國有企業積累了一些問題、存在一些弊端，現代企業制度總體上還不完善。

（一）國有企業布局和結構不合理

目前，國有企業所占有的經濟比重依然較高，引發了一系列問題：企業無法滿足規模經濟的要求、技術老化、競爭力較小、經濟效益較低等。國有企業整體規模在我國市場經濟中占有重要位置，但是其個體規模較小，有嚴重的不合理現象，造成了國企生產能力剩余，經濟效益加劇變小。此外，國有獨資企業在各個行業中均有份額，但是在我國市場經濟的體制之下，國企在行業競爭中缺乏優勢。國有企業需要改革建設，就需要發揮國有企業在國民經濟之中的主導作用，讓經濟結構更為合理。國有企業的布局調整和結構優化工作一直都是此前國有企業改革的重要內容，雖然已經取得了重大進展，但尚未完成國有經濟戰略性重組的基本任務。一方面，國有企業分布的行業較廣，缺乏具有國際競爭力的大公司、大企業；另一方面，壟斷國企如何進行改革的問題也一直沒能解決。尤其是后一問題，對我國下一步國有企業改革起決定性作用。

我國從十四屆三中全會開始提出要建立政企分開的現代企業制度，但是從目前改革的情況看，這一狀況并未得到有效改善。而在國有企業改革的過程中雖然一直強調自負盈虧、權責明確，但政企不分這一問題沒有有效解決，使得改革的目標不能很好實現。市場經濟是無法與產權制度割裂開來看的，國有企業的所有制性質決定了其產權制度。從我國的實際情況看，通過國有企業改革，一部分企業運用股份制改造的方法，將企業資產變為國家股份；另一部分企業進行了適當的混合所有制改革，但依舊保持了國有股份的絕對優勢地位。這些改革中包含了太多的政府干預因素，并非由市場主導完成。而國有或國有控股的形式在我國則表現為政府這一主體從根本上控制了企業的經營，國有資產監督管理委員會代政府行使權力的實質優勢并未完全體現，政府對企業經營的干預導致了我國國有企業很難成為自主經營的法人實體，使其無法在市場競爭中放開手腳。

同時，由于改革開放以前，國有企業管理層的人事關系具有濃厚的行政色彩，國有企業管理者與政府官員在身份上沒有差異，因此企業和政府部門的管理者可以互相調任。盡管在此前的國有企業改革中已經要求企業政企分離，但對管理者的任免在事實上并沒有消除“政企不分”，只是出現了一些新的表現形式。這些新的表現形式也使國有企業與政府分而未分，新的利益機制又形成了。因此，國有企業在承擔部分政府職能的同時也享受民營企業所沒有的優惠。

以財政補貼為例，對企業進行財政補貼是我國所特有的，從計劃經濟時代一直延續到現在。現在這一問題在我國加入WTO后經常成為我國企業參與國際市場競爭的一個爭議性問題。從財政補貼政策出臺的目的來看，它是為了幫助企業提高經營效率和走出困境，并非單純的就補貼而補貼。雖然近年來，財政部門采取了“以獎代補”的形式取代純粹的財政補貼，但是由于我國尚未建立完全的國有資本經營預算體制，各級財政對企業的財政補貼在管理上也存在不少漏洞，財政補貼并未完全產生作用，但國有企業和民營企業間因為財政補貼引起的問題卻從未間斷，財政補貼是否提供給了最需要補貼的企業也一直是經濟學家關注的問題。同時，對國有企業發放財政補貼在一定程度上降低了其提高生產經營效率的動力，忽視了從自身出發，通過壓縮成本費用以及提高企業運行效率節約成本的可能性。

國有企業自其成立之日，就與黨委、政府存在天然的、必然的聯系，無論從出資人的職能，或者從管理者的角度都存有權利的延伸、資源的控制，特別是領導干部的安排，國有企業領導人的級別、任免均來自組織部門、出資人和管理者，一些國有企業是其主管部門的資金、資源提供者。因此，實行政企分開、政資分開的改革，仍然需要一個艱難的過程。

（二）國有企業經營效率低下

我國經濟體制決定國有企業是我國國民經濟的重要支柱，是國家財政收入的重要來源，是一個國家經濟綜合實力的重要體現。因此，國有企業對于國家來說具有舉足輕重的地位。但是，目前我國國有企業的總體效益不盡如人意，具體表現為其在國民經濟中占有重要地位以及占有較大比重的社會經濟資源，但是其發展狀況卻與這些不符。在我國建設完善社會主義經濟體制的過程中，國有企業的改革還有很多難點并未取得實質性的突破，導致目前國有企業不能夠充分利用社會經濟資源，并且出現了經營虧損和資產流失。

1998—2014年我國國有及國有控股工業企業資產總計37.13萬億元，流動資產總計13.18萬億元，2014年的利潤總額較1998年增長了約27.6倍。2000—2012年，全國規模以上國有及國有控股工業企業戶數從53489戶減少到17851戶，減少了66.63%，利潤總額卻由2408.33億元增加到15175.99億元，增長了5.3倍；國有企業資產總額從8.4萬億元增加到31.21萬億元，增長了271.55%。然而，從所屬關系看，2013年中央企業實現利潤高達1.67萬億元，占全部國有企業利潤總額近七成。中央國有企業的利潤分布也不均衡，國有企業在數量下降明顯的同時，資源向大型國有企業集中；在2013年中央企業實現的利潤中，中國石化、中國石油和國家電網公司3家企業所占比例超過六成。由此可見，國有企業經營業績提升可能并非因為企業自身效率的提高，更大程度上歸結于其所處壟斷地位。這種因為壟斷形成的壟斷利潤和名義上的高效率不僅不利于民營企業的發展，也不利于國有企業認清自身的狀況，對市場經濟的發展有害無利。

如果我們將國有企業與民營企業進行效率比較，可以看出，盡管我國國有企業利潤率較改革前有了顯著的提高，但仍低于民營企業的平均水平。即使在4萬億計劃推出的2009年，當時國家的救助計劃使國有企業受益最大，但當年A股上市國有企業的經營效率遠不如上市的民營企業，上市國有企業的凈資產收益率為3.05%，而上市民營企業的凈資產收益率為8.18%。到2012年，盡管民營企業困難重重，但這種趨勢仍然存在。當年中國制造業500強中216家國有企業的平均收入利潤率為2.65%,284家民營企業為3.43%；國有企業平均資產利潤率為3.43%，民營企業為4.84%。

國有企業的績效中包含了享受的各種優惠政策成分，我們所看到的實際利潤率等并不能反映國有企業的真實績效。在國有企業順利地享受各種優惠政策的同時，民營企業為了能獲得同樣的政策優惠和扶持，不得不付出更多的成本。

壟斷國企是因為其作為國家干預市場的工具而存在的，它與經濟學上所說的一般壟斷企業產生的原因不同，產生于國家行為而非市場競爭。按照這一理論，國有企業改革要做到政企分開，壟斷國企存在的根源就消失了。但實際情況并非如此。從我國大型骨干國有企業的分布情況看，在我國的石油、電力等行業，國有企業基本處于完全壟斷或寡頭壟斷的地位，他們憑借其行業龍頭的優勢以及壟斷地位能夠獲得足夠的資源、特殊的政策和獨有的收益。這種行業壟斷使他們控制市場大部分產品的供給，進而控制整個市場價格，從而影響整個實體經濟的成本。行業壟斷企業的利潤以及高管的薪酬也是大家關注的焦點。如果去除企業的壟斷光環，是否仍然能夠保持良好的利潤率，是否可以分配因為國家干預而獲取的剩余價值，都是近年來經濟學界爭議的問題。

（三）國有企業改革的內生動力不足

改革是內在動力和外在動力共同推動的結果，我國的國有企業改革也不例外。在人類的行為中，內在動機和外在動機都會起作用。激發行為的外在動機可能會降低行為的內在動機，因此國有企業改革不能僅通過外在動力推進，更應該提高企業的內在改革動力，解決國有企業公平與效率兼顧以及企業的可持續發展等問題。

從我國國有企業改革30多年的歷程看，國有企業改革采用了漸進式的方式，國有企業從政府的“附屬物逐漸向政企分開、政資分開、資企分開”的市場主體與法人實體轉變。這種轉變離不開企業內外不同的利益主體的相互作用。國有企業是改革的主體，改革成功與否，一方面來自政府的積極推動；另一方面來自國有企業的自身動力，而在其中，企業的內在動力起主要作用。國有企業由于在我國經濟社會發展中地位的特殊性，不僅在市場資源配置中有其巨大的優越性，且在政治社會地位方面有其獨特的優勢，形成了國有企業固有的既得利益格局。當前，通過國資國企改革，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，建立職業經理人制度，增加市場化選聘比例，嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費，以及以管資本為主加強國有資產監管，建立長效激勵約束機制，強化國有企業經營投資責任主體等改革內容，毫無疑問要打破國有企業現有利益格局，必然觸及國有企業既得利益者。因此，國有企業改革自身動力不足，成為影響深化改革的重要因素之一。

在國有企業改革初期，促使改革推進的企業內在動力是企業和員工的生存壓力。當時，國有企業在經營管理上沒有自主權，國有企業是作為政府的“附屬物”而存在的。高度集權的計劃經濟體制下的國有企業經營效率低下，無法滿足員工想要改善最基本生存條件的要求，企業員工希望改變生存條件的愿望越來越強烈，并逐漸成為國有企業改革的巨大內在動力。1978年的讓利放權是國有企業內在動力推動的必然結果，國家通過讓利放權給予了國有企業適當的自主權，企業通過采取獎懲機制激發了經營者和員工的積極性，促進了員工個人收益、企業經濟利益和政府財政收入的共同增長，形成了多贏的局面，有力推動了國有企業的健康發展。經濟責任制、承包制等改革則進一步規范了國家與國有企業間的責權關系，在多贏的基礎上明確了利益分配的原則。

我國從1992年起全面推進社會主義市場經濟體制改革，商品市場開始出現供大于求現象，而計劃經濟體制下的國有企業不能適應市場的激烈競爭，經濟效益開始下滑，虧損逐年增大。1996年全國國有企業的虧損額、虧損面、虧損率分別為726.69億元、37.7%和43.87%，與1992年相比，增幅分別為96.8%、61.4%和55.5%。國有企業的虧損導致企業人才開始向非公經濟體流動，創造條件使企業擺脫虧損，使員工脫貧致富，使國家財政收入增加成為這一時期國有企業改革必須解決的首要問題，也是國有企業改革的內在動力。國有企業通過產權制度改革，將企業作為市場競爭主體與法人實體，以其法人財產自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展，并通過完善公司治理機制使企業的經營者和員工有實現個人價值最大化的可能。

通過企業產權制度改革的國有企業開始在市場經濟體制下蓬勃發展，但也因為改革過程中的效率和公平問題以及社會責任缺失引發了社會的不滿，突出的表現在壟斷國企員工的高收入與社會職工平均工資之間的差異，導致我國居民基尼系數呈不斷增大的趨勢。而國有企業特別是提供具有一定公益屬性產品的國有企業，在承擔社會責任上與社會公眾的需求上存在差距，加大了社會對國有企業進一步改革的呼聲。而作為國有企業以及國有企業員工，特別是壟斷國有企業，由于沒有迫切的改革需要，甚至更愿意享受此前改革的成果，導致國有企業進一步改革的內在動力缺乏，甚至出現為了避免既得利益受損而阻撓深水區改革的聲音。以中石油和中石化兩家公司為例，2005年上述兩大公司通過控制成品油資源投放、加快出口成品油、限制對民營成品油批發零售企業的供應等手段，強化企業自身利益最大化，導致中國華南地區多次出現“油荒”事件。兩家企業一方面控制成品油批發零售環節賺取高額利潤；另一方面還以國家戰略儲備和煉化環節虧損為由，從國家獲得大量補貼。廣大民眾能直觀感受的是上述企業員工的高收入和油價的不斷上漲，改變壟斷企業通過占有國有資源促使個人利益最大化的呼聲不斷。這種改革的外在動機也會降低國有企業進一步改革的內在動機。