第二節(jié) 復(fù)合型水污染控制的政策建議

本節(jié)綜述國內(nèi)外水污染控制政策，詳盡地分析了我國污染物總量控制、排放許可與收費(fèi)、排污權(quán)交易等水污染控制政策，重點(diǎn)探討了“水十條”政策內(nèi)容和落實(shí)措施，展望了水污染控制的未來趨勢。

一、國內(nèi)外水污染控制政策綜述

（一）國外水污染控制政策

發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化階段出現(xiàn)了較多的水污染問題，針對(duì)水環(huán)境問題開展了系統(tǒng)的管理和整治，形成和積累了較為先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，可為我國水污染防治工作提供有益借鑒。所謂綜合防治，就是對(duì)區(qū)域規(guī)劃、資源利用、能源改造、有害物質(zhì)凈化處理、自然凈化等多種因素進(jìn)行綜合考慮，以求得整體上的最優(yōu)防治方案。以下是國外形成的主要水污染防治政策。

1．總量控制

1978年6月，日本將水質(zhì)總量控制作為水污染防治的關(guān)鍵政策。1979年6月日本召開公害對(duì)策會(huì)議，確定了有關(guān)水域總量控制的基本方法和措施。日本實(shí)施總量控制的主要方法是：抓主要矛盾、抓試點(diǎn)、逐步推開。在污染源上，主要抓住少數(shù)污染大戶；在污染物上對(duì)COD和氮氧進(jìn)行了總量控制試點(diǎn)，后來又增加了總氮和總磷。

2．排污許可證

過去，美國各州的水質(zhì)規(guī)劃主要采用常規(guī)的污染控制方式和國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這種方法雖然比較簡便，但適用性差，又不經(jīng)濟(jì)。目前，美國采用了以水質(zhì)為依據(jù)的排污許可證控制水污染的政策。該政策的基本出發(fā)點(diǎn)是最大限度地利用水體同化、自凈廢棄物的能力。其主要方式是辦理季節(jié)排污許可證、變量排污許可證，以及與之相匹配的季節(jié)排污標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場專用標(biāo)準(zhǔn)。

3．污染權(quán)交換

美國在對(duì)污染物實(shí)施總量控制和推行排污許可的過程中，改變了“一刀切”的控制政策，實(shí)行了“買賣許可證制度”，這是一種污染權(quán)的交換政策。污染權(quán)交換政策一般分為兩步：首先，將該河流內(nèi)允許排污總量分配到各污染單位，即建立排污許可證制度；其次，允許排污量在排污者之間進(jìn)行必要的交換。相互間買賣的排污量取決于總污染負(fù)荷和區(qū)域?qū)ξ廴局卫淼淖畹团欧乓蟆Ｅ盼哿拷粨Q可以在點(diǎn)源之間進(jìn)行，也可以在點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間進(jìn)行。

4．額外削減量的儲(chǔ)存

額外削減量的儲(chǔ)存政策是在污染源的排污量交換中發(fā)展起來的一種排污量交易政策。實(shí)行儲(chǔ)存政策有幾方面好處：一是在污染負(fù)荷分配完畢的河段，新建廠也可獲得污染負(fù)荷分配量，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是可以起到刺激污染者更新治理技術(shù)，大力降低污染負(fù)荷。三是由于儲(chǔ)存的額外削減量在使用之前是存在于水體之外的，所以還可以獲得短期改善環(huán)境的效果。

5．綜合防治措施

綜合來看，各國的綜合防治措施主要有以下特點(diǎn)：①建立和完善統(tǒng)一的水管理機(jī)構(gòu)和管理體制。例如，聯(lián)邦德國對(duì)萊茵河實(shí)行地方水管理和流域水管協(xié)會(huì)雙重管理體制，法國也按流域在全國設(shè)6個(gè)流域水局，歸屬國家環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)。②制定和健全嚴(yán)格的法律和標(biāo)準(zhǔn)。③制定明確的經(jīng)濟(jì)政策和健全的管理制度。經(jīng)濟(jì)政策包括排污收費(fèi)政策、有效的投資政策、有償使用政策。④采用新技術(shù)有效利用水資源，最終實(shí)現(xiàn)零排放。零排放是美國政府于1972年在《水污染控制法》中明確規(guī)定的目標(biāo)，即不排出污染物，將廢物全部回收，廢水則在凈化后回用。⑤建立與排水相適應(yīng)的污水處理廠。⑥注重提高公眾的環(huán)境意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境教育。

（二）我國水污染控制政策框架

1．法律框架

我國水污染防治面臨人口和工業(yè)快速增長、城市化不斷擴(kuò)張、市政管理存在疏漏不力等問題。近年來發(fā)生了一系列重大的水污染事件，水環(huán)境遭受污染，對(duì)民眾身體健康和生態(tài)安全造成危害。

我國的水污染控制政策主要依據(jù)2008年修訂的《水污染防治法》、2015年修訂的《環(huán)保法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治條例》《水環(huán)境功能區(qū)管理?xiàng)l例》，其中以《水污染防治法》為主要依據(jù)。

我國早在1984年就制定了《水污染防治法》，但隨著社會(huì)的進(jìn)步和人民生活水平的提高，為了更好地適應(yīng)當(dāng)今的社會(huì)環(huán)境，我國對(duì)該法又進(jìn)行了兩次修訂，現(xiàn)行《水污染防治法》為2008年修訂完成。該法明確了排污許可制度，明確了地方政府在水污染防治中的責(zé)任，加大了對(duì)違法排污的處罰力度等。但也存在立法目標(biāo)偏低、沒有改變傳統(tǒng)的水污染防治管理體制等問題。此外，由于司法監(jiān)督不完善，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，使得《水污染防治法》在執(zhí)行中存在一些問題，例如，部分地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，企業(yè)防治水污染的法律意識(shí)淡薄，執(zhí)法手段單一等。

2．水污染防治的管理政策

水污染防治的重點(diǎn)包括飲用水源保護(hù)、城鎮(zhèn)污水處理、“三河三湖”污染治理、行業(yè)污染控制。水污染防治的主要任務(wù)是工業(yè)污染控制和城市污水處理，同時(shí)注重水資源開發(fā)利用對(duì)水環(huán)境的影響。

針對(duì)這些問題，我國制定了以《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》為基礎(chǔ)的水污染防治政策，形成了八項(xiàng)環(huán)境管理制度，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、排污許可制度、限期治理制度、城市環(huán)境綜合整治、集中控制和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。

通過這些政策的制定和實(shí)施，我國的水污染防治工作有了積極進(jìn)展，但是水環(huán)境不斷惡化的局面并未有根本改變。為了加強(qiáng)水污染防治，需要開展以下工作：第一，將排污許可證制度視為水污染防治最重要的政策措施；第二，加大投入，因地制宜治理城市生活污水；第三，高度重視飲用水源的保護(hù)工作；第四，正確處理工業(yè)發(fā)展與水污染防治的關(guān)系；第五，正確處理水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

3．水污染防治行動(dòng)計(jì)劃

2015年4月2日，國務(wù)院正式批復(fù)并公布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”），明確了水污染防治的總體要求、工作目標(biāo)和主要目標(biāo)，提出了10條35款共238項(xiàng)具體措施。“水十條”是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國水污染防治工作的行動(dòng)指南，標(biāo)志著我國水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入嶄新的階段。

“水十條”針對(duì)我國水環(huán)境形勢，提出如下工作目標(biāo)：“到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到21世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)”。

“水十條”確定了如下具體措施：①全面控制污染物排放；②推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；③著力節(jié)約保護(hù)水資源；④強(qiáng)化科技支撐；⑤充分發(fā)揮市場機(jī)制作用；⑥嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管；⑦切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理；⑧全力保障水生態(tài)環(huán)境安全；⑨明確和落實(shí)各方責(zé)任；⑩強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。

二、我國水污染控制政策的分析

（一）污染物總量控制

水污染使水的使用價(jià)值降低以至喪失，使有限的水資源更加緊張。尋求有效控制并減輕水污染的途徑，是涉及國家戰(zhàn)略的大事。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家實(shí)施“以流域水系為單元，以污染物總量控制為核心”的水污染控制和管理政策，對(duì)改善和保護(hù)水環(huán)境起到了積極的作用，為我們提供了有益的借鑒。例如，按季節(jié)、按不同月流量條件下的排污許可證政策，污染權(quán)的交換政策，額外削減量的儲(chǔ)存政策、污水排放限值及標(biāo)準(zhǔn)等水污染綜合防治政策，對(duì)控制江河水系污染狀況具有科學(xué)性、合理性和可操作性。

環(huán)境容量的概念是指某環(huán)境單元所能承受的污染物的最大數(shù)量，最初是日本學(xué)者在1968年提出的。河流的環(huán)境容量根據(jù)不同的要求分為河流的絕對(duì)容量、面源污染現(xiàn)狀水環(huán)境容量、點(diǎn)源污染現(xiàn)狀水環(huán)境容量、可優(yōu)化利用的環(huán)境容量四類。總量控制的方法包括容量總量控制和目標(biāo)總量控制。總量控制的配套政策主要有：制定相應(yīng)的總量控制法規(guī)；依法實(shí)行總量控制；總量指標(biāo)的分配和轉(zhuǎn)讓；制定獎(jiǎng)懲措施等。

水污染排放總量控制一般采用如下操作方法：首先要研究和確定區(qū)域水環(huán)境容量，確定區(qū)域水污染物總量控制目標(biāo)；其次要確定區(qū)域水污染物的實(shí)際負(fù)荷，求得其與水污染物總量控制目標(biāo)的差值，確定區(qū)域水污染物的總削減量；最后提出逐年水污染物削減量的目標(biāo)值。

由于過去水質(zhì)污染以有機(jī)污染為主，因此美國、日本等國目前實(shí)現(xiàn)水污染控制的指標(biāo)主要是生化需氧量（BOD）、COD、總需氧量（TOD）、總有機(jī)碳（TOC）等有機(jī)污染綜合指標(biāo)。水質(zhì)總量控制的規(guī)劃和實(shí)施程序如下：①制定控制項(xiàng)目；②指定水域和指定地區(qū)；③制訂總量削減基本方針；④制訂總量削減計(jì)劃；⑤制定總量控制標(biāo)準(zhǔn)；⑥規(guī)定污染負(fù)荷總量；⑦建立水質(zhì)總量控制監(jiān)測體系。

（二）排污收費(fèi)

排污收費(fèi)制度是我國水污染防治的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度。在水污染防治方面，主要是根據(jù)污水排放標(biāo)準(zhǔn)或總量進(jìn)行排污收費(fèi)，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)企業(yè)行為。排污收費(fèi)制度在總量控制方面起到了明顯的治理效果。美國《清潔水法》第402條規(guī)定：任何點(diǎn)源排放污染物進(jìn)入美國的水域，須獲得“國家污染物排放清除系統(tǒng)”（the National Pollutant Discharge Elimination System, NPDES）許可證，否則即屬違法。

我國也長期執(zhí)行排污收費(fèi)制度，為污染物的控制提供了手段，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)和積累了一些問題，如排污收費(fèi)低于治理運(yùn)行費(fèi)用、排放多種污染物但只按單因子收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能反映排污量對(duì)環(huán)境造成的實(shí)際污染程度、收費(fèi)級(jí)差的劃分過于簡單、收費(fèi)單價(jià)與超標(biāo)倍數(shù)增長不同步等。

為了提高排污收費(fèi)制度的經(jīng)濟(jì)行為調(diào)節(jié)能力，有很多研究者對(duì)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測算與優(yōu)化。例如，通過治理設(shè)施的費(fèi)用組成分析、貼現(xiàn)計(jì)算、等級(jí)負(fù)荷理論，以綜合性考核指標(biāo)和環(huán)境效益值概念進(jìn)行費(fèi)用分割，計(jì)算得到污染物治理與技能型費(fèi)用公式，反映了各種污染物的治理運(yùn)行費(fèi)用和超標(biāo)排放量之間的關(guān)系。我國污染物總量控制往往為年排放量，而受生產(chǎn)和生活活動(dòng)的影響，污染源的排放往往具有明顯的波動(dòng)性。因此，在頒發(fā)排污許可證時(shí)，為避免污染源短時(shí)間大量排放對(duì)水質(zhì)造成的沖擊性影響，同時(shí)也為了方便對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，需要制定更短時(shí)間平均周期的排污許可限值。

在排污收費(fèi)制度中，準(zhǔn)確對(duì)污染物進(jìn)行監(jiān)測和計(jì)量，是實(shí)施許可的關(guān)鍵。我國環(huán)保部門在這方面投入巨大的人力、財(cái)力和物力，建設(shè)了環(huán)境監(jiān)察、在線檢測等隊(duì)伍和能力。近年來，互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)的發(fā)展，也為環(huán)境監(jiān)測和管理提供了有力的工具與方法，提高了執(zhí)法效率和準(zhǔn)確性。

（三）排污權(quán)交易制度

1．我國排污權(quán)交易的基本情況

當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染物治理造成巨大壓力，原有的排污收費(fèi)制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。排污權(quán)交易作為一種新興的制度開始在我國逐漸興起，并且在近幾年呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。

我國的排污權(quán)交易分為污染物（EOD、SO2等）排放權(quán)交易和二氧化碳排放權(quán)交易。我國的排污權(quán)交易體系包括排污權(quán)交易指標(biāo)、排污權(quán)交易主體、排污權(quán)交易合同、排污權(quán)交易期間、排污權(quán)交易區(qū)域、排污權(quán)交易方式、排污權(quán)交易程序、排污權(quán)交易管理等方面。相對(duì)于發(fā)達(dá)國家的排污權(quán)交易，我國的排污權(quán)交易才剛剛起步，在排污權(quán)的立法建設(shè)方面，排污權(quán)交易的一級(jí)市場和二級(jí)市場建設(shè)都需要進(jìn)一步完善。

2．排污權(quán)交易與總量控制的關(guān)系

排污權(quán)交易要根據(jù)總量控制的目標(biāo)開展。其主要原則為：①在總量控制區(qū)域內(nèi)，污染物排放總量低于環(huán)境總量控制目標(biāo)時(shí)，才允許進(jìn)行排污權(quán)交易，排污單位才可進(jìn)行污染物排放量的交換、轉(zhuǎn)讓或兼并；②排污權(quán)交易結(jié)果應(yīng)達(dá)到控制區(qū)內(nèi)污染物削減的總費(fèi)用最小；③實(shí)行有償排污權(quán)交易，自愿為主，各有所得。

實(shí)行排污權(quán)交易通常需滿足以下條件：①排放污染物總量低于分配的總量控制目標(biāo)，且該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是通過加強(qiáng)污水治理、進(jìn)行工藝改革等積極措施實(shí)現(xiàn)的。這時(shí)，排污量少于總量控制目標(biāo)的部分可作為“富裕”量進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓量應(yīng)低于富裕量。②排污單位之間只有同一種污染物才能進(jìn)行交易，只有通過工程治理技術(shù)削減掉的污染量才可進(jìn)行交易。③在未實(shí)施總量控制目標(biāo)階段不進(jìn)行排污交易，只有在總量控制目標(biāo)下“富裕”的排污量才可轉(zhuǎn)讓。

我國雖然建立了排污權(quán)交易制度，但仍存在諸多問題，如缺乏系統(tǒng)的排污權(quán)交易法律、排污權(quán)初始分配規(guī)則不確定、排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低、對(duì)污染物排放總量控制技術(shù)不成熟等。目前我國只有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》以及地方條例、試點(diǎn)制度等指導(dǎo)排污權(quán)交易，因此有研究提出應(yīng)盡快出臺(tái)一部系統(tǒng)規(guī)制排污權(quán)交易，包括水排污權(quán)交易的法律：堅(jiān)決實(shí)行“排污及繳費(fèi)”，并確立“排污權(quán)初始分配有償化”；轉(zhuǎn)變企業(yè)的發(fā)展觀念，讓企業(yè)對(duì)排放污染物的責(zé)任產(chǎn)生足夠的重視從而主動(dòng)采取各種減排方法以達(dá)到總量控制的目標(biāo)。

3．污染物排放總量的初始分配

污染物排放總量的初始分配是實(shí)施水污染總量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前常用的水污染總量分配方法包括區(qū)域?qū)用娣峙浜团盼蹎挝粚用娣峙洹?/p>

區(qū)域?qū)用娴姆峙浞椒ㄖ饕▽哟畏治龇ā⒍嘀笜?biāo)綜合評(píng)價(jià)法等。通過建立指標(biāo)體系，給予權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；或者根據(jù)各類指標(biāo)分配待分配區(qū)域，依據(jù)綜合評(píng)價(jià)和分類結(jié)果給予分配量。區(qū)域?qū)用娴幕嵯禂?shù)法是一種考慮公平性的污染物總量初始分配方法，其基本思想是通過綜合考慮各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、自然等客觀因素，篩選出既能充分代表地區(qū)水環(huán)境承載力，又與總量分配密切相關(guān)的指標(biāo)體系；然后以各指標(biāo)的基尼系數(shù)的總和最小作為目標(biāo)函數(shù)，通過設(shè)定合理的運(yùn)算規(guī)則和約束條件，構(gòu)建目標(biāo)規(guī)劃方程并最終求出區(qū)域水污染物總量分配方案。

排污單位層面的分配方法主要有等比例削減法、污染貢獻(xiàn)率法、治理費(fèi)用最小法等。有一種新的思路是排污單位優(yōu)化排放績效法。排放績效是單位產(chǎn)值（或產(chǎn)品）或者工業(yè)增加值所排放污染物的量，反映了排污單位對(duì)環(huán)境資源的利用效率。根據(jù)水污染物的總量分配，以總產(chǎn)值最大化為目標(biāo)、以區(qū)域污染物總量和現(xiàn)狀可行削減率為約束，通過優(yōu)化方法把排污權(quán)盡可能分配給對(duì)環(huán)境資源利用效率高的排污單位。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)排污權(quán)的初始分配方法有不同看法。有人認(rèn)為免費(fèi)分配更具有實(shí)際可操作性，也有人認(rèn)為“在市場機(jī)制條件下，公正、公平地進(jìn)行排污權(quán)初始分配，首先是要改無償分配排污指標(biāo)為有償購買排污權(quán)”。

有研究依據(jù)具有可支付的聯(lián)盟博弈的基本理論，以排污權(quán)交易聯(lián)盟的支付函數(shù)為特征函數(shù)，構(gòu)造了排污權(quán)交易聯(lián)盟博弈模型，解決了排污企業(yè)在排污權(quán)交易聯(lián)盟博弈中的收益分配問題，為排污權(quán)交易制度在污水治理產(chǎn)業(yè)化中的應(yīng)用找了一條重要途徑。

（四）污水處理行業(yè)監(jiān)管

1．我國污水處理行業(yè)概況

隨著我國污水處理業(yè)的快速發(fā)展，污水處理率不斷提高，同時(shí)也出現(xiàn)水污染依然嚴(yán)重、污水處理資金短缺和用水戶反映價(jià)格上漲速度過快等日益突出的矛盾。在解決這些矛盾的過程中，發(fā)展城市污水處理能力仍然是當(dāng)前我國流域水污染防治的重要舉措。

為了達(dá)到國家水污染防治的目標(biāo)，“十一五”以來，我國污水處理廠建設(shè)的速度空前加快。國家“十二五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)進(jìn)一步明確了COD和氨氮削減8%和10%的控制目標(biāo)。到2015年，全國污水處理設(shè)施負(fù)荷率提高到80%以上，城市污水處理率達(dá)到85%。因此，未來10年仍將是中國城市污水處理快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

我國的污水處理行業(yè)監(jiān)管主要采用國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)配合的形式進(jìn)行。由于區(qū)域差別較大，在標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行層面上出現(xiàn)了較多的爭論和矛盾。有大量論文、專著對(duì)此進(jìn)行了討論，本書主要從中國和美國的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比的角度進(jìn)行分析。

2．美國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

美國污水處理業(yè)的發(fā)展起步較早，在投資運(yùn)營模式、行業(yè)管理體制、價(jià)格管理、水質(zhì)管理等方面積累了較為先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國城市污水處理業(yè)的發(fā)展提供了有益借鑒。這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

（1）權(quán)責(zé)明確的行業(yè)管理體制。美國水業(yè)管理由聯(lián)邦政府、州政府及地方機(jī)構(gòu)三級(jí)負(fù)責(zé)，各級(jí)的管理權(quán)限十分明確，分別對(duì)應(yīng)管理污水處理系統(tǒng)規(guī)劃管理、轄區(qū)集中式污水處理系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營、本地分散污水處理設(shè)置等，

（2）完善的價(jià)格監(jiān)管與成本控制。公有污水處理廠可能是政府所有，也可能是管理區(qū)理事會(huì)負(fù)責(zé)。企業(yè)需調(diào)整服務(wù)價(jià)格時(shí)，要向政府或理事會(huì)申請(qǐng)。政府和理事會(huì)的決策過程必須依法公開并接受媒體監(jiān)督。私有污水處理廠的價(jià)格控制由公眾和政府雙方共同參與，在維持合理的企業(yè)投資回報(bào)率以及一定質(zhì)量服務(wù)的基礎(chǔ)上，盡可能降低私人企業(yè)的支出、控制企業(yè)漲價(jià)動(dòng)機(jī)、維護(hù)公眾利益。

（3）嚴(yán)格的污水處理服務(wù)費(fèi)監(jiān)管。公有污水處理設(shè)施服務(wù)費(fèi)不以營利為目的（零利潤），但必須保證投資的回收。運(yùn)行維護(hù)管理和更新改造所需的開支主要包括運(yùn)行成本、維護(hù)成本、設(shè)備購置更換成本和債務(wù)成本等。對(duì)私有污水處理設(shè)施的服務(wù)定價(jià)采取投資回報(bào)率規(guī)則，政府不直接制定服務(wù)的最終價(jià)格，而是通過制定投資回報(bào)率來控制價(jià)格構(gòu)成中的利潤大小，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)格水平的間接控制。

（4）進(jìn)出水質(zhì)的嚴(yán)格監(jiān)管。為保證出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，污水處理廠都設(shè)有水質(zhì)檢測實(shí)驗(yàn)室，專門檢測出水水質(zhì)。該實(shí)驗(yàn)室一般直接隸屬于衛(wèi)生局，與污水處理廠沒有關(guān)聯(lián)性，以保證數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性。

污水處理廠的運(yùn)行過程受進(jìn)水影響很大，經(jīng)常出現(xiàn)的污染物非法排放、無組織排放等行為，往往導(dǎo)致污水處理廠無法穩(wěn)定運(yùn)行，破壞了污染治理設(shè)置的應(yīng)有功能。美國的進(jìn)水水質(zhì)控制主要有預(yù)防、監(jiān)測和應(yīng)急處理三個(gè)途徑。預(yù)防方面，美國將排污許可證分為兩種：一種是允許排放到天然水體的排污許可證，由聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局發(fā)放；另外一種由衛(wèi)生局發(fā)放給向污水處理廠排放污水的單位。監(jiān)測方面，工業(yè)企業(yè)排水口的水質(zhì)檢測設(shè)備能夠明確每個(gè)工廠排放的污水水質(zhì)，有利于排放超標(biāo)時(shí)明確責(zé)任方；污水處理廠內(nèi)也建有許多預(yù)處理設(shè)備，這些設(shè)備在處理之前也會(huì)對(duì)進(jìn)廠的水質(zhì)進(jìn)行檢測。應(yīng)急處理方面，污水處理管網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)有許多泵站，水質(zhì)檢測一旦發(fā)現(xiàn)問題，就及時(shí)調(diào)整泵站運(yùn)行，將超標(biāo)污水與普通污水隔離，并將這些超標(biāo)污水輸送到指定設(shè)施中。

3．污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)

污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)是污水處理行業(yè)監(jiān)管的依據(jù)。有研究者比較了中美兩國的城鎮(zhèn)污水排放標(biāo)準(zhǔn)，從主體、依據(jù)和指標(biāo)等方面進(jìn)行了分析。

（1）城市污水排放標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)主體、執(zhí)行主體的比較

美國污水處理廠作為向水體排放污染物的點(diǎn)源，需得到相關(guān)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的美國國家污染物排放削減（NPDES）許可證，污水排放標(biāo)準(zhǔn)是許可證中的主要內(nèi)容。NPDES許可證由美國環(huán)境署頒發(fā)，也可由獲得EPA授權(quán)的州、自治區(qū)和印第安人部落頒發(fā)。美國的執(zhí)行主體實(shí)施雙重執(zhí)行機(jī)制，國家排放標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)頒布，各州要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制訂達(dá)標(biāo)計(jì)劃并報(bào)EPA批準(zhǔn)，同時(shí)EPA保留直接監(jiān)督實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。

中國的城市污水排放標(biāo)準(zhǔn)有兩類：由國家相應(yīng)行政機(jī)關(guān)（環(huán)保部、國家質(zhì)檢總局）制定統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，部分省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)廳及其質(zhì)檢局可以根據(jù)具體情況采用更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。與EPA相比，我國主要由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，國家層面的監(jiān)督管理不足。

（2）污水排放標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)的對(duì)比

美國排放限值的規(guī)定分為基于技術(shù)的排放限值（TBELs）和基于水質(zhì)的排放限值（WQBELs）。TBELs通過研究現(xiàn)有成熟技術(shù)能夠達(dá)到的污染物處理水平，設(shè)定了一個(gè)出水水質(zhì)的最低限度，并沒有考慮污染物排放對(duì)水體的影響。WQBELs通過規(guī)定受納水體應(yīng)該達(dá)到某種水質(zhì)要求，反推并設(shè)定污水排放限值。每個(gè)排污許可證中都必須包含WQBELs。

我國《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)城鎮(zhèn)污水處理廠排入地表水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)，以及污水處理廠的處理工藝，將基本控制項(xiàng)目的常規(guī)污染物標(biāo)準(zhǔn)值分為一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。我國制定排放標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，同時(shí)也考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件。

（3）污水排放標(biāo)準(zhǔn)具體指標(biāo)的對(duì)比

中國的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與美國二類標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，且兩者在各自國家都是常用標(biāo)準(zhǔn)。美國的二類排放標(biāo)準(zhǔn)是基于技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，雖然限值比中國標(biāo)準(zhǔn)寬松，但去除率指標(biāo)卻比中國嚴(yán)格。盡管美國排放標(biāo)準(zhǔn)較為寬松，但這只是美國管理污水排放最基本的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說所有的污水處理廠都要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，美國各個(gè)污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)都有其各自需要執(zhí)行的地方標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)于富營養(yǎng)化嚴(yán)重的地區(qū)，EPA頒發(fā)的NPDES規(guī)定了非常嚴(yán)格的營養(yǎng)物排放要求。

（五）工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管

工業(yè)污水是水環(huán)境的重要污染源，也是水污染防治的重點(diǎn)和關(guān)鍵。我國針對(duì)工業(yè)行業(yè)建立了比較完整的排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)察制度。在執(zhí)行工業(yè)污染源監(jiān)管過程中出現(xiàn)了一些問題和不足，主要包括：①工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中涉及眾多利益相關(guān)者，涉及多方的行為選擇，但目前還缺少在多利益相關(guān)者的共同參與下設(shè)計(jì)的“激勵(lì)—約束—監(jiān)督”機(jī)制。②工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)方面，容易忽略企業(yè)是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，會(huì)為尋求利益最大化而對(duì)水污染治理采取策略性行為。③工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管體系一般局限于地方政府和排污企業(yè)，缺乏對(duì)各個(gè)參與主體行為的整體性分析與協(xié)商。

近年來，環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論界對(duì)工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管開展了大量研究。例如，其一，研究工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管與企業(yè)減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系；其二，綜合考慮體制、經(jīng)濟(jì)、管理和工業(yè)污水處理的關(guān)系，構(gòu)建自然因素、區(qū)域人文因素以及政策因素的關(guān)系模型，進(jìn)而設(shè)計(jì)監(jiān)管體系；其三，研究如何改進(jìn)工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，如采用靈活的監(jiān)管方式、擴(kuò)大監(jiān)管主體范圍、增加監(jiān)察頻次、采用激勵(lì)政策等。在上述研究的基礎(chǔ)上，還對(duì)我國流域水環(huán)境污染形勢及監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行歸納梳理；從工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管中的“委托—代理”關(guān)系出發(fā)，提出水環(huán)境契約監(jiān)管模式；結(jié)合行為選擇決策集合，界定激勵(lì)相容的工業(yè)水環(huán)境監(jiān)管契約；為保障工業(yè)水環(huán)境契約型監(jiān)管的有效實(shí)施，構(gòu)建“中央—地方—公眾”合作的水環(huán)境監(jiān)管體系等。

作為研究結(jié)論之一，有學(xué)者提出在工業(yè)園區(qū)建立排污權(quán)交易制度。這樣既可以確保污水得到有效處理，又能保證公平和效率的排污調(diào)控體系。排污權(quán)交易的好處主要是可以合理配置資源、節(jié)省費(fèi)用，促進(jìn)公平和效率的統(tǒng)一。

在工業(yè)園區(qū)實(shí)行排污許可證交易制度的優(yōu)點(diǎn)主要包括：①排污總量易確定。傳統(tǒng)的排污權(quán)交易推行的難點(diǎn)在于區(qū)域排污總量或環(huán)境容量難以確定，而由于污水處理站的處理能力相對(duì)穩(wěn)定，故工業(yè)園區(qū)的排污總量已相對(duì)固定。②監(jiān)測體系相對(duì)完善。工業(yè)園區(qū)具備較完備的排污檢測系統(tǒng)，而檢測系統(tǒng)一般由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)監(jiān)管。這對(duì)交易的公平、公開起到促進(jìn)和保障作用。③排污因子比較簡單。傳統(tǒng)意義上的排污許可證交易在一定區(qū)域的自然環(huán)境中進(jìn)行，必須基于特定污染因子進(jìn)行交易，而工業(yè)園區(qū)污水處理能力對(duì)污水中不同污染因子的彈性較強(qiáng)，加之配套的排污檢測系統(tǒng)，可只基于排污量進(jìn)行交易。

三、“水十條”政策分析與實(shí)施情況

（一）“水十條”政策內(nèi)容分析

1．總體認(rèn)識(shí)和分析

我國水污染形勢嚴(yán)峻，具體體現(xiàn)在重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量雖然大幅改善，但劣Ⅴ類水體尚存在；污染物排放量削減力度持續(xù)增大，但仍遠(yuǎn)超環(huán)境容量；法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但仍有待進(jìn)一步改進(jìn)。“水十條”是當(dāng)前和今后較長一段時(shí)期全國水污染防治工作的行動(dòng)指南。對(duì)該項(xiàng)計(jì)劃的理解認(rèn)識(shí)和執(zhí)行落實(shí)，對(duì)我國水污染防治工作十分重要。

“水十條”的提出對(duì)我國的水污染形式作出了正確判斷，沒有回避水污染治理領(lǐng)域多年存在的短板和瓶頸，如一些地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題。并且以問題為導(dǎo)向，對(duì)問題進(jìn)行了一一回應(yīng)。

“水十條”提出的目標(biāo)比較實(shí)際。整體水環(huán)境質(zhì)量到2020年階段性改善，到2030年總體改善，再到2050年全面改善、良性循環(huán)。三個(gè)階段遞進(jìn)式的目標(biāo)指標(biāo)以改善水環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

“水十條”的任務(wù)部署緊貼實(shí)際，著重部署了“全面控制污染物排放”“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)”和“著力節(jié)約保護(hù)水資源”等任務(wù)，并指出要狠抓工業(yè)污染防治、強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、加強(qiáng)傳播港口污染控制。要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展。

“水十條”的政策措施均很注重實(shí)績。“水十條”在第四條至第八條明確規(guī)定了從“強(qiáng)化科技支撐、推廣示范適用技術(shù)、攻關(guān)研發(fā)前瞻技術(shù)、大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)”到“充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、理順價(jià)格稅費(fèi)、促進(jìn)多元融資、建立激勵(lì)機(jī)制”的內(nèi)容；提出了從“嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加大執(zhí)法力度、提升監(jiān)管水平”到“切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理、強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、深化污染物排放總量控制、嚴(yán)格環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、全面推行排污許可、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全”等多方面的要求，設(shè)立了“使飲用水水源安全得到保障、重點(diǎn)流域污染防治得到深化、近岸海域環(huán)境保護(hù)得到加強(qiáng)、城市黑臭水體得到整治、水和濕地生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)”等環(huán)境綜合治理目標(biāo)，以求水污染防治工作取得實(shí)績。

2.“水十條”的重要改革措施

為了實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的綜合改善，“水十條”中涉及了較多方面的重要改革的舉措，包括生態(tài)管理、市場發(fā)展、系統(tǒng)管理和總量控制等方面的內(nèi)容。

在生態(tài)管理方面強(qiáng)調(diào)了如下措施。① 健全自然資源用途管制。嚴(yán)格水域岸線用途管制，土地開發(fā)利用應(yīng)留足河道，湖泊和濱海地帶的管理和保護(hù)范圍，非法擠占的應(yīng)限期退出。②健全水節(jié)約集約使用。嚴(yán)控地下水超采，未經(jīng)批準(zhǔn)的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，一律予以關(guān)閉。③建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立水資源、水環(huán)境承載能力監(jiān)測評(píng)價(jià)體系，實(shí)行承載能力檢測預(yù)警。已超過承載能力的地區(qū)要實(shí)施水污染物削減方案，加快調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。④實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償，加快水價(jià)改革，探索采取橫向資金補(bǔ)助、對(duì)口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式開展生態(tài)補(bǔ)償，深化排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。

在市場發(fā)展方面強(qiáng)調(diào)如下措施。①發(fā)展環(huán)保市場、廢止妨礙形成全國統(tǒng)一環(huán)保市場和公平競爭的規(guī)定和做法。②吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場，積極推動(dòng)設(shè)立融資擔(dān)保基金，推進(jìn)環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展。③針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)督。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，強(qiáng)化城市污水處理設(shè)施脫氮除磷升級(jí)改造，加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)特征污染物防治及港口、碼頭、裝卸站和船舶污染防治等。

在系統(tǒng)管理方面強(qiáng)調(diào)如下措施。①建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護(hù)，實(shí)施濕地修復(fù)重大工程，退耕還林、還草、還濕。②加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)。及時(shí)公布環(huán)境信息、健全舉報(bào)制度、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面，加大水質(zhì)達(dá)標(biāo)、飲用水安全、城市水體質(zhì)量等環(huán)境信息公開力度。

在總量控制方面強(qiáng)調(diào)如下措施。①完善污染物排放許可制、實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。2015年完成國控重點(diǎn)污染源排污許可證的核發(fā)工作，排污許可證核發(fā)工作。2017年完成其他污染源排污許可證核發(fā)工作。②嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。重點(diǎn)打擊私設(shè)暗管或利用滲井、滲坑、溶洞排放/傾倒含有毒有害污染物廢水或含病原體污水，監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假，不正常使用污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)批準(zhǔn)拆除、閑置水污染物處理設(shè)施等環(huán)境違法行為。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行行政訴訟和賠償制度。

3．管理政策的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

在水環(huán)境管理政策方面，“水十條”提出了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的要求，具體如下：①以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善。統(tǒng)籌考慮區(qū)域污染物排放總量和區(qū)域水環(huán)境容量的關(guān)系，充分運(yùn)用排放許可手段。②強(qiáng)化水環(huán)境管理責(zé)任分工，包括任務(wù)責(zé)任分工明確。“水十條”提出各級(jí)地方人民政府是實(shí)施責(zé)任主體，每項(xiàng)舉措、每條每款都落實(shí)到相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門及參與部門。建立新的獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確政府、企業(yè)和公眾責(zé)任，堅(jiān)持全民參與，推動(dòng)節(jié)水潔水人人有責(zé)，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。③充分利用市場化手段。“水十條”強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用，明確提出“堅(jiān)持政府市場協(xié)同，注重改革創(chuàng)新”。經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保市場、健全價(jià)格、稅收、稅費(fèi)政策。

既要推動(dòng)模式機(jī)制創(chuàng)新，又要保證環(huán)保市場的多元化和公平化。水污染防治行動(dòng)計(jì)劃明確水環(huán)境質(zhì)量改善的階段性目標(biāo)，對(duì)重點(diǎn)流域、工業(yè)行業(yè)、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖、工業(yè)集聚區(qū)、城鎮(zhèn)生活污水治理等領(lǐng)域的發(fā)展需求巨大，促進(jìn)我國水污染治理領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買環(huán)保公共服務(wù)、重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染第三方治理等模式的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）各地政府的“水十條”落實(shí)措施

1．北京市

根據(jù)“水十條”要求，北京提出的水污染防治主要目標(biāo)如下：到2017年，中心城、新城的建成區(qū)基本消除黑臭水體。到2020年，集中式飲用水水源水質(zhì)持續(xù)保持穩(wěn)定達(dá)標(biāo)；地表水水體水質(zhì)優(yōu)良比例保持穩(wěn)定，喪失使用功能（劣Ⅴ類）的水體斷面比例比2014年下降24%；地下水質(zhì)量保持穩(wěn)定。到2030年，地表水全面消除劣Ⅴ類水體，水生態(tài)系統(tǒng)功能得到恢復(fù)。

北京的工作方案規(guī)定從2016年起每半年向社會(huì)公布黑臭水體治理情況。2017年年底前，實(shí)現(xiàn)河面無大水面漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口，基本消除中心城和新城的建成區(qū)的黑臭水體。此外，北京的工作方案要求嚴(yán)格保護(hù)飲用水水源和地下水，并提出嚴(yán)控地下水超采。要求在2016年年底前，完成地下水超采范圍核定和地下水禁采區(qū)、限采區(qū)、地面沉降控制區(qū)劃定工作，地下水超采區(qū)內(nèi)禁止工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及服務(wù)業(yè)新增取用地下水。

2．浙江省

浙江省“水十條”明確了近、中、遠(yuǎn)期治水的4個(gè)階段目標(biāo)：城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，在2016年年底前，全省工業(yè)集聚區(qū)應(yīng)按規(guī)定建成污水集中處理設(shè)施，并安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置；2016年6月底前，錢塘江流域和太湖流域城鎮(zhèn)污水處理廠出廠水水質(zhì)全部執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。2017年年底前，所有城鎮(zhèn)污水處理廠出廠水水質(zhì)執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。到2020年，縣級(jí)以上城市建成區(qū)污水基本實(shí)現(xiàn)全收集、全處理、全達(dá)標(biāo)。到2017年年底，全省新增城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)3000公里以上，基本實(shí)現(xiàn)全省城鎮(zhèn)截污納管全覆蓋，并建成覆蓋全省各設(shè)區(qū)市所有集中式污水處理廠和造紙、制革、印染等行業(yè)的污泥處置設(shè)施。到2020年，污泥無害化處置率達(dá)到95%以上。

在農(nóng)村生活污水治理上，全省計(jì)劃完成21278個(gè)建制村的生活污水治理，新增受益農(nóng)戶448萬戶，農(nóng)村生活污水治理村覆蓋率達(dá)到90%以上，農(nóng)戶受益率達(dá)到70%以上。針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問題，嚴(yán)格執(zhí)行畜禽養(yǎng)殖區(qū)域和污染物排放總量“雙控制”制度。除了控制污染，實(shí)施流域和區(qū)域用水總量控制，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批其建設(shè)項(xiàng)目新增取水許可。到2020年，全省用水總量控制在244.4億立方米內(nèi)。

此外，浙江省還首次在公開文件中明確了牽頭或者負(fù)責(zé)的責(zé)任單位。在每一項(xiàng)措施后面都加括號(hào)加注參與部門和牽頭部門。同時(shí)與浙江省的“五水共治”緊密結(jié)合，提出“實(shí)施重點(diǎn)水污染行業(yè)廢水深度處理”“進(jìn)一步規(guī)范入河排污口設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)”“2017年年底前，各設(shè)區(qū)市要建成覆蓋全市所有集中式污水處理廠和造紙、制革、印染等行業(yè)的污泥處置設(shè)施”等具體辦法。

3．廣東省

廣東省制定了《廣東省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，提出目標(biāo)如下：2020年，全省水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重事故較大幅度減少，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，珠三角區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)，海域水質(zhì)維持水質(zhì)，水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例保持70%以上。

為了實(shí)現(xiàn)防治目標(biāo)，具體有以下的政策和計(jì)劃：加強(qiáng)近岸海域環(huán)境保護(hù)，實(shí)施近岸海域污染防治方案，重點(diǎn)整治珠江口污染。廣州、深圳、珠海等沿海地級(jí)以上城市實(shí)施總氮排放總量控制。推進(jìn)水產(chǎn)生態(tài)健康養(yǎng)殖，在2016年年底前，各地級(jí)以上市在珠江等流域供水通道敏感區(qū)域及近岸海域劃定限制養(yǎng)殖區(qū)。保護(hù)海洋生態(tài)。加大紅樹林、珊瑚礁、海草床等濱海濕地、河口和海灣典型生態(tài)系統(tǒng)，以及產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等重要漁業(yè)水域保護(hù)力度，實(shí)施增殖放流，建設(shè)人工魚礁。推動(dòng)海水利用，在沿海地區(qū)電力、化工、石化等行業(yè)，推行直接利用海水作為循環(huán)冷卻等工業(yè)用水。

4．安徽省

安徽省制定了《安徽省水污染防治工作方案》，確定了如下目標(biāo)：2020年，全省水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少；飲用水安全保障水平持續(xù)提升；皖北地下水污染趨勢得到遏制，水生態(tài)環(huán)境狀況明顯好轉(zhuǎn)；確保引江濟(jì)淮輸水線路水質(zhì)安全。到2030年，全省水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到21世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

具體考核指標(biāo)包括：到2020年，長江流域優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）斷面比例達(dá)83.3%，淮河流域優(yōu)良斷面比例達(dá)57.5%，新安江流域水質(zhì)保持優(yōu)良，引江濟(jì)淮輸水線路水質(zhì)達(dá)到工程規(guī)劃要求。地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級(jí)市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例高于94.6%，縣級(jí)集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例高于91.9%，地下水質(zhì)量考核點(diǎn)位水質(zhì)級(jí)別保持穩(wěn)定。

5．四川省

《“水污染防治行動(dòng)計(jì)劃”四川省工作方案》提出21個(gè)部門牽頭治水，44個(gè)部門共同參與，在全面控制污染物排放、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督等方面提出了具體舉措，并明確了各相關(guān)職能部門的職責(zé)。由于總磷污染已是四川省水環(huán)境污染的主要污染因子，故四川省將控制和削減總磷污染作為主要任務(wù)。四川省在國家要求取締的不符合水污染防治法規(guī)要求和國家政策的小型造紙、制革、印染、燃料、煉焦、煉油、電鍍、農(nóng)藥、煉砷10類小企業(yè)之外，還增加了嚴(yán)重污染的部分小磷化工企業(yè)，稱為“專項(xiàng)整治10+1重點(diǎn)行業(yè)”。在“集中治理工業(yè)集聚區(qū)水污染”中，強(qiáng)調(diào)了涉磷工業(yè)集聚區(qū)的水污染治理，要求涉磷重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)安裝總磷自動(dòng)在線監(jiān)控裝置。此外，在整治含磷污染方面，提出了“增加扣繳總磷污染因子”“在總磷超標(biāo)集中的9個(gè)市實(shí)行控制總磷污染排放”等政策。

6．福建省

福建省出臺(tái)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案》，提出如下目標(biāo)：到2020年，福建省飲用水安全保障水平持續(xù)提升，污染嚴(yán)重水體及城市黑臭水體大幅度減少；全省12條主要合理水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)90%以上；縣級(jí)以上飲用水水源優(yōu)質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于95%；設(shè)區(qū)城市和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，主要湖泊水質(zhì)達(dá)標(biāo)率總體達(dá)60%以上；地下水水質(zhì)極差比例控制在10%以內(nèi)；近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到72%左右。到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體消除，主要湖泊水體富營養(yǎng)化趨勢初步得到遏制。工作方案每一條都明確了牽頭負(fù)責(zé)及參與的主要部門，牽頭單位涉及環(huán)保、水利、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)、住建、國土、財(cái)政等部門，并明確地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)工作任務(wù)。

7．河北省

根據(jù)“水十條”的要求，河北省提出了“綠色崛起”目標(biāo)，主要強(qiáng)化地下水管理和保護(hù)，明確禁采和限采范圍，禁止新建、改建、擴(kuò)建高耗水建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)區(qū)域的地下水。在地下水超采區(qū)域內(nèi)，嚴(yán)格控制新增取用底下水，除生活用水外，一律不再審批新的機(jī)井。加快地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)工程建設(shè)，實(shí)行區(qū)域地下水取水總量和地下水水位雙控制，建立地下水水位預(yù)警機(jī)制。此外，河北省為實(shí)現(xiàn)“綠色崛起”還提出建立重點(diǎn)水功能區(qū)、實(shí)行納污控制制度、嚴(yán)格水資源論證、引入并強(qiáng)化考核機(jī)制等辦法。

（三）各行業(yè)的“水十條”要求與規(guī)定

1．畜牧與畜禽養(yǎng)殖業(yè)

“水十條”對(duì)畜牧業(yè)的措施要求包括：2017年年底前，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶，京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域提前一年完成；現(xiàn)有規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）要根據(jù)污染防治需要配套建設(shè)糞便污水貯存、處理、利用設(shè)施；自2016年起，新建、改建、擴(kuò)建規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）要實(shí)施雨污分流、糞便污水資源化利用等。

我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，但是也出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)等問題。畜禽糞便污染物未得到科學(xué)處置利用，既浪費(fèi)資源又污染環(huán)境，成為湖庫富營養(yǎng)化等水質(zhì)惡化的重要原因。因此，“水十條”第一條明確指出要防治畜禽養(yǎng)殖污染重的畜禽糞污處置利用問題；第四條明確指出要以強(qiáng)化科技支撐來重點(diǎn)推廣畜禽養(yǎng)殖污染防治等適用技術(shù)；第五條明確指出要增加政府資金投入，重點(diǎn)支持畜禽養(yǎng)殖污染防治等項(xiàng)目工作；第八條明確指出要推進(jìn)生態(tài)健康養(yǎng)殖，加強(qiáng)養(yǎng)殖投入品管理，依法規(guī)范、限制使用抗生素等化學(xué)藥品，開展專項(xiàng)整治。

對(duì)于禽畜養(yǎng)殖業(yè)而言，養(yǎng)殖區(qū)域?qū)⒃絹碓绞艿较拗啤！八畻l”明確了“科學(xué)劃定禽畜養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)”，此外對(duì)于規(guī)模化養(yǎng)殖場，還有“限養(yǎng)區(qū)”等功能區(qū)分。養(yǎng)殖管理要求也越來越嚴(yán)，無論是規(guī)模化養(yǎng)殖，還是散養(yǎng)，都要對(duì)畜禽糞便污水等進(jìn)行處理和利用。畜禽業(yè)受到的影響還體現(xiàn)在養(yǎng)殖成本越來越高，畜禽產(chǎn)品的價(jià)格形成越來越復(fù)雜。為了可持續(xù)發(fā)展，畜禽業(yè)應(yīng)做到：①高度重視養(yǎng)殖場地規(guī)劃選址工作；②推廣應(yīng)用禽畜養(yǎng)殖清潔生產(chǎn)技術(shù)；③大力發(fā)展循環(huán)生態(tài)畜牧養(yǎng)殖業(yè)。

2．造紙行業(yè)

我國造紙行業(yè)污染嚴(yán)重，是水環(huán)境污染大戶，也是減排工作重點(diǎn)。目前造紙行業(yè)污染治理水平仍有待提高；行業(yè)企業(yè)規(guī)模仍偏小，有待優(yōu)化調(diào)整；各地區(qū)污染物排放強(qiáng)度差異較大等。

為了落實(shí)“水十條”的規(guī)定，除了推進(jìn)治理措施之外，還需要落實(shí)好造紙行業(yè)總量控制制度。具體來說，推行排污權(quán)有償使用和交易，規(guī)范主要污染物排放權(quán)核定及管理，結(jié)合工業(yè)行業(yè)污染物排放情況和污染治理水平，將造紙行業(yè)作為排污許可證試點(diǎn)行業(yè)。

造紙行業(yè)排污許可證核發(fā)實(shí)行全口徑、“一證式”管理。管理試點(diǎn)范圍為造紙及紙制品業(yè)的所有新建及現(xiàn)有企業(yè)。2016年年底前，完成全國4664家造紙企業(yè)許可證發(fā)放；完成典型流域控制單元內(nèi)固定源許可證核發(fā)。申請(qǐng)?jiān)S可事項(xiàng)包括：排污口情況、排放方式、排放濃度限值、排放總量指標(biāo)。許可證載明事項(xiàng)：排放時(shí)段、主要生產(chǎn)產(chǎn)品及工藝、末端治理設(shè)施、環(huán)境管理要求、監(jiān)管與執(zhí)法記錄等。

3．石化行業(yè)

我國近80%的化工、石化項(xiàng)目布設(shè)在江河沿岸、人口密集區(qū)等敏感區(qū)域，部分飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)仍有違法排污現(xiàn)象，這些因素都對(duì)飲用水安全構(gòu)成潛在威脅。“水十條”對(duì)石化產(chǎn)業(yè)的要求主要是取締落后產(chǎn)能、企業(yè)治污系統(tǒng)升級(jí)和新投資項(xiàng)目優(yōu)化布局三個(gè)方面。“水十條”提出要依法淘汰落后產(chǎn)能（如小煉油），推動(dòng)污染企業(yè)退出，明確要求由環(huán)保部牽頭，工信部、國土資源部、國家能源局參與，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)。但目前并未配發(fā)相應(yīng)的懲罰措施，對(duì)執(zhí)行落實(shí)的支持不夠。

水污染治理的提標(biāo)改造會(huì)影響企業(yè)的發(fā)展，但是與此同時(shí)，也提供了可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化升級(jí)的機(jī)遇。石化行業(yè)大部分企業(yè)在“水十條”中所提到的7個(gè)重點(diǎn)流域、9個(gè)重點(diǎn)河口海灣、3個(gè)重點(diǎn)區(qū)域、36個(gè)重點(diǎn)城市，治理任務(wù)艱巨。石化行業(yè)及現(xiàn)代煤化工的水處理領(lǐng)域在國內(nèi)具有明顯技術(shù)優(yōu)勢和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如，石油石化、神華和大唐等主要電力集團(tuán)的高濃度石化廢水處理、煤化工廢水處理與近零排放控制等方面有技術(shù)儲(chǔ)備，大有可為。

對(duì)于石化產(chǎn)業(yè)而言，為了落實(shí)“水十條”要求，需要嚴(yán)守生態(tài)紅線，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推廣示范節(jié)水減排技術(shù)，加快研發(fā)行業(yè)廢水深度處理、高鹽廢水脫鹽、危險(xiǎn)化學(xué)品事故、水上溢油應(yīng)急處置和廢水近零排放等技術(shù)，為廢水提標(biāo)改造工作提供技術(shù)支撐。此外，還需要發(fā)展具有行業(yè)特色的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，例如，根據(jù)石化行業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)與技術(shù)專長，組建專業(yè)環(huán)保公司或水務(wù)公司，在合作機(jī)制、商業(yè)模式和基金上有所突破。

4．煤化工行業(yè)

我國的煤炭資源大多分布在缺水地區(qū)，水與煤之間具有尖銳的矛盾。煤化工行業(yè)是高耗水行業(yè)，但眾多煤化工項(xiàng)目位于水資源相對(duì)匱乏的內(nèi)蒙古、陜西、寧夏等地區(qū)，煤炭資源與水資源呈逆向分布狀態(tài)，水能矛盾問題十分突出。例如，煤制氣的主力爐型“魯奇爐”現(xiàn)在廣受批評(píng)，這是由于魯奇爐在生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生大量的COD。此外，煤化工生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生重金屬污染當(dāng)?shù)赝恋兀幻夯ば袠I(yè)廢水的含鹽量過高，無法再被牲畜飲用，也無法作為農(nóng)業(yè)用水。從環(huán)境治理的角度來看，“水十條”確實(shí)對(duì)煤化工的節(jié)約用水及污染控制起到了約束作用。

“水十條”對(duì)煤化工企業(yè)帶來更高的治污成本。環(huán)保壓力與油價(jià)下跌、煤炭行業(yè)不景氣等因素結(jié)合起來，對(duì)煤化工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了運(yùn)營成本的壓力，可能起到優(yōu)勝劣汰的效果。一般來說，大型煤化工企業(yè)會(huì)采用不同的技術(shù)手段對(duì)煤化工污染進(jìn)行治理，而不斷升高的治污成本使小企業(yè)成為被淘汰者。因此，“水十條”的實(shí)施將迫使煤化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新，要求企業(yè)采用因地制宜的技術(shù)路線以治理水污染。

四、水污染控制相關(guān)趨勢與展望

（一）政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

我國水污染治理項(xiàng)目遭遇資金瓶頸。優(yōu)化和創(chuàng)新投融資結(jié)構(gòu)，尋找新的市場化投資與建設(shè)模式已成為迫在眉睫的任務(wù)。政府和社會(huì)資本合作（PPP）將私營資金整合到政府投融資項(xiàng)目中，在推動(dòng)公共部門支出改革、提高運(yùn)作效率方面提供了一種新思路。廣義來看，PPP模式在我國城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)已經(jīng)有一定歷史，在太湖流域等區(qū)域得到了比較充分的實(shí)踐，如BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）、BT（建設(shè)—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）等各種商業(yè)模式。

2016年財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，對(duì)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作流程作出明確規(guī)范，提出了完善制度規(guī)范、優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)變供給方式、改進(jìn)管理模式、推進(jìn)水污染防治、提高水環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)和“存量為主、因地制宜、突出重點(diǎn)”三大原則。

與我國不同的是，美國對(duì)水污染治理項(xiàng)目采用了以公有為主導(dǎo)的投資運(yùn)營模式。這種比較和參考，對(duì)我們認(rèn)識(shí)水污染治理項(xiàng)目的公益性質(zhì)有所裨益。從歷史上看，美國污水處理的投資運(yùn)營模式經(jīng)歷了“公有—公私并舉—公有為主導(dǎo)”的發(fā)展歷程。

（1）公有公營。美國95%的污水處理服務(wù)由公有企業(yè)提供。主要原因是政府對(duì)污水處理廠的管制要求（特別是環(huán)境管制要求）日漸嚴(yán)格，導(dǎo)致污水處理業(yè)的盈利水平在美國并不是很高，私有企業(yè)獲利機(jī)會(huì)小，因此投資的動(dòng)機(jī)較少。此外，污水處理廠的投資成本太大，私有企業(yè)難以承受，所以只能以公有部門為主來進(jìn)行投資。

（2）公有私營。這些污水處理廠由公有部門建造，委托給私有企業(yè)運(yùn)營并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。采用這種運(yùn)營模式的污水處理廠，公有部門負(fù)責(zé)污水處理廠的投資建設(shè)和主要設(shè)備的維修、更換，私有企業(yè)負(fù)責(zé)日常管理和運(yùn)營，主要通過壓縮運(yùn)行成本來增加盈利。

（3）私有私營。美國的供水行業(yè)主要以這種形式經(jīng)營。由于美國對(duì)經(jīng)營公用事業(yè)的私有企業(yè)采取的是固定回報(bào)率管制，私人部門一般會(huì)有擴(kuò)大資本投資的傾向，以獲得更大回報(bào)。

整體來看，美國污水處理業(yè)的投資運(yùn)營模式是以公有公營為主導(dǎo)，以公有私營、私有私營模式為輔。這種模式能夠保障污水處理的資金來源，有利于動(dòng)員社會(huì)力量監(jiān)督和管理污水處理廠的運(yùn)營情況，能夠保證進(jìn)水及出水水質(zhì)，進(jìn)而維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

（二）概念水處理

2014年1月，我國六位污水處理專家提出了“概念污水處理廠”的設(shè)想，在國內(nèi)外引起了較大反響。“概念污水處理廠”通過革新處理技術(shù)和工程材料，使污水處理廠可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)水的再生回用、能源的回收利用、氮磷資源的回收功能，并通過景觀園林設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)與社區(qū)的密切結(jié)合。

環(huán)保部劉志全認(rèn)為，我國污水處理轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本條件已具備，包括水價(jià)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等。首先是水價(jià)條件能支持轉(zhuǎn)型升級(jí)。各地污水、供水價(jià)格包括工業(yè)水價(jià)在持續(xù)調(diào)整，居民也已普遍接受了階梯水價(jià)。其次是技術(shù)水平有所提升。國內(nèi)在污水處理領(lǐng)域的單項(xiàng)技術(shù)、復(fù)合技術(shù)都已具備一定水平，部分技術(shù)還居于科學(xué)前沿。此外，排放標(biāo)準(zhǔn)也在持續(xù)加嚴(yán)。因此，在大的層面上，生態(tài)文明、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、能源的循環(huán)和梯級(jí)利用已成為共識(shí)，這些為污水處理概念廠的建設(shè)和發(fā)展提供了條件。

污水處理概念廠提出的各項(xiàng)目標(biāo)非常具有前瞻性，因此需要特別注意與現(xiàn)在污水廠面臨的突出問題結(jié)合起來。例如同步解決污泥的問題，整合污水處理與畜禽養(yǎng)殖廢水、廚余垃圾處理，污水處理概念廠的建設(shè)與老舊污水處理廠改造相結(jié)合，提高污水處理廠的自控水平等。

污水處理概念廠的建設(shè)要研究標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，并實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化的環(huán)境管理。應(yīng)選擇重點(diǎn)流域進(jìn)行示范建設(shè)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策。

（三）水—能—食物與跨介質(zhì)遷移

水—能—食物紐帶（Nexus）表明人類的環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體。解決水污染的問題，必須同時(shí)注意到能量、食物等多方面的限制因素，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的治理與優(yōu)化。近期研究表明，全球食物需求增加會(huì)導(dǎo)致輸入環(huán)境中的氮資源大量增加，對(duì)人類和生態(tài)都將產(chǎn)生負(fù)面影響，食物浪費(fèi)造成的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本仍在持續(xù)增加。理論上分析環(huán)境中氮元素污染和食物浪費(fèi)有一定的關(guān)聯(lián)性，估計(jì)全球每年有2.7Tg的氮元素排放來自食物浪費(fèi)，實(shí)際損失可能達(dá)到6.3Tg。經(jīng)過生命周期評(píng)估（LCA），歐洲的環(huán)境氮排放與食物浪費(fèi)存在明顯的相互影響。上述研究涉及資源利用和污染控制的政策，涵蓋了營養(yǎng)鹽、水、能量、氣候、生物多樣性、土地利用以及社會(huì)飲食變革等方面的內(nèi)容，體現(xiàn)了水污染防治的系統(tǒng)性和外部性。

水環(huán)境保護(hù)問題需要不斷進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)支持。目前環(huán)境科技是全球增速最快的市場之一。科技政策方面的研究表明，不宜將經(jīng)費(fèi)集中投資在個(gè)體性質(zhì)的科技研發(fā)活動(dòng)中，而是要投資到整體的科技、工藝、材料和能量流動(dòng)的研究之中。這種科研經(jīng)費(fèi)優(yōu)先權(quán)的建議，與環(huán)境污染問題的復(fù)雜性和跨介質(zhì)特點(diǎn)是密切相關(guān)的。水污染防治問題的解決，不僅僅在于水環(huán)境的治理技術(shù)、管理和監(jiān)察手段，更在于城市和區(qū)域整體的物質(zhì)能量流動(dòng)。例如，節(jié)約食物和改變飲食結(jié)構(gòu)，可以降低水環(huán)境的氮負(fù)荷，從而減小對(duì)水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的壓力。