第三章 我國各類型環境介質污染控制措施與建議

第一節 區域性大氣污染防治措施評估與建議

本節內容回顧我國大氣污染防治進程，梳理并評估了現行的大氣污染防治措施，分析了我國大氣污染防治面臨的挑戰，并據此提出防治建議。

一、我國大氣污染防治進程

我國政府對環境空氣質量問題十分重視，對大氣污染的防治工作始于20世紀70年代。隨著大氣污染的特征演化及人們對大氣污染問題認識逐漸深入，我國大氣污染防治工作也不斷加強。郝吉明等在2014年發表的《中國大氣污染防治進程與展望》中將我國大氣污染防治工作分為四個階段，如表3-1所示。

二、大氣污染防治措施戰略性轉變

2010年5月，國務院辦公廳轉發了環境保護部《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》;2012年9月，國務院發布了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，這是國務院批準的第一個大氣污染綜合防治規劃。我國環境空氣質量管理也正在發生四大戰略性轉變，主要體現在：①在控制目標上，不但要考慮總量削減，更要重視環境空氣質量改善；②在控制對象上，不但要關注燃煤污染物，更要注重多種污染物協同控制；③在排放源上，從以工業點源控制為主轉變為多種污染源綜合控制；④在管理模式上，從屬地管理轉變為區域聯防聯控管理。2013年9月國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）是國務院對大氣污染防治工作從戰略高度做出的頂層設計，標志著我國大氣環境管理進入新的歷史性轉折時期。本節將以“大氣十條”為中心展開分析。

（一）“大氣十條”出臺背景

近年來，以高濃度PM2.5污染為代表的持續多日的區域性重污染天氣在京津冀、長三角和珠三角等區域多次發生，受影響總人口達8.5億，且高污染事件發生頻率之高、持續時間之長、影響范圍之廣歷史罕見。特別是2013年1月全國多數省市多次出現不同程度極端能見度和重度空氣污染霧霾事件，導致中小學停課、高速封路、航班停飛等，少數城市PM2.5監測峰值最高超過1000μg/m3，空氣質量達到“嚴重污染”級別，嚴重影響了社會秩序和人體健康。

有學者估計，僅2013年1月全國因霧霾事件造成交通和健康的直接經濟損失保守估計約為230億元，造成急性健康損失約226億元。我國大氣環境形勢非常嚴峻，環境管理面臨巨大挑戰，引起了社會和政府的高度重視。在此背景下，我國政府審時度勢，于2013年9月頒布了“大氣十條”，表明我國政府治理大氣環境污染、改善民生的決心。“大氣十條”提出了十條35項具體措施，內容非常豐富，突出了重點地區，體現了分類指導的原則，在重點地區希望取得突破。

（二）“大氣十條”主要措施

“大氣十條”提出，2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高，全國空氣質量總體改善，重污染天氣大幅減少，京津冀、長三角、珠三角等區域PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60μg/m3左右，區域空氣質量明顯好轉。力爭再用5年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。為實現上述目標，“大氣十條”提出的主要措施包括：①加大綜合治理力度，減少多污染物排放；②調整優化產業結構，推動經濟轉型升級；③加快企業技術改造，提高科技創新能力；④加快調整能源結構，增加清潔能源供應；⑤嚴格節能環保準入，優化產業空間布局；⑥發揮市場機制作用，完善環境經濟政策；⑦健全法律法規體系，嚴格依法監督管理；⑧建立區域協作機制，統籌區域環境治理；⑨建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣；⑩明確政府企業和社會的責任，動員全民參與環境保護。

（三）配套政策措施

“大氣十條”出臺以來，環保部通過協調相關部門，推動了多項配套政策出臺。國家發改委調整了可再生能源電價與環保電價政策，使可再生能源在電力結構中的比例不斷提高，快速推進了煙氣脫硝、高效除塵在燃煤電廠中的應用；還調整了油品質量升級的價格政策，對油品堅持優質優價的原則，促進了國四標準燃油的生產和供應。農業部推進了秸稈綜合利用政策，減少了秸稈露天燃燒。財政部發布了新能源汽車推廣應用的鼓勵政策，有力推動了我國新能源汽車的發展。工信部發布了京津冀及周邊地區重點工業企業清潔生產水平提升計劃，通過推進清潔生產，從源頭減少排放。住建部發布了集中供熱老舊管網改造規劃，通過管網改造，降低供熱能耗，減少污染物排放。國家能源局與中石油、中石化、中海油等企業簽訂了重大能源保障項目任務書，確保京津冀等重點區域清潔能源的供應。環保部與氣象局聯合發布了京津冀及周邊地區重污染天氣監測預警工作方案，明確了預警等級標準和程序。中央財政設立了大氣污染防治“以獎代補”專項資金，2013年安排了50億元用于京津冀大氣污染防治工作，2014年安排100億元用于重點區域大氣污染防治。

（四）地方政府主要措施

面對我國嚴峻的大氣污染形勢，各地方政府按照“大氣十條”要求，出臺了相應的政策措施，主要包括各省（區、市）大氣污染防治行動計劃及防治條例。表3-2為東部六省（區、市）出臺的主要政策措施，從表中可知，東部六省（區、市）所采取措施側重點雖有不同，但總體來看均有相似之處，說明同一區域內污染特征相似的地區，大氣污染防治工作可以通過建立區域聯防聯控體系，促進區域內各地區協同協作共防大氣污染。

（五）區域聯防聯控措施

大氣污染的區域化是任何國家工業化進程中不可避免的問題，因此有必要建立區域大氣污染防治聯防聯控體系及協調機制。2014年11月“APEC藍”和2015年8月“閱兵藍”的出現，主要是由于京津冀等華北地區多省市在大型國事活動前期步調一致，各盡其力，采取了一系列減排限排措施，聯防聯控大氣污染，保證了會議期間區域內空氣質量良好。加強區域內各地區聯合防治，被檢驗和證明是當前阻擊重點區域大氣重污染的有效手段。

2014年12月，“中國環境與發展國際合作委員會”發布的《大氣污染防治行動計劃績效評估與區域協調機制研究》專題政策研究報告，總結了我國區域大氣污染防治協調機制，主要包括以下五個部分（見圖3-1）。

（1）區域大氣污染防治工作機制。我國已建立由環保部牽頭的全國大氣污染防治部際協調機制，加強部門間的信息溝通；建立分別由北京、上海和廣東牽頭的京津冀及周邊地區、長三角區域、珠三角區域大氣污染防治協作機制，制訂了工作規則，明確了工作職能和重點，研究了協作重點。

（2）區域環境影響評價會商制度。區域環境影響評價會商制度是指針對區域重點規劃或重點項目開展的環境影響評價中需關注的涉及區域性的大氣環境問題，進行區域間的磋商、互動的機制，以預防和解決規劃或項目實施可能引起的區域性大氣環境問題。

（3）區域聯合執法機制。區域聯合執法機制是指區域內各城市政府間和政府內部相關部門間建立的聯合執法機制，通過開展聯查、互查行動，聯合打擊各類環境違法行為，協調處理環境事件。區域環境聯合執法的突出特點是打破行政區限制開展聯合執法，統一環境執法尺度。

（4）區域重污染天氣應急響應機制。我國已初步建立了國家—重點區域—省—城市四級空氣質量預報預警框架體系。其中，國家與京津冀預報預警中心已建成，并實現業務化運行，向京津冀協作機制和京津冀各城市多次通報了重污染天氣預警信息，京津冀及周邊地區重污染天氣預警等級也得到統一。

（5）區域環境信息共享機制。區域環境信息共享機制是指針對跨行政區、跨部門、跨層級之間共享區域大氣污染防治有關的信息。信息共享是有效打通跨行政區、跨部門、跨層級的橋梁和紐帶，是實現區域“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”的基礎，通過環境信息共享，可以對區域管控進行統籌協調。

三、現行大氣污染防治措施評估

（一）評估考核辦法

為貫徹落實“大氣十條”,2014年1月環境保護部與全國31個省（區、市）簽署了《大氣污染防治目標責任書》，明確了各地空氣質量改善目標和重點工作任務，落實了地方政府環境保護責任，為實現全國環境空氣質量改善目標提供了堅實保障（見表3-3和表3-4）。

2014年7月，國家環保部、發改委、工信部等六部委聯合發布了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）實施細則》（以下簡稱《考核辦法》），對地方政府的“空氣質量改善目標完成情況”和“大氣污染防治重點任務完成情況”進行考核。《考核辦法》強化了空氣質量改善的剛性約束作用，終期考核僅考核空氣質量改善目標完成情況，未完成《大氣污染防治目標責任書》所列空氣質量改善目標，即視為未通過考核。

（二）績效評估指標與方法體系

績效評估方法體系參考2014年《中國環境與發展國際合作委員會專題政策研究報告》的第六章“大氣污染防治行動計劃績效評估與區域協調機制研究”中設計的方法，包括實施績效的預評估和實施績效的跟蹤評估兩種評估方法（見圖3-2）。

實施績效的預評估是通過排放清單和空氣質量模型等手段對現有控制措施的實施效果和空氣質量改善效果進行測算，預評估具體方法如圖3-3所示。

實施績效的跟蹤評估考察兩部分內容：一是環境空氣質量，用于考察工作效果；二是各項工作的進展，用于考察地方落實措施的情況。相應地設立兩個指標：空氣質量改善績效指標和大氣綜合整治工作指標（見圖3-4）。其中空氣質量改善績效指標應作為主要評估指標，在全國范圍考核；大氣綜合整治工作指標作為輔助評估指標，用于重點區域的年度考核。

（三）評估結果

針對“大氣十條”進展情況，以及上述考核辦法、績效評估指標與方法體系，可從預評估、跟蹤評估、一周年評估和中期評估四個方面開展。其中，預評估和跟蹤評估案例主要來自2014年12月發布的《中國環境與發展國際合作委員會專題政策研究報告》的第六章“大氣污染防治行動計劃績效評估與區域協調機制研究”；一周年評估案例主要來自中國科學院“大氣霧霾追因與控制”專項總體組在2015年7月發布的《“大氣國十條”實施以來京津冀PM2.5控制效果評估報告》；中期評估案例主要來自2016年7月中國工程院發布的《〈大氣污染防治行動計劃〉實施情況中期評估報告》。

1．預評估：以京津冀地區為例

京津冀地區“大氣十條”措施主要體現在《大氣污染防治行動計劃》《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》《天津市清新空氣行動方案》和《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》等文件中。“大氣十條”提出了一系列強有力的控制對策，評估過程將這些措施劃分為兩大類：結構調整措施和末端控制措施。

能源結構調整是“大氣十條”中較為突出的政策，圖3-5給出了2017年京津冀地區主要能源品種消費量預測。“大氣十條”明確提出要控制煤炭消費總量，京津冀地區共壓減煤炭消費總量6300萬噸，其中北京市、天津市和河北省分別凈削減1300萬、1000萬和4000萬噸。2017年，京津冀地區煤炭消費占能源消費總量比重降低到65%以下，并通過逐步提高接受外輸電比例、增加天然氣供應、加大非化石能源利用強度等措施替代燃煤。此外，調整優化產業結構也是“大氣十條”中的重要舉措，如嚴控“兩高”行業新增產能，加快淘汰落后產能，壓縮過剩產能。例如，2017年京津冀地區計劃淘汰落后水泥產能7000萬噸，河北省鋼鐵產能削減6000萬噸。

末端控制措施將加快重點行業脫硫、脫硝、除塵改造工程建設。所有燃煤電廠、鋼鐵企業的燒結機和球團生產設備、石油煉制企業的催化裂化裝置、有色金屬冶煉企業都要安裝脫硫設施，每小時20蒸噸及以上的燃煤鍋爐要實施脫硫。除循環流化床鍋爐以外的燃煤機組均應安裝脫硝設施，新型干法水泥窯要實施低氮燃燒技術改造并安裝脫硝設施。燃煤鍋爐和工業窯爐現有除塵設施要實施升級改造。機動車排放控制持續加嚴。例如，2016年京津冀地區全面實施國五標準；北京市則在2017年起實施更嚴格的“京六”標準。此外，進一步建設在我國2017年強制要求供應硫含量低于10ppm的車用油品后，包括京津冀地區在內的我國三大區域應在2018年實施國六標準。

大氣污染物減排效果評估：

根據《大氣污染防治行動計劃績效評估與區域協調機制研究》建立的參數化方案，定量化控制措施對排放的影響（見圖3-6）。基準年（2012年）排放清單來自清華大學開發的我國多尺度排放清單模型（MEIC）。目標年（2017年）排放清單是在基礎年排放清單上，依據“大氣十條”的措施進行量化，同時實施結構減排措施和末端治理設施，并結合能源消費等活動水平和控制技術分布的預測得到。2017年-E則是僅考慮實施結構減排措施的情景下預測得到的排放清單。京津冀地區2017年主要污染物SO2、NOx、PM2.5和VOC的排放量分別為139.5萬、221.2萬、90.2萬和199.9萬噸，相比2012年分別下降32%、21%、24%和6%（見圖3-6）。河北省由于排放量遠高于其他兩個直轄市（在圖3-6中對其排放量除以10后再與京津地區進行比較），對京津冀地區污染物減排貢獻最大，貢獻了京津冀地區SO2、NOx、PM2.5和VOC減排量的71%、71%、74%和45%；北京市的減排幅度最大，因為推行相對較嚴的控制措施。

從各項措施對京津冀污染物減排的貢獻來看，能源結構減排對SO2減排的貢獻最大（41%），電廠脫硫次之（24%）；電廠脫硝對NOx減排的貢獻最大（46%），其次是機動車減排（20%）、能源替代（19%）。對一次PM2.5減排貢獻量最大的是鋼鐵行業除塵升級（29%），其次是能源結構減排（20%）。

空氣質量改善效果預評估：

基于2012年排放清單和“大氣十條”實施下2017年排放情景，利用多尺度空氣質量模型CMAQ分別模擬兩種排放下京津冀地區細顆粒物的污染狀況，結果見圖3-7。模擬結果表明，實施“大氣十條”后，北京市、天津市和河北省PM2.5年均濃度將由2012年的88.3μg/m3、112.7μg/m3和112.9μg/m3降至2017年的65.8μg/m3、91.6μg/m3和96.3μg/m3，相應降幅分別為25.6%、18.7%和14.7%。京津冀地區PM2.5濃度降幅顯著，但天津市和河北省部分地區仍存在達不到2017年濃度要求降低25%的風險。PM2.5濃度下降的組分中，硫酸鹽、元素碳、有機組分和其他組分貢獻較大，硝酸鹽的貢獻相對較小甚至濃度略微上漲，與非線性化學反應有關。SO2和PM2.5減排措施對京津冀地區PM2.5濃度削減的作用較大，北京市主要是大幅削減燃煤；天津市和河北省主要削減燃煤、末端脫硫以及鋼鐵水泥行業的顆粒物減排。應當加大對NOx、VOC、NH3的控制力度，實現PM2.5多組分協同減排。

2．跟蹤評估：以京津冀地區為例

跟蹤評估主要根據京津冀地區2014年第一季度和2013年同期相比PM2.5濃度變化情況（見圖3-8）。

大氣污染物減排效果：

圖3-8給出了京津冀地區2014年第一季度和2013年同期相比的空氣質量變化情況。大部分污染嚴重的城市2014年的PM2.5季均濃度和重度及以上污染天數相比2013年均有較為明顯的下降，表明“大氣十條”取得了一定的控制效果。而在張家口、承德等相對潔凈的地區，PM2.5濃度有一定反彈，可能與氣象傳輸條件的改變有關。在評估時應盡可能去除氣象因素干擾，因此建議評估時應采用滑動平均（如3年滑動平均）的方法，以強調人為減排的作用。

大氣綜合整治工作指標：

大氣綜合整治工作指標各任務分值根據在空氣質量改善效果中的重要程度確定。考核任務指標原則上可定量、可評估、可考核。例如，京津冀地區一次PM2.5排放中54%來自工業部門，而其中46%、23%和18%的工業排放分別來自鋼鐵、建材、煉焦行業，鑒于這些行業對于京津冀地區PM2.5的貢獻較大，因此對于這些行業控制措施的指標分值相應也較高。

3．一周年評估：以京津冀地區為例

“大氣十條”實施一年多以來，北京、天津和河北分別從“控煤”“控車”“控塵”“控工業污染”和“控新建項目污染”等方面部署了防治措施。中科院“大氣灰霾追因與控制”研究團隊從觀測和模擬角度對該區域控制措施的實際效果開展了評估。

根據我國環境監測總站公布的污染物小時濃度數據，計算得到2013年和2014年北京、天津和石家莊主要大氣污染物地表日均濃度的季節性變化（見圖3-8）。分析對比了上述三個城市2013年和2014年PM2.5地表日均濃度累計概率分布以及主要大氣污染物年均濃度在95%置信度下的統計分析結果，利用OMI level2數據獲得NO2、SO2柱濃度空間分布，進一步從遙感數據角度說明京津冀各省市為落實“大氣十條”采取措施的效果。通過研究大氣顆粒物組成及來源變化，基于空氣質量模型開展了京津冀地區減排效果的模擬評估，為了使現有模式適應我國大氣污染的區域特征，對模型進行了改進。模擬區域中心點是117°E、39°N，模擬區域面積900km×900km，水平分辨率為6km，模式模擬共選擇了2013年和2014年冬、夏共4個個例，每個個例運行兩次，分別使用2013年和2014年的排放，來排除氣象場變化的影響以確定在京津冀地區減排的效果。模式模擬采用SAPRC 99化學機制，排放清單包括農業、工業、能源生產、居民生活和交通運輸排放。

基于上述評估方法結果顯示，與2013年相比，京津冀2014年SO2和NO2大氣平均濃度下降約20%, PM2.5大氣平均濃度下降約10%；其中河北SO2、NO2和PM2.5的下降幅度最顯著。上述污染物濃度在冬季比夏季降低更顯著（見圖3-9）。與2013年冬季相比，京津冀2014年冬季PM2.5中硫酸鹽比例略有下降，硝酸鹽比例略有增加（見表3-5）。模擬表明，2013年和2014年該區域氣象場無明顯變化，由于控制措施的實施導致污染物排放清單的變化，進而導致2014年冬季京津冀PM2.5濃度下降，但對夏季PM2.5濃度無有利影響，并存在臭氧污染的潛在風險，與觀測結果較為一致。在實施京津冀大氣污染物聯防聯控過程中，控制重點應向河北傾斜。

4．中期評估：全國范圍

2016年，中國工程院組織50余位相關領域院士和專家，對“大氣十條”落實情況進行中期評估。從數據來源來看，此次評估整合了環境保護部、中國科學院、氣象局和多家有關科研院所的連續在線監測、地面長期定位觀測、典型過程科研觀測、衛星遙感和地面遙測等數據，同時還參考美國航天局衛星觀測的數據，全方位對重點區域空氣質量改善情況進行了驗證性評估、多元數據的獨立分析和結果比對，保證了評估結果的客觀性。在評估方法上，專家利用環境保護部國控站點逐時空氣質量觀測數據，以2014年實施新《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）的161個城市和2015年全部338個地級及以上城市為重點，采用年均濃度、達標天數、重污染天數和峰值濃度等統計數據，評估了2013年以來空氣質量的變化情況，給出了公眾和地方政府關心的常規指標。

評估的總體結果表明，“大氣十條”確定的治污思路和方向正確，執行和保障措施得力，空氣質量改善成效已經顯現。全國城市PM2.5、PM10濃度呈下降趨勢，總體預期能夠實現規定的空氣質量改善目標（見圖3-10）。但環境空氣質量面臨形勢依然嚴峻，冬季重污染問題突出，個別省份的PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標需要付出努力。今后兩年和更長的時期內，需要加大力度釋放能源結構調整的污染削減潛力，并構建精準化治霾體系，提升重污染天氣應對能力，保障空氣質量長效改善。

SO2減排效果最明顯的措施是重點行業提標改造、燃煤鍋爐整治和產業結構調整，分別貢獻SO2減排量的39%、29%和22%; NOx減排效果顯著的措施有重點行業提標改造、產業結構調整和黃標車及老舊車輛淘汰與油品升級，分別貢獻NOx減排量的63%、20%和9%; PM2.5濃度下降貢獻最為顯著的措施是重點行業提標改造、產業結構調整、燃煤鍋爐整治和揚塵綜合整治，分別貢獻了PM2.5濃度下降的31.2%、21.2%、21.2%和15.2%。機動車的減排貢獻在城市更為顯著，以北京市為例，2013—2015年北京市共淘汰黃標車122.2萬輛，NOx、PM2.5減排量為3.47萬噸和0.26萬噸，分別貢獻了兩種污染物減排量的71%和16%，說明“大氣十條”在控制機動車污染的方向上是正確的，措施是有效的。北京市及周邊省份的重污染應急措施也能夠有效降低PM2.5濃度，兩次啟動紅色預警使得重污染期間北京市PM2.5日均濃度下降17%～25%。

2015年全國338個地級及以上城市中有73個城市空氣質量達標，占21.6%；平均超標天數比例為23.3%，重度及以上污染占3.2%，其中67.4%發生在冬季。全部重度及以上污染天次中，以PM2.5、PM10和O3為首要污染物的天次分別占83.4%、15.3%和1.3%。京津冀及周邊地區是全國重污染天氣高發區，占全國總天次的44.1%。冬季重污染對全年PM2.5平均濃度有明顯拉升作用。2013—2015年，重污染天氣對京津冀、長三角和成渝地區PM2.5年均值的貢獻分別為40%、10%和20%。PM2.5污染負荷重、日均值超標率高，成為我國城市和區域大氣污染的首要污染物。此外，不利的氣候背景對重污染天氣影響顯著，2013—2015年間每個冬季均頻繁出現不利氣象條件天氣，導致重污染多次發生。

四、大氣污染防治面臨的挑戰

我國大氣污染防治工作已開展了30多年，為環境管理和決策積累了大量經驗，為公眾服務提供了有力保障。然而在新的區域性復合型大氣污染形勢下，現行大氣污染防治措施已難以滿足新形勢下的環境管理需要，當前大氣污染防治工作還面臨諸多挑戰。

（一）宏觀經濟形勢

我國已經進入改革開放的攻堅期和深水區，發展綠色、低碳、循環經濟是現代化經濟改革的必由之路，從長期看經濟發展與環境保護是相輔相成的關系，二者并不沖突。但從目前產業結構和布局以及能源構成來看，我國經濟增長方式仍以粗放型增長為主，大氣環境問題是過去幾十年積累而成，不可能一蹴而就徹底解決。在可預見的未來，環境保護與經濟增長仍然作為一對“矛盾”，二者是此消彼長的關系，加強大氣污染防治，必然會影響經濟發展。

目前我國經濟正面臨越來越大的下行壓力，東部地區一線城市經濟發達，產業總體處于高端行列，競爭力強，大氣污染防治工作對經濟影響較小。但中西部很多欠發達地區主要靠高污染粗放型產業支撐當地經濟，地方政府出于維持政績和GDP增長的需要，面對環境問題呈現消極心態，一些企業出于生產成本考慮，未按“大氣十條”和相關法律、政策要求對設備進行升級改造，政府為保護地方經濟對企業違法行為視而不見，容忍遷就。這也進一步將環保部門置于尷尬地位：如果不嚴格執法，地方環保機構成為政府“雞肋”，會引發公眾不滿；如果秉公處理，則會影響地方經濟發展，當地政府不同意。

（二）立法與執法

2014年4月新修訂的《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）和2015年8月新修訂的《大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》），均被稱為“史上最嚴”的大氣環境相關法律。新修訂的兩部法律均增加了大量具體條文，加大了對環境違法行為的法律制裁，自實施以來環境污染趨勢得到一定遏制，空氣質量明顯改善，環境執法積極性提高，公民環保意識增強，成效顯著。但是在法律制定與實施過程中，也存在一些問題，主要表現為以下幾個方面。

1．黨委和政府環保責任凸顯不夠

從2014年11月的“APEC藍”到2015年8月的“閱兵藍”，大型國事活動期間環境空氣質量會直接影響活動效果和國家形象，各級黨政部門在活動前期嚴陣以待，采取強制性臨時大氣污染防治措施效果顯著。黨委作為政府領導者，在發展導向、資源配置、人事安排等重要事宜方面具有決定性作用。政府作為環境治理的第一責任人，其責任擔當直接決定著治理的效果。新法律要求地方政府應對本行政區域大氣環境質量負責，但并未明確建立相應的追責機制，也未對各級黨委和中央政府環境保護法律責任作出明確規定，導致各級黨委和政府之間環保責任權力失衡。我國的環境保護相關法律目前普遍存在一個問題，即規定總體過于原則，給執法部門以很大的自由裁量權，但對其自身追責卻籠統概括。完善的法律除了對外要有行之有效的治理手段，對內也要建立切實可行的約束機制。

2．相關法律之間銜接缺失

大氣污染防治是環境保護的一個重要內容。新《大氣法》應成為新《環保法》的細化和深化，也應成為《環保法》在大氣污染防治領域內的全面突破。但新《大氣法》依然秉承了環境領域部門法具有相對獨立特性的傳統，沒有和新《環保法》緊密地融合，在環境侵權的法律責任、環境民事公益訴訟及其知情權，以及公眾參與保障等方面，二者沒有進行更進一步的銜接和突破。在能源控制方面，二者缺乏與《節約能源法》《可再生能源法》等能源法律的銜接機制。在監管體制上，因涉及部門利益，相關環境立法也予以回避。

3．環保部門職權受限

新法律雖然突破了部分壁壘，賦予了環保部門更多職責，但與經濟管理部門相比，環保部門權限仍然較低。中央層面上，國家環保部為國務院組成部門，為正部級建制，但地方環保部門與同級其他部門相比仍處弱勢地位。地方環保部門下屬的監察機構中，新《環保法》雖然明確了“環境監察機構”的法律地位，但仍定位為委托執法機構而不是法律授權部門，環境監察機構依然不能作為行政主體具備獨立執法權。地方環境監察執法機構屬于事業單位，在實際監察執法過程中，其獨立性大打折扣，執法權威受到影響。

4．人力資源數量與素質有限

目前基層環保機構發展很不平衡，經濟落后地區環保執法力量薄弱，存在裝備差、監控手段落后、經費難以保障、執法草率等問題。特別是我國環保執法人員數量與質量均呈現“倒金字塔”形，即中央擁有較多高級研究人員和專業技術人員，但越到地方環境執法一線人員明顯不足，素質參差不齊，很多一線執法人員并沒有環境專業知識背景。目前環境審判專業人才缺口也較大，各級人民法院資源環境審判庭法官多是從民事庭轉崗，環保案件審判專業化程度不高，一些環境公益訴訟案件甚至是地方政府和法院為了自我宣傳而炒作。

5．地方保護主義嚴重

一些地方政府為了減輕環境考核壓力，達到環境空氣質量被“達標”的目的，指使地方環境監測站編造篡改監測數據，對環境監測系統造成了極大傷害，導致大氣環保執法的實際效果大打折扣，政府公信力降低。部分企業在應付環境執法檢查時，通過臨時改裝設備、更改排放監測設備參數等方式造假。在認定企業環境違法行為是否構成犯罪這一問題上，很多環境違法案件由于環保行政部門與司法機關對接渠道不暢，部分地方政府對違法企業持寬容態度，常以行政處罰代替刑事處罰，企業守法成本高、違法成本低，環境守法成本與違法成本倒掛現象仍然存在。

（三）監管體制與政策執行

大氣污染防治是一項涉及多部門、多學科的復雜系統工程，需要建立一套多元參與、有效配合的管理體制。我國現行大氣污染防治管理體制在行政管理層面上可概括為環保部門統一監管、區域統一協調、其他部門分工負責的體制。影響大氣污染防治的典型體制問題如下。

1．監管職責呈現碎片化，部門協調配合有待加強

工業企業排污、燃煤、城市揚塵、機動車尾氣等都是造成大氣污染的主要來源，涉及的監管部門除環保部外，還包括發改委、工信部、交通運輸部、氣象局、住建部等。由于管理職能交叉，使具體治理過程中各部門缺乏有效協調。例如，在機動車污染防治方面，對于一些非環保部門來說，大氣污染防治并非其主體職能，多是附帶職責，許多方面存在監督不到位的情況，導致車輛環保檢測流于形式，許多地方油品質量根本達不到國四以上標準，機動車環境監管步履維艱。此外，一些監管領域存在空白，如惡臭、光污染等方面尚無明確監管部門。

2．污染物信息分散，影響政府決策及公信力

大氣污染物監測在氣象、國土、環保、交運、民航等部門均有設置，由于各部門關注重點不同，監測點位分布、數據標準不同可能導致分析結果差異，信息發布不統一。2013年10月北京出現嚴重霧霾天氣，北京市氣象局根據能見度、濕度、光照強度、風力等標準發布了霾黃色預警信號，北京環境應急指揮部監測數據側重于污染物組成成分和污染程度級別，發布的卻是藍色預警，對此公眾產生了強烈質疑。在環境監測信息公開范圍、數據精度、空氣質量標準，以及政府層面通報機制等方面都存在很多問題，公眾參與霧霾治理途徑少、程度低。部分地方政府還缺乏嚴格執行大氣環境影響評價的約束力和動力，或由于各地環境監測機構受經費及條件限制，難以對大氣污染源開展長期高頻次監測，從而削弱了環保部門對污染源的日常監督管理。

政策可行性和持續性也需重點關注。我國環境執法具有很強的政策導向性，現今國家推行生態文明體制改革，霧霾等嚴重大氣環境污染問題促使環境保護成為社會焦點，國家陸續出臺了一系列強有力的大氣污染治理政策措施，但這些政策的可行性和持續性仍需進一步關注。例如，為減少火電廠NOx排放量，2011年8月，國務院公布《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，要求新建燃煤機組全部安裝脫硝設施，并由環保部出臺了新的《火電廠大氣污染物排放標準》。為落實這一標準，國家發改委于2012年年底出臺了火電脫銷電價政策，2013年9月進一步提高補貼。但在實際執行過程中，部分火電廠脫硝電價仍難以彌補脫硝運營成本和投資，因此電廠裝備并運轉脫硝設施積極性不高。

（四）區域聯防聯控體系

現行環境管理制度主要以行政區劃為界，各省市環境管理和污染控制呈屬地管理模式，缺少解決跨區大氣污染問題的相應激勵機制，同時在污染控制方面效率低下，需要打破行政區劃限制，建立以區域為單元的一體化控制模式。我國在2010年出臺了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，但在實際應用中缺乏強制性。2015年“聯防聯控”被寫入新修訂的《大氣法》，但仍側重點源控制，沒有把大氣污染聯防聯控提升到保證大氣環境安全的高度。我國現有部分區域合作機制中，除京津冀等重點區域屬中央主導的強制性區域合作機制外，其他區域合作多以自愿為主，缺乏中央統一領導，相互之間難以恰當融合。國家法律和行政法規指引的缺失，對于區域糾紛和環境侵權也難以做出適當評判，區域合作機制規則適用功效有限。

作為區域聯防聯控機制的典型，京津冀三地聯防聯控機制也面臨很多問題，最大的問題是京津冀發展嚴重不均，利益補償機制不健全，導致三地在環境保護上的政治意愿、資金投入、管理水平和環境污染控制程度有很大差異。河北省整體發展水平遠落后于北京和天津，產業結構落后，經濟增長主要由鋼鐵、煤炭、化工、建材等重化工業支撐，同時接收了一批北京市遷出的重污染工業企業，為北京市經濟發展和產業結構調整作出了巨大犧牲。河北省既要對省內大氣環境質量負責，也要兼顧區域內京津發展，需要投入大量人力、物力和財力。據測算，僅2014年，河北省為化解產能過剩，改善區域空氣質量，投入各類大氣污染防治資金總共近千億元，影響了生產總值增速約1.75個百分點。作為我國經濟欠發達和大氣污染最嚴重的省份，河北省大氣污染防治工作壓力巨大。

（五）空氣質量評價標準

按照新《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）（以下簡稱《環境標準》）的相關要求，除NO2、SO2和PM10老三項污染物外，PM2.5、O3和CO也作為基本項目開展監測和評價。而已發布的《環境空氣質量指數（AQI）技術規定（試行）》在小時評價和日評價層面對上述六項污染物的評價方法進行了規范，但在年度達標評價方法中仍只考慮了前三者達標情況，未說明后三者如何評價。與其他國家或組織標準相比，我國《環境標準》部分指標（如苯、二英、揮發性有機物等）暫未納入，同時缺乏適當的標準評估修訂機制。我國1996年出臺的《大氣污染物綜合排放標準》（GB 16297—1996）沿用至今，也仍然延續著粉塵污染時期的大氣環境評價思路，難以應對新型復合空氣污染情況。

目前我國尚未建立日均值標準等短歷時標準的超標頻次限制要求，不利于精細化環境管理工作開展。超標頻次要求是指在1年（或多年平均）內，對日均值標準等短歷時標準的最大超標次數加以限制。以PM10為例，美國PM10日均值標準為150μg/m3，其超標頻次要求是三年中平均每年只允許超標一次。印度PM10日均值標準是100μg/m3，只允許2%天數超標，且連續超標天數不得超過2天。而我國僅給出了PM10日均值標準濃度限值為150μg/m3，卻沒有規定一年最多允許超標多少天。日均值標準限值不是一個安全濃度限值，而是用于指示可能發生急性危害的閾值，年均值標準限值是保證長期慢性暴露安全的健康閾值。制定日均值標準意義在于限制高濃度污染發生的頻次，避免短期內集中超額導致人體發病或死亡。環境空氣質量評價需要提供多方位、不同層次的環境質量信息。

（六）應急管理

目前我國很多城市重污染天氣頻發，特別在冬季特定氣候條件下，城市污染物濃度在短期內迅速升高，直接威脅著民眾身心健康，擾亂正常社會秩序，加強空氣污染應急管理是當前我國大氣環境管理工作的當務之急。自2013年以來，我國各城市都根據自身情況編制了重污染天氣應急預案，建立了預報、預警平臺，但總體來看，城市應對重污染天氣經驗仍然不足，不同城市應急能力相差較大。這些挑戰主要分為以下四個方面。

1．預案制定缺乏法定聽證程序

部分地方政府在制定環境應急預案過程中未建立相應的溝通機制，使利益攸關方不能各抒己見，達成一種合理、合法的社會共識，導致部分群體對應急預案認同度低，在實際執行過程中出現阻力。

2．應急預案配套制度欠缺

應急預案實施需要其他制度配合，如城鄉規劃制度作為重要組成部分，但在目前各地城市規劃中，暫未把應對城市重污染天氣納入規劃之中。制度欠缺還導致各部門之間的職責分工不明晰、聯動性不強，預案啟動時，單獨由環保部門推動，其他部門響應較慢。

3．預案體系評估制度不足

大氣重污染應急預案生效之前，應當對其實施效果進行預評估，在預案出臺后要對實施效果進行評估總結。但目前預案實施后各部門主要以提交工作總結形式進行反饋，多談功績，回避問題，沒有固定的評估體系來評價應急預案的真實效果，預案啟動和終止條件難以界定。

4．專家參與機制存在缺陷

大氣重污染事件應急管理具有專業性和緊迫性的特點。關于大氣重污染天氣成因、季節性大氣污染比例構成、大氣污染物精確來源等專業問題復雜，涉及領域廣，需要相關專家學者共同會商確定，但目前環保專家在應急預案出臺前后多扮演咨詢角色，并未參與預案從出臺到實施、評估等的全過程，應急管理預案與措施缺乏專業性。

五、大氣污染防治建議

（一）嚴格落實“大氣十條”措施

“大氣十條”作為我國推進大氣污染防治工作的綱領性文件，是當前和今后一段時期全國大氣污染防治工作的行動指南，內容基本覆蓋了未來大氣污染防治工作的各個方面，重點包括以下幾個方面。

1．加快產業結構調整

行動計劃要求，強化節能環保指標約束，健全重點行業準入條件，嚴格實施污染物排放總量控制，將SO2、NOx、煙粉塵和VOCs排放總量作為建設項目環評審批的前置條件。提高環保、能耗、質量等標準，促進高污染高耗能行業過剩產能退出。

2．優化能源結構，推廣清潔能源

“大氣十條”強調，2017年全國煤炭比重降至65%以下，京津冀、長三角、珠三角等區域爭取實現煤炭消費總量負增長，新建項目禁止配套建設自備燃煤電站，用熱電聯產替代工業燃煤鍋爐，增加天然氣、煤層氣供應。

3．強化機動車污染防治

主要包括控制城市機動車保有量，提升燃油品質，淘汰黃標車，加快石油煉制企業升級改造，推廣新能源汽車，加快推進低速汽車升級換代。

4．建立多種污染物、多種污染源協調控制機制

聯防聯控方面由國務院有關部門、省級人民政府組成協調委員會，建立京津冀、長三角區域聯防聯控協調機制，對重大問題進行協調，希望能夠在京津冀取得突破性進展。

2016年7月，中國工程院組織專家對“大氣十條”落實情況進行了中期評估，并針對“大氣十條”防治目標和空氣質量長效改善提出了對策建議，重點如下：

（1）以北京市為戰略重點，破解大氣污染防治中的難點。包括提升北京市機動車污染排放控制能力、完善非道路移動源的大氣污染排放控制體系、確定北京市VOCs與NOx協同減排策略、加強重污染天氣應急減排等措施。

（2）將京津冀大氣污染防治作為京津冀一體化發展的重要任務。

（3）加大秋冬季污染防治工作力度。

（4）大力推動能源結構調整和產業結構調整，促進能源生產和消費革命。

（5）減少農村和城鄉接合部大氣污染物排放。

（6）推進非電行業達標排放和超低排放技術及應用。

（7）開展柴油機、非道路、船舶的大氣污染排放控制。

（8）加快實施國家揮發性有機物總量控制。

（9）構建精準治霾技術體系，創新機制體制，加強科技引領，持續提升環境監管和執法能力。

“大氣十條”的發布，標志著我國大氣環境管理進入新的歷史性轉折時期，是我國環境保護史上的重要里程碑，改善環境空氣質量關鍵在政策落實。在當前宏觀經濟形勢不利的情況下，地方政府作為大氣污染防治工作的主力軍，在經濟上既要保住金山銀山，在環境上又要保護綠水青山，因此在落實“大氣十條”政策措施的過程中，首先要處理好經濟發展與大氣污染防治工作的關系。

（二）正確處理經濟發展與大氣污染防治的關系

過去幾十年，我國經濟長期高速增長，作為維持經濟增長的主要能源，煤炭、石油是造成當前大氣環境污染嚴重的主要因素。當前我國經濟增長與環境問題均遇到了天花板，從2012年開始我國GDP增長率跌破8%，接踵而來的是大氣重污染天氣頻發，倒逼我國必須降低大氣污染物排放量。當前我國經濟增速下行原因有很多，但是能源資源等要素驅動力減弱以及環境污染空間制約是非常重要的動因。我國以環境污染高排放為代價換取經濟粗放式高增長的舊常態已經瀕臨崩潰，取而代之的將是經濟從高增長降低到中高速增長來換取環境污染排放增速同時降低的新常態。

日本在20世紀60年代時經濟高速增長，伴隨的大氣環境問題也層出不窮。在公眾壓力下，日本政府于1970年修改法律，明確規定環境優先，工業企業被迫相繼開發新技術，工業生產線迅速更新換代，向高效潔凈的模式發展。環境問題引起的技術革命使日本成為環境友好的高新技術大國。科學技術作為第一生產力，根治大氣污染源關鍵要開發新技術。例如，解決我國燃煤工業鍋爐污染問題，采用煤粉鍋爐技術將現有燃煤工業鍋爐全部進行改造升級，每年可減排CO2約5億噸、SO2約300萬噸，粉塵約30萬噸，煤渣約3000萬噸，能夠大幅改善環境空氣質量。

當前我國經濟與環境形勢嚴峻，是挑戰，更是契機。正確處理好經濟發展與環境保護之間的關系，既可以發展高新技術，推進產業結構轉型升級，使產業鏈條總體邁向高端層次，又可以改善大氣環境，促進經濟繼續發展。

（三）積極發展大氣污染治理產業

大氣污染治理產業作為新興產業，是指為大氣污染控制、污染清理等方面提供設備和服務的行業，主要是對大氣污染物進行“末端治理”。近年來嚴重的霧霾天氣引起政府和公眾對大氣污染治理產業的共同關注。大氣污染治理產業發展受政策影響很大，據測算“大氣十條”實施的投資共計需要1.84萬億元資金，能夠拉動GDP增長2.04萬億元（5年合計），增加就業崗位291.13萬個（見圖3-11）。2013年8月，國務院印發了《關于加快發展節能環保產業的意見》，明確提出，為治理突出環境問題，需要圍繞市場應用廣、減排潛力大、需求拉動效應明顯的重點領域，加快相關技術裝備研發、推廣和產業化，提升環保技術裝備水平。該意見的出臺為大氣污染治理產業發展提供了總體思路與建議。

大氣污染治理產業領域主要分為脫硫、脫硝、除塵三個方面。產業鏈上游是脫硫、脫硝、除塵、尾氣污染治理領域的技術研發、原料供應和專用設備產業，中游為相關生產行業，下游主要是相關領域經銷、運營產業（見圖3-12）。2012年，全國脫硫、脫硝、除塵產業規模均已超過百億，其中脫硝產業規模超過500億，市場潛力巨大。目前產業鏈條存在的問題主要包括上游供應企業發展緩慢、中游生產企業缺乏核心技術、產業鏈條總體專業化程度較低等。未來發展需要通過促進產業集群、深化技術創新、發展大氣環保服務業、加強與國際企業合作和管理機制等方面進一步推動。

作為發展尚未成熟的技術型新興產業，大氣污染治理產業在發展前期需要大量資金投入于研發與技術應用，因此產業整體面臨的最大困難是資金不足。而我國民間資本實力雄厚，但目前民間資本所需的公正、公開、公平的投資機制還有待完善，需要國家出臺強有力措施為民間資本投入提供保障，如通過降稅免稅，引導消費者購買節能環保產品。民間資本持有者看到大氣污染治理產業的商機，又有相關政策保駕護航，會主動參與環保事業，在獲得經濟利益的同時，也促進了產業結構調整升級，培育了新的經濟增長點。

（四）完善相關法律，促進政府轉型

新《環保法》從環境全局領域出發，對環保目標、原則、方法、罰則都作出了規定，是環保領域的“基本法”。大氣污染防治作為環境保護的一個重要領域，《環保法》所涉及的基本問題在《大氣法》中均應有所反映。兩部法律需要進行有效協同，如環境資源承載力檢測預警機制應與重污染天氣應對措施相結合，生態保護補償機制應與重點區域大氣污染聯防聯控機制相銜接。政府部門在制定大氣污染防治規劃和確定大氣環境改善目標時，應借鑒和考慮《環保法》的相關要求，以使大氣污染防治工作更具全面性和科學性。

2007年的中共十七大報告首次把“生態文明”這一理念寫進黨的行動綱領，2012年的中共十八大報告更將生態文明建設作為一個重要的工作目標與任務加以重視和發展。生態型政府意味著從中央到地方各級政府都要服從環境法治，其直接目的在于實現政府的目標、政策、職能、體制、機構、文化等各方面的生態化，徹底摒棄片面強調經濟發展而忽視環境保護的執政理念，倒逼生產生活方式、消費方式以及社會經濟結構的深刻調整，用生態文明理念檢視和評判政府行為，以環境保護優化經濟、促進社會整體和諧。同時，將強化政府責任作為落實這一目標的重要手段，不僅要重視具體環境執法人員的有關責任，更要將環境責任落實到具體領導崗位，嚴格執行環境保護目標責任制和考核制度，才能有效避免盲目追逐GDP，這是環境行政執法生態化的關鍵。

（五）強化問責與監督機制

我國現階段尚未建立對下負責的壓力機制，地方政府大氣污染防治動力主要來自自上而下的壓力，自中央政府開始，逐級下達大氣減排約束性任務，根據任務完成情況對下級實施獎罰，一些地方甚至對大氣污染治理指標完成與否實施“一票否決”制，但仍未從根本上改變大氣污染治理困境。在自上而下的壓力型體制之下，地方政府操縱大氣污染排放數據以應付上級考核和公眾訴求的可能性很大，主要在于我國尚未建立核查環境數據的程序機制及隱匿偽造和篡改數據的法律責任機制。區域管理體制變革要求環境數據共享，前提是必須保障統計數據的科學性和合法性，在排放標準存在差異、統計方法不一和數據操縱現象風險存在的情況下，環境數據共享機制可能會流于形式。

雖然新《環保法》對行政機關內部監督、司法監督、人大監督、公眾監督等方面均有相關規定，行政色彩濃郁，但是外部監督可操作性不強，缺乏具體規定。如《新環保法》對于公眾是否可以對行政機關提起環境公益訴訟，并沒有明確規定，公眾監督實效不大。人大監督主要是聽取環境報告，其實際效用發揮有限，行政內部監督也缺乏公信力。預計到2025年以后，我國將完成工業化轉型，轉型導致的矛盾大幅減少時，可能會明確規定環境行政公益訴訟制度。

（六）健全執法體制

執行是決策的生命，沒有有效的執行，任何完善的政策都會停留在紙面上，還會削弱政令的權威性和公信力。我國應通過加強執法能力建設將大氣污染防治相關法律法規和政策真正落到實處，主要從以下幾個方面著手。

1．推進信息公開

環境信息是社會參與和社會監督的必要條件，也是環保執法的重要依據。當前我國的大氣環境信息充斥了大量虛假、偽造數據，應當建立嚴格的虛假信息法律責任追究機制，嚴打地方政府或企業偽造環境信息的行為。環保部應牽頭制定和完善詳細的監測技術評價規范、大氣環境質量監測因子和評價方法，各地監測機構嚴格貫徹并執行質量控制規范，重點發揮好環境監測的監管職能，加強對企業日常污染源排放的抽查力度，強化政府監管的作用。相較于政府大氣環境信息公開程度，目前企業大氣污染物排放信息公開很少，還包括企業內部環境管理信息、環境績效信息或產品污染信息等，企業應該將其環境行為持續地向社會公布，將壓力轉換為動力，接受公眾和媒體監督。新《環保法》僅規定了重點排污企業有環境信息公開義務，對其他管控級別的企業未作硬性規定。

2．加強執法隊伍建設，鼓勵社會參與監督

在環境執法活動之中，環保部門面臨人力、物力、財力不足的難題，常常出現數十人監管上百家企業的情況，且執法人員專業素質差異較大，對轄區內的大氣污染狀況認識存在偏差，環境行政監管的偶然性問題不可避免。一方面，要將環境執法人員納入公務員序列，探索建立環境警察隊伍，通過提高環境執法人員準入門檻、建立執法人員考核制度和加強業務技能培訓等方式提高執法隊伍專業水平，同時在環境監測硬件裝備上要加大投入。另一方面，環境執法對象有其特殊性，執法涉及的企業本身是社會財富的貢獻者，是地方財政收入的來源，環境部門有責任幫助企業理解和認識大氣污染危害，協助其升級改造設備，降低環境守法的成本。要促進由單純的執法監督向執法與守法服務相結合轉變，向企業提供守法援助和支持，引導企業自律，強化企業的環境責任意識。

3．厘清環保部門各層級職責

當前環保部門大氣污染防治監管職能呈現橫向分散、縱向分離、地方條塊分割的現狀，造成政令不暢，難以發揮整體監管效果。中央層面上，環保部在大氣污染治理中主要扮演的是“監”的角色，應充分發揮環保部六大區域監察機構的“督政”作用，對各地方政府履行國家環保政令情況進行監督，加快推動建立國家環保總督察體制。地方政府方面扮演“管”的角色，應強化其對本轄區大氣環境質量的職責，環保部應下放地方項目審批權，省級以下環保機構監測監察執法應實行垂直管理制度，并引入社會監督和公眾問責機制，采用多手段立體施治。解決大氣污染防治目前存在的“多龍治水”現象，必須努力減少環境部門與其他部門存在的職能交叉、監管缺位和推諉扯皮等問題，將分散于各部門的與大氣污染治理相關的行政管理職能進行有機整合，科學劃分國務院各部門的環保事權，調整和明確部委之間的權責，加快建設并完善區域聯防聯控體系和部門協調機制，形成大氣污染防治合力。

（七）創新區域聯防聯控與協調機制

我國區域大氣污染管理體制變革過程中，從早期的環境保護聯席會議、協調（協作）小組，到區域大氣污染防治聯席會議，均因組織化程度低、法律地位模糊且協調成本高，難以持續承擔區域大氣污染監督管理職責。環保部六大區域督查中心雖然具有較強的組織化，但因其職能復合性以及不是依照區域大氣污染流動性客觀需要所設置，難以專司協調區域大氣污染聯防聯控職責。

2014年12月，中國環境與發展國際合作委員會發布的《大氣污染防治行動計劃績效評估與區域協調機制研究》專題政策研究報告提出了我國區域大氣污染防治聯防聯控與協調機制的政策建議。主要包括以下幾個方面：①建立基于質量改善的大氣污染控制管理模式，提高空氣質量達標的法律地位，科學劃分大氣環境管理分區。②深化區域大氣污染聯防聯控機制。包括制定我國東部區域統一的空氣質量達標規劃、完善統一協調的區域大氣污染防治工作機制、建立區域環境影響評價會商機制、完善區域聯合執法機制、整合國家科技力量進行區域決策支持和科學規劃、進一步深化環境信息共享。③完善區域大氣污染防治政策。包括加大對重點區域產業結構調整政策與資金支持力度、制定企業環保技術經濟鼓勵政策、完善機動車污染防治的經濟激勵政策。

區域大氣污染防治協作機制在北京大型國事活動空氣質量保障工作中發揮了積極作用。根據區域大氣污染傳輸路徑分析，區域范圍內管控污染源，同步啟動重污染應急響應，可以大大降低周邊污染物傳輸對北京市空氣質量的影響。目前，我國大氣污染防治區域協作模式初步建成，下一步應繼續落實區域聯防聯控機制，依據污染傳輸規律、污染源排放特征、大氣環境容量等因素，科學劃定重點控制區，設定差異化的分類環境質量目標與污染防治戰略，明確區域內共同但有區別的污染防治責任，在區域聯防聯控機制下科學精確施策，形成區域聯防聯控合力，推動區域空氣質量達標。

此外，還需深入研究大氣污染傳輸特征，根據大氣污染與氣象地理條件、污染源的關聯性，重點研究大氣污染的時空分布特征和形成機理，摸清污染物遷移轉化和擴散規律，完善環境空氣質量橫向生態補償機制。按照“誰保護、誰受益，誰污染、誰付費”原則，依據大氣污染物跨區傳輸及擴散軌跡測算城市間空氣質量的相互影響，結合區域經濟水平和產業結構，合理設定生態補償資金系數，實施縱向生態補償。形成縱橫向相結合的生態補償機制，探索建立排污交易制度，并成立專門機構具體負責區域大氣污染聯防聯控日常工作，定期對各城市落實區域聯防聯控工作情況進行監督考核。

（八）改進環境空氣質量評價體系

新《環境標準》的發布和實施，為大氣污染問題的解決提供了立法保障。當前迫切需要完善與之相匹配的《環境空氣質量評價技術規范（試行）》（以下簡稱《評價規范》），來推動大氣污染防治工作的精細化管理。主要建議如下：

（1）擴大《評價規范》適用范圍并明確各評價要素。《評價規范》定位于對《質量標準》的使用進行解釋說明，應擴展規范的適用范圍并明確各評價要素，滿足環境管理中對空氣質量進行評估和考核的需要。

（2）增加短歷時標準超標頻次要求。為完善我國環境空氣質量評價方法，《評價規范》中應增加短歷時標準的超標頻次要求。主要考慮以下幾方面因素：一是充分吸收借鑒國外制定環境空氣質量標準過程中的人體健康風險評價研究成果。二是充分利用污染物年均值與日均值濃度間的統計關系，使日均值標準超標頻次要求與年均值標準相匹配。三是超標頻次要求應充分考慮到異常天氣和偶然事件影響，能夠合理反映出環境管理的成效。

（3）評價結果需進一步匹配精細化環境管理的需求。我國環境空氣質量評價結果主要關注整體，對細節重視不夠，不便于有針對性地制定污染防治措施。例如，在評價范圍上，應提供從小尺度范圍到大尺度區域的空氣質量評價信息；在評價項目上，既應有單項污染物污染程度信息也要有綜合狀況的判定；在評價時段方面，除關注年均值達標情況外還應關注短期嚴重超標的情況。

（九）提升應急管理水平

近年來我國大氣污染突發事件多次出現，“霧霾”成為主要關鍵詞之一。環境風險時期將大氣污染突發事件應急處置上升為常態化管理，是阻止霧霾危害升級并最終將其根治的有效途徑。如何做好重污染天氣應對，最大限度減少空氣污染對公眾身心健康和生產生活的影響，是當前環境管理面臨的一項緊迫而重要的課題。

首先，要協調各種社會資源，強化大氣污染突發事件的干預力度。各級政府要逐步整合社會各種資源，健全大氣環境應急管理預警機制和快速反應機制，建立中央和地方環境空氣質量預警和發布平臺，制定環境空氣重污染應急預案及預警響應程序。

其次，應重視預防措施，減少大氣污染突發事件的致災因素，加強大氣重污染應急預案評估機制。通過執行預案應急措施，驗證預案能否達到預期治理效果，是否具有科學性、合理性、有效性等特點，如發現預案缺陷應當及時修正。評估機制應包括以下要點：時間效率，在預警發布后，各部門應急響應的時間速度，對突發狀況救援疏導的時間和效率；人力效率，運用最少的應急救助人員，維護應急秩序，同時保障救援指導人員的人身安全；成本效益，協調環境與社會經濟發展，如何以最小的經濟代價控制大氣重污染；社會影響，對社會影響越小越好，同時能夠在預案結束之后迅速恢復。

最后，鑒于大氣污染防治應急工作的特殊性和專業性，專家應全程參與政府決策。從預案制定到實施全過程中，要積極采納專家意見，加強不同領域內專家的交流，綜合考慮專家在應急預案上給予的意見。同一領域內較知名的專家可以在同級或上下級政府間推薦交流，專家與政府間交流能破除不同領域之間的阻礙，專家可從實際工作中獲取科研信息，提高自身科研水平反哺預案實施。

（十）國際經驗

我國現今面臨的大氣環境問題是粗放式快速發展的歷史積累產物，為此應當既有緊迫感，也要有適當耐心。我國應在保持自身綜合國力和國際競爭力的同時，遵循歷史規律，通過國際合作，采用歷史方法解決現階段性環境問題。歐美等發達國家和地區在20世紀也多次爆發跨區域大氣污染事件，經過長時間治理，大氣污染防治工作取得了較好成效，形成了相對完善的大氣污染防治管理體系，積累了豐富的治理經驗，這對我國當前面臨的大氣環境問題具有重要的借鑒意義。

1．信息公開與公眾參與

美國政府針對公眾質疑的大氣環境問題，會通過多種方式及時回應并披露相關信息，定期召開公眾聽證會，積極贏取公眾信任。主要做法包括：針對公眾質疑，指派人員進行針對監測，將認證后的分析結果快速回應；向公眾提供大氣監測信息的多種獲取方式，如網上發布空氣質量監測報告和空氣質量地圖；實時發布監測數據及趨勢預測結果，幫助公眾安排好出行計劃；空氣質量報告上報時需一同上報公眾評論；定期公開聽會制度；公眾可以通過網絡、電話等多渠道投訴，有專人對問題及時處理并反饋。

2．采取區域一體化和行業整合措施

20世紀五六十年代，倫敦在治理霧霾期間，采取了在大區域搬遷企業和企業重組的措施。現今我國很多造成嚴重污染的低端產業廣泛存在。造成此種狀況存在的原因則在于區域一體化和行業整合未全面推廣，未能發揮區域一體化和行業整合取長補短的優勢來為優質產業發展提供更多空間。例如，霧霾問題的表層原因是個體企業超標和超總量排放，深層原因則是區域結構不優化，行業結構未整合，一旦徹底改變現有格局，勢必會帶來良好的經濟效益和環境效益。

3．財稅部門運用經濟手段調控

國外在政府治理大氣污染的進程中，諸如環境稅費等經濟手段也發揮了重要作用。我國過度依賴行政審批和行政執法，缺乏運用市場手段。以目前社會熱議的北京單雙號限行為例。汽車限行是世界解決大城市空氣污染、交通擁堵的無奈之舉，但限行不等于限號。國外限行主要采取經濟手段，通過提高碳稅、硫稅、排污稅費、燃油稅、停車費、擁堵費等方式，釋放強烈的政策信號，影響人們出行方式的選擇，而我國許多城市把限行簡單等同于限號，完全由政府采取行政命令的方式，代替了公民出行方式的選擇。國外環境稅費的征收還為財政籌集了可觀的環境治理資金。除了征收環境稅費，各國還積極采用各種諸如補貼、減免稅、融資讓利等方面的優惠政策。美國環保署1978年就開始對設置各種廢棄資源回收系統的企業提供財政補貼，最高補貼量高達90%；政府還設立專項資金，對治理空氣污染的產業提供優惠貸款。德國曾于2007年立法，補貼安裝顆粒過濾裝置的柴油機小汽車。在英國，購買電動汽車可享受高額返利，使用電動汽車不僅可免交汽車碳排放稅，還可免去停車費。

4．推行環境責任保險制度

當前我國環境監管仍處于非常被動的狀態，環保部門“小馬拉大車”異常辛苦，但大氣污染事件還在增加，群眾對環境空氣質量仍不滿意，環保部門被問責情況越來越多，環保崗位風險也越來越高。20世紀60年代，美國最早出現了強制性環境責任保險制度。我國應當借鑒國外經驗，力推環境責任保險制度，保險公司收費獲得了利益，為了盈利也承擔起相應責任，絕不希望投保企業發生污染，必然會主動監督企業，幫助企業規避污染風險。建立環境責任保險制度，引入市場機制能夠降低環境事故風險，既能推動環保服務業發展，也降低了環保部門崗位風險，對環保事業、環保部門都有益處。

5．大力發揮環保組織作用

在發達國家，各地區環保組織各司其職，可以發揮很多作用：①可以監督企業違法排污，如果企業忽視環保組織警告，違法排污，環保組織取得證據，可到法院起訴；②可以為受污染侵害群眾提供法律幫助和救濟，體現社會公平和正義；③可以幫助治污技術、資金不足的企業尋找技術和資金，為企業治污服務；④可以組織專家，幫助政府編制法律法規、經濟政策、技術規范、環境標準等；⑤在政府不作為或亂作為時，環保組織可以監督政府。目前，我國環保組織數量少、能力弱，尚無法彌補政府監管不足的短板，環保部門應該培養一批充滿正能量的環保組織，提高環保組織發展的獨立性，以彌補當前環保力量的嚴重不足。