第二章 我國環(huán)境問題的發(fā)展趨勢及戰(zhàn)略建議

第一節(jié) 當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵性問題及原因識別

改革開放以來，我國經(jīng)濟快速增長，各項建設(shè)取得顯著成就，但與此同時也付出了巨大的環(huán)境代價，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境惡化的矛盾日趨尖銳。當(dāng)前，我國環(huán)境保護(hù)工作正處于關(guān)鍵時期并面臨重大挑戰(zhàn)。對環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵性問題及原因的正確識別是預(yù)測環(huán)境發(fā)展趨勢、提出環(huán)保戰(zhàn)略建議的基礎(chǔ)。本節(jié)分析了現(xiàn)階段我國大氣、水體、固體廢物及土壤的污染現(xiàn)狀和特征，分析了各環(huán)境介質(zhì)保護(hù)所面臨的關(guān)鍵性問題，并從多個角度識別了造成環(huán)境問題的原因。

一、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量的演變趨勢

環(huán)境問題在經(jīng)濟發(fā)展過程中逐漸形成。一方面，人類從自然環(huán)境中獲取資源的速度大大超過其補給和再生速度，造成資源的枯竭和生態(tài)環(huán)境退化；另一方面，人類排入環(huán)境的廢棄物，特別是有害物質(zhì)的增加，大大超過了環(huán)境的自然凈化能力，干擾了自然界的正常循環(huán)。環(huán)境問題同樣將反作用于經(jīng)濟發(fā)展，影響經(jīng)濟的長期、可持續(xù)性增長。因此，環(huán)境問題的解決需置于經(jīng)濟發(fā)展的框架中，經(jīng)濟發(fā)展帶來解決環(huán)境問題的動力和條件，資源環(huán)境為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)條件和基礎(chǔ)保障。

環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系一直廣受關(guān)注，并產(chǎn)生多種觀點與討論。保守觀點認(rèn)為：經(jīng)濟發(fā)展會導(dǎo)致資源損耗和環(huán)境破壞，一旦超過生物圈的承載能力，整個生態(tài)系統(tǒng)將崩潰，收入水平的提高也變得沒有意義，因此，必須執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)保政策，甚至不惜限制經(jīng)濟增長，以保證環(huán)境與經(jīng)濟的均衡。樂觀觀點認(rèn)為：隨著收入增長，人們更傾向于服務(wù)性產(chǎn)品，對依賴于資源和產(chǎn)生污染的產(chǎn)品需求減少，從而環(huán)境質(zhì)量會得以改善。1995年，Grossman和Krueger通過研究提出，隨著收入水平的提高，環(huán)境質(zhì)量先惡化再好轉(zhuǎn)，即環(huán)境破壞與收入水平呈“倒U”形曲線，如圖2-1所示。這種關(guān)系與20世紀(jì)50年代Kuznets提出的收入不均與經(jīng)濟增長的關(guān)系類似，人們稱之為環(huán)境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve, EKC）。

EKC曲線所反映的現(xiàn)象可能有以下成因：經(jīng)濟發(fā)展中伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，從清潔的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴緡?yán)重的工業(yè)經(jīng)濟，再轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧嵉姆?wù)業(yè)和知識密集型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，這一過程會使環(huán)境質(zhì)量先惡化后改善；高經(jīng)濟發(fā)展程度帶來更高效的環(huán)保技術(shù)，提高資源的使用效率，減污投資增加，從而削弱生產(chǎn)對自然環(huán)境的影響；發(fā)展早期人們更偏好就業(yè)和收入，認(rèn)為增加物質(zhì)產(chǎn)出比保護(hù)環(huán)境有更大的優(yōu)先權(quán)，隨著經(jīng)濟的增長，人們開始重視環(huán)境問題，產(chǎn)生對高質(zhì)量環(huán)境的需求等。

圖2-2顯示了2004—2014年10年間我國GDP和主要污染物排放的變化。近年來中國污染排放的增長速度明顯低于GDP增長速度，且2011年后各項主要污染物排放開始呈減少趨勢。這種變化應(yīng)歸功于中國在發(fā)展經(jīng)濟的同時相應(yīng)采取的一系列較為嚴(yán)格和有效的環(huán)境保護(hù)措施，從而緩解了經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的壓力。然而，我國區(qū)域發(fā)展水平有較大差異，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況各具特點，經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量的矛盾在各地表現(xiàn)不一；我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍處于國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端；資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境脆弱，對發(fā)展的制約進(jìn)一步增強。

環(huán)境問題究其本質(zhì)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費模式問題。從根本上解決環(huán)境問題，必須從宏觀戰(zhàn)略層面切入，從生產(chǎn)、流通、分配、消費的再生產(chǎn)全過程入手，制定和完善環(huán)境經(jīng)濟政策。為了盡早遏制環(huán)境惡化的趨勢并實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的明顯改善，還需兼顧現(xiàn)實利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，加快調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，依靠科技進(jìn)步節(jié)能降耗，積極推行清潔生產(chǎn)，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實行從嚴(yán)從緊的環(huán)境政策，加快推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

二、區(qū)域性大氣污染問題

（一）經(jīng)濟增長、能源消費對大氣污染的驅(qū)動性

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟高速增長，大量化石能源被消耗，大氣環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻。當(dāng)前我國已成為世界能源消費第一大國，能源消耗總量約占全世界的1/3，從1978年的5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到2015年的43.0億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。各類大氣主要污染物排放量均居世界首位，我國東部地區(qū)已經(jīng)是全球大氣污染物排放強度高值區(qū)。2013年1月，亞洲開發(fā)銀行和清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布一份名為《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來：中華人民共和國國家環(huán)境分析》的報告，指出當(dāng)前世界上污染最嚴(yán)重的10個城市之中，有7個位于我國。

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展使得化石燃料消費總量劇增，是影響我國區(qū)域性大氣污染的主要因素。2015年我國地級及以上城市數(shù)量為338個，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%增長到2015年的56.10%。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展使中國2015年GDP年增長率達(dá)到6.9%，導(dǎo)致資源和能源消耗量的大大增加。2000—2013年，我國石油消費量增長了121.4%，煤炭使用量增長了155.8%。我國煤炭燃燒、使用排放的二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、煙塵、一次細(xì)顆粒物（PM2.5）等大氣污染物，占全國排放總量的60%以上，其中SO2對排放總量貢獻(xiàn)超過90%。煤炭使用對全國PM2.5年均濃度貢獻(xiàn)約為50%～60%，其中60%來源于煤炭直接燃燒，40%來源于煤炭使用重點行業(yè)的排放。雖然近年來煤炭消費比重略有下降，但依然是我國最主要的能源消費方式（見圖2-3）。同時，能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭一直占據(jù)主導(dǎo)地位，占消費總量比重的64%左右，最高時達(dá)到76%，遠(yuǎn)高于世界平均水平28%。燃煤成為總懸浮顆粒物（TSP）、SO2與酸雨等城市空氣污染物的重要來源。水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量的17.9%。

雖然我國經(jīng)濟增長與能源消費短期因果關(guān)系并不顯著，但長期來看我國經(jīng)濟增長與能源消費呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)性。快速推進(jìn)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化投資拉動了冶金、電力、石化等重化工產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，土地財政助推城市人口密度不斷提高，使得大氣污染物在城市局地范圍內(nèi)大量集中排放，遠(yuǎn)超城市大氣環(huán)境容量，成為造成當(dāng)前城市環(huán)境空氣質(zhì)量明顯下降的重要原因。

此外，我國的汽車包括民用和私人汽車保有量快速增長（見圖2-4）,2015年我國民用汽車保有量超過1.7億輛。汽車保有量的劇增在促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也帶來了土地空間資源不足、能源消耗、空氣污染等一系列問題。

除了上述經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、能源結(jié)構(gòu)不合理且能源消費過度增長、機動車保有量增長過快等因素外，環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法能力不足，違法排污屢禁不止等均是當(dāng)前大氣污染控制所面臨的重大挑戰(zhàn)。未來5～10年是我國加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的黃金時期，城市地區(qū)的人口、資源、環(huán)境等矛盾將更加突出，城市空氣質(zhì)量的改善面臨更大的壓力。

（二）大氣污染現(xiàn)狀

1．城市空氣達(dá)標(biāo)率低

目前我國城市空氣中常規(guī)一次污染物SO2、NO2、可吸入顆粒物（PM10）等的濃度逐年降低，以此評價的城市環(huán)境空氣質(zhì)量也逐年改善。然而，城市空氣污染的嚴(yán)峻形勢并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，灰霾和臭氧（O3）污染日趨嚴(yán)重，二次污染問題凸顯。自2013年開始，全國有74個重點城市按照新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095—2012）開展空氣質(zhì)量監(jiān)測和評價。2013年74個城市首要污染物PM2.5年均濃度為72μg/m3，僅有3個城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，超標(biāo)城市比例達(dá)95.9%，其中有17個城市年達(dá)標(biāo)天數(shù)比例不足50%，京津冀與珠三角兩大區(qū)域所有城市均未達(dá)標(biāo)。2014年達(dá)標(biāo)城市較2013年增加5個，2015年達(dá)標(biāo)城市增加至11個。全國城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率依然很低，重污染城市集中在京津冀地區(qū)。造成空氣質(zhì)量難達(dá)標(biāo)的顆粒物污染已經(jīng)由PM10向PM2.5演變，防治難度進(jìn)一步加大。

大氣污染導(dǎo)致全國年均灰霾天數(shù)呈上升趨勢。2013年，全國范圍內(nèi)有20多個省（區(qū)、市）出現(xiàn)了持續(xù)性灰霾天氣，全國平均霧霾天數(shù)達(dá)29.9天，華北中南部至江南北部大部分地區(qū)霧和霾日數(shù)為50～100天，部分地區(qū)超過100天。2014年，全國平均灰霾日減少到17.9天，但京津冀和長三角地區(qū)灰霾天數(shù)分別高達(dá)61天和66天，大范圍、持續(xù)性灰霾過程也較2013年增加。顆粒物數(shù)譜模態(tài)分析結(jié)果顯示，積聚模態(tài)顆粒物占顆粒物體積濃度的70%～80%，表明二次轉(zhuǎn)化對顆粒物污染有重要貢獻(xiàn)。防治灰霾污染已成為未來一段時期我國大氣污染治理的主要任務(wù)。

2012年我國發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095—2012），增設(shè)了PM2.5平均濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，收緊了PM10等污染物的濃度限值，收嚴(yán)了監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計的有效性規(guī)定，體現(xiàn)出我國環(huán)境保護(hù)工作的重點開始從污染物排放總量控制向環(huán)境質(zhì)量改善、從控制一次污染物向控制二次污染物、從控制局地污染向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變。

2．碳密集型能源模式持續(xù)

我國長期依賴煤炭密集型能源發(fā)展模式，一次能源消費帶來大量的CO2排放。2006年，我國超過美國成為世界上CO2排放量最大的國家。CO2為最主要的溫室氣體，與常規(guī)大氣污染物排放“同根同源同步”，主要由煤炭燃料燃燒排放所造成。

研究表明，我國大氣污染物SO2和溫室氣體CO2排放總量年際變化趨勢相似。在區(qū)域排放特征上，SO2排放總量為西部＞東部＞中部＞東北地區(qū)，CO2排放總量則為東部＞中部＞西部＞東北地區(qū)，但西部地區(qū)排放強度遠(yuǎn)高于中東部和東北地區(qū)。絕大部分SO2和CO2排放量來自電力熱力行業(yè)、黑色金屬行業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)和化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)4個行業(yè)，其中電力熱力行業(yè)排放量最大。2010年電力、熱力行業(yè)排放的SO2和CO2分別占行業(yè)排放總量的53%和55%。我國SO2和CO2排放量的相關(guān)系數(shù)r為0.806，且r西部＞r中部＞r東北＞r東部，各地相關(guān)性的差異體現(xiàn)在煤質(zhì)差異、燃燒技術(shù)與SO2控制水平的差異（見圖2-5和圖2-6）。

化石燃料燃燒所排放的污染物，如黑炭氣溶膠和NO2等不僅會污染空氣，還具有明顯的氣候效應(yīng)，溫室氣體增加引起氣候變化會加重和放大空氣污染對人體健康、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)的影響。在可預(yù)見的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下，我國能源消耗和溫室氣體排放量將持續(xù)上升，局地污染物減排步履維艱，長期發(fā)展的資源環(huán)境約束問題將更加突出。

3．燃煤工業(yè)鍋爐污染嚴(yán)重

我國工業(yè)鍋爐集中在建材、冶金、供熱、化工、造紙等行業(yè)，分布在工業(yè)和人口集中的城鎮(zhèn)及周邊人口稠密區(qū)，排放高度低，燃煤品質(zhì)差，污染物排放強度高，運行熱效率普遍低于設(shè)計熱效率，是影響城市空氣質(zhì)量的重要原因之一（見圖2-7）。在冬季采暖期采暖鍋爐大量投入運行，導(dǎo)致城市冬季大氣污染指數(shù)較其他季節(jié)明顯偏高，空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化。

截至2015年年底，我國在用燃煤工業(yè)鍋爐約47萬余臺，占在用工業(yè)鍋爐80%以上，每年消耗標(biāo)準(zhǔn)煤約4億噸，約占全國煤炭消耗總量的1/4。此外，在用燃煤工業(yè)鍋爐以鏈條爐排為主，實際運行燃燒效率、鍋爐熱效率約低于國際先進(jìn)水平15%。燃煤工業(yè)鍋爐污染物排放強度較大，年排放煙塵、SO2和NOx分別為全國排放總量的33%、27%和9%。近年來我國出現(xiàn)的大范圍長時間嚴(yán)重霧霾天氣，區(qū)域內(nèi)燃煤工業(yè)鍋爐排放量貢獻(xiàn)巨大。

（三）大氣復(fù)合污染特征

目前，我國京津冀、珠三角和長三角地區(qū)，都已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的區(qū)域性空氣污染問題。空氣污染特征從傳統(tǒng)的煤煙型污染向“復(fù)合型”污染轉(zhuǎn)變，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)造成的煤煙型污染和主要由機動車排放造成的光化學(xué)污染共存并相互耦合，大大增強了大氣氧化性，區(qū)域環(huán)境空氣中細(xì)顆粒物和臭氧濃度顯著升高，顯示了多污染源疊加、多污染物共存、多尺度關(guān)聯(lián)、多過程耦合、多介質(zhì)影響的大氣復(fù)合污染特征。大氣復(fù)合污染來源復(fù)雜、過程復(fù)合、機制復(fù)合、影響復(fù)合，結(jié)合我國城市化進(jìn)程的不斷加快，給環(huán)境治理工作帶來了更大的挑戰(zhàn)。復(fù)合污染不是一次污染的簡單疊加，而是一次污染物相互反應(yīng)，形成光化學(xué)煙霧和灰霾等二次污染，一次污染和二次污染相互耦合而形成的。以細(xì)顆粒物濃度高、夏季臭氧濃度增高為主要特征的復(fù)合型大氣污染，是十余年來我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益嚴(yán)峻，且短期內(nèi)將難以擺脫的重大環(huán)境危機。具體表現(xiàn)在如下三個方面。

1．大氣顆粒物污染是導(dǎo)致當(dāng)前我國空氣質(zhì)量惡化的主要原因

2015年全國338個地級以上城市空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測中，超標(biāo)天數(shù)中以細(xì)顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）和可吸入顆粒物（PM10）為首要污染物的居多，分別占超標(biāo)天數(shù)的66.8%、16.9%和15.0%，而以二氧化氮（NO2）、二氧化硫（SO2）和一氧化碳（CO）為首要污染物的天數(shù)僅分別占0.5%、0.5%和0.3%。以PM10和PM2.5為代表的大氣顆粒物污染將是我國相當(dāng)長一段時期內(nèi)面臨的最主要的大氣環(huán)境問題。由于大氣顆粒物來源的復(fù)雜性，對于我國大部分城市，尤其是東部空氣污染較為嚴(yán)重的城市而言，PM2.5污染的控制難度大于PM10，因此，PM2.5污染何時得到解決，可能直接決定我國空氣質(zhì)量何時得到全面改善。

2．大氣氧化能力強，表現(xiàn)為大氣臭氧濃度升高，光化學(xué)煙霧污染加重

揮發(fā)性有機物（VOCs）和NOx等一次污染物在大氣中經(jīng)過復(fù)雜的光化學(xué)反應(yīng)形成二次光化學(xué)氧化劑，其中近地面O3占90%以上的比例，還包括過氧化氫（H2O2）、氣態(tài)硝酸（HNO3）、過氧酰基硝酸酯（PAN）等有機過氧化物。隨著我國機動車保有量的增加，許多大城市（如北京、上海、廣州、深圳等）都監(jiān)測到高濃度的O3，在典型季節(jié)O3超標(biāo)頻率達(dá)到50%以上，城市光化學(xué)煙霧污染出現(xiàn)頻率增加，污染程度明顯加重。

3．空氣污染已由城市向周邊地區(qū)蔓延，呈現(xiàn)出區(qū)域性環(huán)境影響

隨著城市規(guī)模擴張，區(qū)域內(nèi)形成連片發(fā)展的城市群，受大氣環(huán)流及大氣化學(xué)雙重影響，相鄰城市間大氣污染相互作用顯著，華北、中原、華南、華東等地區(qū)酸雨、臭氧和城市灰霾等污染現(xiàn)象呈現(xiàn)區(qū)域性特征。尤其在城鎮(zhèn)密集地區(qū)，區(qū)域性灰霾和光化學(xué)煙霧現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

城市大氣污染源也具有區(qū)域特征。以SO2和PM10為例，我國東北、華北地區(qū)少雨，冬季采暖以煤炭為主要能源，燃煤導(dǎo)致SO2和煙塵排放量較高，城市工業(yè)和機動車排放能夠形成復(fù)合型污染物，導(dǎo)致多數(shù)城市PM10和SO2濃度均較高；東南地區(qū)城市經(jīng)濟基礎(chǔ)好，工業(yè)水平發(fā)達(dá)，大量機動車和工業(yè)排放污染相復(fù)合導(dǎo)致PM10超標(biāo)較多；西北地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，且受荒漠和沙塵影響，城市多表現(xiàn)為自然來源的PM10污染特征；西南地區(qū)能源資源開采與加工行業(yè)較多，導(dǎo)致城市SO2濃度總體較高。

（四）細(xì)顆粒物成為最突出的大氣污染問題

1．細(xì)顆粒物污染與灰霾天氣

細(xì)顆粒物（PM2.5）也稱為“可入肺顆粒物”，易成為大量有毒有害物質(zhì)的載體，且在大氣中停留時間長，傳輸距離遠(yuǎn)，對大氣能見度降低具有最大貢獻(xiàn)。2012年，環(huán)保部和國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定PM2.5的濃度限值為：年平均35μg/m3，日平均75μg/m3。圖2-8顯示了2015年我國PM2.5在74個新標(biāo)準(zhǔn)第一階段監(jiān)測實施城市的濃度，目前華北、中原、華南、華東、川渝等地區(qū)均呈現(xiàn)高濃度PM2.5，我國東部地區(qū)PM2.5濃度明顯高于西部地區(qū)，以PM2.5指標(biāo)計總體達(dá)標(biāo)城市比例為16.2%。

美國國家航空航天局（NASA）2010年發(fā)布的基于衛(wèi)星遙感反演的全球PM2.5濃度數(shù)據(jù)表明，全球PM2.5污染最嚴(yán)重的地區(qū)集中在我國（見圖2-9）。尤其是京津冀和長三角地區(qū)的區(qū)域性PM2.5污染更為嚴(yán)重，年均PM2.5濃度均已達(dá)到或超過80μg/m3，是國家二級標(biāo)準(zhǔn)（35μg/m3）的2倍以上。

大氣顆粒物污染日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致由顆粒物造成的能見度惡化事件越來越多。近年來，我國灰霾天氣常常大面積連續(xù)出現(xiàn)，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。與PM10相比，PM2.5在大氣中滯留時間更長，輸送距離更遠(yuǎn)，與PM2.5有密切關(guān)系的“霾”往往也是區(qū)域性的。2013年1月我國中東部連續(xù)出現(xiàn)霧霾天，覆蓋范圍涉及17個省市自治區(qū)1/4的國土面積，影響人口約6億。2014年2月，我國中東部發(fā)生的霾污染影響了143萬km2，約占全部國土面積的1/7。京津冀及周邊地區(qū)（含山西、山東、內(nèi)蒙古和河南）是全國空氣重污染高發(fā)地區(qū)，2015年區(qū)域內(nèi)70個地級以上城市共發(fā)生1710天次重度及以上污染，占2015年全國的44.1%。從霧霾成因上分析，由于冬季極寒天氣造成城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村低矮燃煤面源增多，污染物的排放總量增加，加之在不利氣象條件下，污染物擴散空間比通常減小，冬季地面夜間的輻射降溫明顯，使空氣中的水汽達(dá)到飽和形成輻射霧，為PM2.5的吸濕、凝聚長大與累積提供了有利條件，使PM2.5濃度呈爆發(fā)式增長。

2．二次顆粒物組成及來源

大氣細(xì)顆粒物除來源于自然界外，更多地來自人類活動的排放，可分為直接排入空氣中的一次顆粒物以及與空氣中的氣態(tài)污染物通過化學(xué)反應(yīng)生成的二次顆粒物。一次顆粒物主要由塵土顆粒以及由植物和礦物燃料燃燒產(chǎn)生的黑炭（有機碳）粒子組成，包括化石燃料形成的細(xì)粒子、機動車尾氣排放的細(xì)顆粒、公路交通引起的揚塵以及建筑施工造成的細(xì)塵。二次顆粒物含有可溶性的硫酸鹽、硝酸鹽和二次有機物等，它們是由工業(yè)生產(chǎn)、各類燃燒過程排放的SO2、NOx、揮發(fā)性有機物（VOC）等一次氣態(tài)污染物在大氣中的氧化轉(zhuǎn)化而來。近年來的觀測數(shù)據(jù)表明，在各城市中二次顆粒物的比例在逐漸增加，已成為主要城市和城市群地區(qū)大氣細(xì)顆粒物的主要來源。北京、上海、廣州等大城市的PM2.5中二次顆粒的份額可超過50%。

3．大氣氧化性是形成復(fù)合污染的關(guān)鍵

二次PM2.5的生成與大氣的氧化能力密切相關(guān)。大氣中的臭氧（O3）是表示大氣氧化能力的代表性物質(zhì)。O3是由大氣中的一次氣態(tài)污染物VOC和氮氧化合物（NOx）在太陽光紫外射線的作用下經(jīng)一系列化學(xué)反應(yīng)生成的二次污染物。這個過程同時會產(chǎn)生大量具有強氧化性的自由基，它們在一次氣態(tài)物質(zhì)轉(zhuǎn)化為二次顆粒物的過程中具有重要的作用。因此，防治O3的生成對減少二次PM2.5污染具有重要的貢獻(xiàn)。同時，從人體健康效應(yīng)角度來看，O3也是一種有害物質(zhì)，會引起咳嗽、喉部干燥、胸痛、黏膜分泌增加、疲乏、惡心等癥狀，明顯損傷肺功能，影響呼吸道結(jié)構(gòu)，引起炎癥，改變透氣率。歐洲的一項研究表明：大氣中O3濃度每增加10μg/m3，日死亡率將增加0.3%，心血管病將增加0.4%。

目前，區(qū)域空氣質(zhì)量模型模擬和衛(wèi)星遙感資料顯示我國東部對流層是全球大氣臭氧濃度最高的區(qū)域之一，同時臭氧污染還呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域分布特征和時間變化特征。我國東部地區(qū)近地面O3質(zhì)量濃度要明顯高于西部地區(qū)，但是冬季西部地區(qū)要高于東部地區(qū)。全國各地超標(biāo)時間跨度大，總體污染水平呈上升趨勢。一些PM2.5濃度較低地區(qū)O3濃度逐年升高也引起關(guān)注。

大氣氧化劑和細(xì)顆粒物可以促進(jìn)大氣一次污染向大氣二次細(xì)顆粒物的快速轉(zhuǎn)化，進(jìn)而引發(fā)灰霾等二次污染，并且使得大氣中多種成分共存，構(gòu)成大氣復(fù)合污染（見圖2-10）。由此可見，大氣氧化性是形成二次污染的關(guān)鍵，是復(fù)合污染形成的驅(qū)動力。

4．細(xì)顆粒物的健康效應(yīng)

高濃度細(xì)顆粒物作為二次污染物的主要物種，對人體健康造成很大威脅。PM2.5顆粒細(xì)小，除了本身含有一定的有害物質(zhì)外，還可攜帶重金屬、致癌物（如多環(huán)芳烴）、病毒等多種有害物質(zhì)，通過呼吸系統(tǒng)進(jìn)入人體，可導(dǎo)致人體呼吸系統(tǒng)、心血管系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)、生育系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)、遺傳系統(tǒng)的病癥。研究顯示，由呼吸道疾病、心血管病、肺癌造成的死亡與細(xì)顆粒物污染的關(guān)系更明顯；細(xì)顆粒物對免疫系統(tǒng)功能低下人群（特別是老人和兒童）的危害最大；細(xì)顆粒物對健康的影響不僅與短期高暴露有關(guān)，也與低濃度下的長期暴露有關(guān)。

在當(dāng)前復(fù)合污染情況下，PM2.5和其他多種形態(tài)不同、化學(xué)性質(zhì)各異的污染物在大氣中會發(fā)生化學(xué)耦合，產(chǎn)生協(xié)同、相加和拮抗等聯(lián)合作用。例如，顆粒物中的有機物和NOx在一定條件下形成光化學(xué)煙霧，同樣會增加PM2.5的暴露劑量。大氣顆粒物濃度和暴露時間是決定顆粒物吸入量和危害程度的關(guān)鍵因素。直徑為1～2μm的顆粒物在大氣中的滯留時間可達(dá)到1～3個月，而直徑在0.1～1.0μm的顆粒物受布朗運動和重力影響最小，在大氣中的滯留時間可為幾個月到十余年，對大氣環(huán)境質(zhì)量和人體健康產(chǎn)生長期的累積性的影響。

根據(jù)國際癌癥研究機構(gòu)（IARC）最新數(shù)據(jù)，2010年全世界共有22.3萬人死于空氣污染導(dǎo)致的肺癌。IARC審議了來自全球五大洲研究機構(gòu)的1000多篇最新論著，認(rèn)定有充足證據(jù)表明，暴露在室外受污染的空氣中可增加患肺癌和膀胱癌的風(fēng)險。這是第一次將大氣污染物作為整體列為第一類致癌物，大氣顆粒物作為室外空氣污染物的主要成分，也單獨被確認(rèn)為第一類致癌物。

三、復(fù)合型水污染問題

（一）地表水質(zhì)量惡化

我國從1984年建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系，監(jiān)測數(shù)據(jù)表明地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈惡化趨勢，環(huán)境容量難以承載主要水污染物的排放量，水環(huán)境污染具有結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型和區(qū)域（流域）性特征。2015年972個地表水國控斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示Ⅴ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為35.5%，海河流域面臨最嚴(yán)重的污染，其劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例達(dá)到39.1%（見圖2-11），河流水質(zhì)總體上北方劣于南方、東部劣于西部。2015年Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的湖泊（水庫）比例為30.6%，富營養(yǎng)化湖泊占比22.9%。湖泊富營養(yǎng)化局勢嚴(yán)重的主要是東部平原湖區(qū)、長江中下游湖區(qū)、云貴高原湖區(qū)的湖泊和城市湖泊。近年來海洋環(huán)境狀況總體較好，但近岸局部海域水體污染依然嚴(yán)重、生態(tài)受損問題依然突出，近海污染面積持續(xù)擴大。南海和黃海水質(zhì)良好，渤海水質(zhì)一般，東海水質(zhì)極差，劣Ⅳ類水體占46.3%（見圖2-12）。

截至2015年年底，全國城市污水處理廠處理能力已達(dá)到1.4億m3/d，城市污水處理率已達(dá)91.97%。但與此同時，小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施嚴(yán)重滯后，2014年農(nóng)村污水處理率不足10%。2014年國家財政環(huán)境保護(hù)支出3815.64億元，僅占財政支出的2.5%，投入不足，特別是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入不足，全國4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60萬個行政村，大部分沒有環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例僅為59%，縣城的污水處理率低于50%。我國90%以上小城鎮(zhèn)的水體環(huán)境均受到不同程度的污染，78%的城鎮(zhèn)河段不宜作飲用水源。在污水設(shè)施建設(shè)滯后的同時，污水收集情況也非常差，排水管網(wǎng)面積普及率只有40%～60%，不少小城鎮(zhèn)沒有系統(tǒng)的排污管道，只有明渠或簡單的排水設(shè)施。

（二）地下水污染嚴(yán)重

《2015中國國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，在中國202個地市級行政區(qū)5118個監(jiān)測點，61.3%的地下水呈“較差”或“極差”級，主要超標(biāo)組分為鐵、錳、氟化物、“三氮”（亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮和銨氮）、總硬度、溶解性總固體、硫酸鹽等，個別監(jiān)測點存在重（類）金屬項目超標(biāo)現(xiàn)象。

對京津冀、長三角、珠三角地區(qū)的地下水有機污染調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要城市及近郊地下水中普遍檢測出微量的有毒有機污染物；農(nóng)藥類、鹵代烴類和單環(huán)芳烴類等有機污染指標(biāo)檢出率為10%～20%，部分地區(qū)達(dá)30%～40%，東北老工業(yè)基地地下水“五毒”和有機污染問題尤其嚴(yán)重。另外，我國地下水超采嚴(yán)重，華北平原東部深層承壓地下水水位降落漏斗面積達(dá)7萬多平方公里，部分城市地下水水位累計下降達(dá)30～50米，局部地區(qū)甚至超過100米。

（三）復(fù)合型水環(huán)境污染

水環(huán)境污染問題的出現(xiàn)必然伴隨著人口膨脹和經(jīng)濟發(fā)展。更多的水資源、土地資源等被占用，原有的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)迅速被環(huán)境影響更加顯著的生態(tài)系統(tǒng)所替代，人口和產(chǎn)業(yè)的密集導(dǎo)致向水體排放的污染物種類復(fù)雜，排放量高，決定了我國水體污染具有典型的復(fù)合型特征。

在我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，發(fā)達(dá)國家近百年間分階段出現(xiàn)的水污染問題，在我國發(fā)達(dá)地區(qū)從20世紀(jì)八九十年代至今這短短20～30年間集中體現(xiàn)和爆發(fā)。具體表現(xiàn)為化學(xué)需氧量（COD）、5日生化需氧量（BOD5）、氨氮、總氮、總磷、重金屬、大腸桿菌、POPs等污染物排放量急劇上升，結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型和區(qū)域（流域）型污染特征顯現(xiàn)。我國的水環(huán)境問題從陸域延伸到近海水域與河口，從單一污染趨向于復(fù)合型污染。常規(guī)污染物、有毒有機物、重金屬、藻毒素等水污染衍生物同時存在、相互作用，形成復(fù)雜的復(fù)合型流域性污染；地表水與地下水的不同程度污染，使城鄉(xiāng)人畜飲用水安全和公眾健康受到嚴(yán)重威脅。

（四）飲用水安全問題

飲用水安全是影響公眾生命健康和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素。尤其是近年來，我國復(fù)合型水污染和惡性水污染事故的頻發(fā)對飲水安全和衛(wèi)生問題形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定性。

水污染對飲用水安全構(gòu)成直接威脅。飲用水源受到常規(guī)污染物和微量有機物、藻類及藻毒素、致溴物質(zhì)等新型有毒物質(zhì)的污染。我國農(nóng)村約有3.6億人接觸的飲用水不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，近20%的城市集中式地下水水源水質(zhì)劣于Ⅲ類，不適宜作為生活飲用水源。部分城市的飲用水水源不僅常規(guī)化學(xué)指標(biāo)出現(xiàn)超標(biāo)，甚至氯仿、甲苯、四氯乙烯、苯并芘、氯苯、苯等致癌、致畸、致突變污染指標(biāo)也出現(xiàn)超標(biāo)，對人體產(chǎn)生潛在的健康風(fēng)險。

部分行政區(qū)的水源地和排污口布設(shè)缺乏有效的協(xié)調(diào)和管理，部分水源地上游就是上行政區(qū)的排污口（河道），導(dǎo)致近年來威脅飲用水安全的環(huán)境事故呈高發(fā)態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，我國1986—2005年共發(fā)生152起飲用水污染事故；供水環(huán)節(jié)事故中，56.6%主要源于水源污染；生活污染是導(dǎo)致飲用水污染的主要因素，占65.1%，其次是工業(yè)污染。

四、固體廢棄物及土壤污染問題

（一）固體廢棄物污染特征

1．固體廢棄物產(chǎn)生量和堆存量劇增且二次污染嚴(yán)重

近年來，生活垃圾和工業(yè)、建筑垃圾等固體廢棄物產(chǎn)生量與經(jīng)濟發(fā)展速度顯著相關(guān)，呈快速上升趨勢。由于必要的處理處置設(shè)施不足，垃圾堆存量大，難以合理處置且堆存量仍在不斷新增，已成為環(huán)境影響嚴(yán)重的環(huán)境公害，對水體、大氣和土壤都造成很大程度甚至難以修復(fù)的污染。我國歷來固體廢棄物的產(chǎn)量都很大，且呈不斷增多的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2002年我國工業(yè)固體廢棄物的產(chǎn)生量為9.5億噸，而2014產(chǎn)生量達(dá)到32.6億噸。“十一五”期間工業(yè)固體廢棄物總堆存量凈增加70億噸，累計堆存量達(dá)到110億噸。我國未經(jīng)處理的城市生活垃圾累積堆存量至2007年年底已超過70億噸，侵占土地面積約80多萬畝，200多座城市處于垃圾包圍之中，固體廢棄物成為新的環(huán)境污染源。

固體廢棄物若不經(jīng)一定處理處置，長期堆存不僅占用大量土地，而且其所含的重金屬元素、有毒有害介質(zhì)、微細(xì)粉塵、有機污染物等易發(fā)生跨介質(zhì)污染轉(zhuǎn)移，會造成嚴(yán)重的大氣、水體、土壤污染和生態(tài)危害。工業(yè)固體廢棄物與城市垃圾在堆放過程中，在溫度、水分作用下，某些有機物質(zhì)會分解產(chǎn)生惡臭及有害氣體，污染大氣環(huán)境；有害固體廢棄物長期堆存，經(jīng)過雨雪淋溶，可溶成分隨水從地表向下滲透，向土壤和地下水遷移并發(fā)生形態(tài)轉(zhuǎn)化，使堆場附近土質(zhì)酸化、堿化、硬化，甚至發(fā)生重金屬型污染。例如，一般的有色金屬冶煉廠附近的土壤中，鉛含量為正常土壤中含量的10～40倍，銅含量為5～200倍，鋅含量為5～50倍。這些有毒物質(zhì)一方面通過土壤進(jìn)入水體進(jìn)一步擴大污染范圍；另一方面在土壤中發(fā)生積累而被植物吸收，毒害農(nóng)作物，并通過食物鏈傳遞對人體健康造成威脅，易引發(fā)社會群體事件。

2．固廢綜合利用率較低

“十一五”期間，我國二氧化硫（SO2）、化學(xué)需氧量（COD）等主要污染物排放量受到有效控制并呈下降趨勢，然而，固體廢棄物產(chǎn)生量居高不下，以年均10%的增幅快速增長。其中，廢舊金屬、電子垃圾、工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾與污泥、農(nóng)林剩余物等大宗廢棄物年產(chǎn)生量超過40億噸，且綜合利用率較低，平均不到40%。

從國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，除廢鋼鐵回收率較高外（50%左右），我國廢塑料的回收率為25%，廢橡膠的回收率為32%，廢紙的回收率為35%，廢玻璃的回收率只有13%。報廢通信工具、廢家電、廢電子產(chǎn)品、報廢汽車、廢包裝物和廢電池等廢舊資源回收率更低。垃圾是隱藏的資源，而當(dāng)前我國的固體廢棄物回收利用率與國際相比有較大差距。固體廢棄物利用率低不僅造成了資源的極大浪費，也加大了固廢處理成本，造成了沉重的環(huán)境負(fù)擔(dān)。

3．危險廢棄物處理處置水平較低

據(jù)統(tǒng)計，2014年我國產(chǎn)生危險廢棄物約3633萬噸左右，但我國大部分危險廢棄物的集中處置率很小，處理處置和綜合利用水平較低，多處于簡單貯存或直接排放狀態(tài)，二次污染嚴(yán)重；還有部分危險廢棄物混入生活垃圾，給社會造成巨大的安全隱患。究其原因，當(dāng)前我國危險廢棄物處置設(shè)施嚴(yán)重不足且處置水平低；尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系，相關(guān)法律法規(guī)和管理制度尚不健全；裝備制造水平低，技術(shù)不過關(guān)且監(jiān)管存在漏洞等。

4．電子廢棄物無害化和資源化水平低

首先，廢舊電子廢棄物無序收集現(xiàn)象嚴(yán)重，廢棄電子產(chǎn)品應(yīng)由正規(guī)化、專門化的電子廢棄物資源化公司進(jìn)行集中收集，以實現(xiàn)低環(huán)境影響的處置和再利用。然而，當(dāng)前大量廢舊電子電器無序流入不受監(jiān)管、生產(chǎn)水平低下的民間拆卸小作坊。其次，廢舊電子電器再生利用處置水平低，污染嚴(yán)重。由于電子產(chǎn)品更新?lián)Q代周期極短，電子廢棄物的數(shù)量每年持續(xù)以驚人的速度增長。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2010年發(fā)布的報告，中國已成為僅次于美國的世界第二大電子垃圾生產(chǎn)國，每年生產(chǎn)超過230萬噸電子垃圾。加之全世界數(shù)量驚人的電子垃圾中有80%出口至亞洲，而其中的90%進(jìn)入中國，發(fā)達(dá)國家這些長期的“污染輸出”已成為我國一種新型的環(huán)境公害。同時，電子廢棄物處理手段較為原始，一般僅有焚燒、破碎、傾倒、濃酸提取貴重金屬等簡單處理手段，廢液則直接排放，因而造成了危害大、跨介質(zhì)、難治理的環(huán)境污染。最后，電子廢棄物處理產(chǎn)業(yè)投資不足，技術(shù)體系不成熟。企業(yè)規(guī)模普遍較小，投資融資困難，難以獲取新技術(shù)支持，總體發(fā)展緩慢。

（二）土壤污染問題

1．土壤污染態(tài)勢加劇

由于生活垃圾、污泥、工業(yè)廢渣等的堆存，化肥農(nóng)藥的低效大量施用，污水灌溉管理不嚴(yán)格，大氣粉塵沉降等原因，我國土壤污染日益嚴(yán)重。重金屬污染、酸雨污染、農(nóng)藥和有機物污染、放射性污染、病原菌污染以及其他各種污染交叉匯集于土壤資源，部分污染物超標(biāo)達(dá)幾十倍甚至幾百倍，形成修復(fù)難度高、危害潛力大的復(fù)合污染。1989年來我國受污染耕地面積持續(xù)增長。2005年4月至2013年12月，我國開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，結(jié)果顯示，全國土壤狀況總體不容樂觀，耕地土壤環(huán)境、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題尤為嚴(yán)重。全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，污染類型以無機型為主，有機型次之，復(fù)合型污染比重較低；被調(diào)查的690家重污染企業(yè)周邊超標(biāo)土壤點位占36.3%。

目前我國糧食生產(chǎn)依賴于化肥和農(nóng)藥的大量投入，每公頃用量比發(fā)達(dá)國家高出1倍還多，且使用量仍在上升。農(nóng)藥化肥用量呈現(xiàn)東部＞中原＞西部的空間分布規(guī)律，尤其在東南沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)污染更為嚴(yán)重。

2．土壤質(zhì)量惡化影響食品安全

目前，農(nóng)田農(nóng)藥、獸藥、硝酸鹽、重金屬、農(nóng)膜等污染物廣泛侵蝕土地資源，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。土壤中的污染物進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品后通過食物鏈進(jìn)入人體并富集，引起人體慢性或急性中毒，甚至產(chǎn)生致癌、致畸、致突變等惡劣的健康影響。食品安全不僅與人體健康息息相關(guān)，還會影響諸如農(nóng)產(chǎn)品出口、我國國際競爭力的維護(hù)等一系列問題。由于土壤污染往往具有累積性、滯后性和不可逆性，經(jīng)常面臨治理難度大、成本高、周期長的挑戰(zhàn)，其治理成果將長期影響經(jīng)濟社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。土壤污染問題已經(jīng)成為影響群眾身體健康、損害群眾利益的重要因素。

五、造成環(huán)境問題的原因識別

結(jié)合以上分析，目前我國的環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，集中表現(xiàn)為主要污染物排放量明顯超過環(huán)境承載能力、生態(tài)系統(tǒng)功能退化，對經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成了日益嚴(yán)重的制約。結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型污染的特征將持續(xù)較長時間，環(huán)境保護(hù)面臨長期、艱巨、復(fù)雜的工作。與此同時，我國的環(huán)境形勢還隨經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新的趨勢，如環(huán)境風(fēng)險上升、環(huán)境事故頻發(fā)、群體性事件增多、環(huán)境損害加重等。造成環(huán)境形勢嚴(yán)峻的原因是多方面的，突出表現(xiàn)在粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式、復(fù)合污染加劇、農(nóng)村環(huán)境問題、環(huán)保法治進(jìn)程落后、配套政策措施不足等方面，詳述如下。

（一）經(jīng)濟粗放式發(fā)展模式與環(huán)保基本國策保障不足的矛盾

中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，然而經(jīng)濟的高速增長持續(xù)依賴高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型增長方式，以“資源換增長”的不可持續(xù)的資源消耗型發(fā)展模式仍普遍存在。長期以來片面的GDP指標(biāo)在地方政府政績考核中處于核心地位。“重經(jīng)濟增長，輕環(huán)境保護(hù)”現(xiàn)象仍然突出，“先污染后治理”的錯誤認(rèn)識依然存在。經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾日益凸顯，如不加控制終將爆發(fā)難以調(diào)和的矛盾。

環(huán)境保護(hù)已被列為國家的基本國策，但在人、財、物等資源配置和干部績效考核等保障措施方面仍缺乏配套的硬性規(guī)定，基本國策的地位難以落實，我國仍然未能擺脫資源高消耗、環(huán)境重污染的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式。

（二）多種復(fù)合污染加劇形勢的應(yīng)對戰(zhàn)略不充分

長期的以消耗不可再生能源和排放大量環(huán)境污染為代價的經(jīng)濟增長方式，已在我國產(chǎn)生并積累了嚴(yán)重的復(fù)合型環(huán)境污染問題。然而，目前對于二次污染加劇霧霾發(fā)生、臭氧濃度升高以及流域地下水的復(fù)合污染加劇形勢認(rèn)識不足，相關(guān)研究不夠透徹，應(yīng)對戰(zhàn)略的有力程度尚須加強。

（三）農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境問題的預(yù)防治理滯后

我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)薄弱，累積問題龐大，管理體制不完善，環(huán)保宣傳教育落后，導(dǎo)致各種新舊污染、跨介質(zhì)污染相互交織耦合，工業(yè)及城市污染頻繁地不計后果向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加劇了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的艱巨程度。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，廢棄物產(chǎn)生量的進(jìn)一步擴大，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)將面臨更多新的挑戰(zhàn)。全面建成小康社會的重點和難點在農(nóng)村，而農(nóng)村環(huán)境更是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵制約瓶頸。

（四）環(huán)境保護(hù)法制進(jìn)程落后于環(huán)保需求

現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)尚不健全，實施中的可操作性尚需提高；對違法企業(yè)的處罰力度過低，難以強制威懾并糾正環(huán)境違法行為。土壤、化學(xué)品污染防治和環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域還存在法律空白，相關(guān)領(lǐng)域管理混亂，獎懲不明；亟須加強排污許可證、總量控制等工作的法律支持，以指導(dǎo)相關(guān)工作的順利有序開展；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不力，在一些地方存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，“守法成本高、違法成本低”的問題長期未得到有效解決。

（五）配套政策措施難以全面調(diào)動社會積極性

可提升環(huán)境保護(hù)力度的財稅、金融、價格、貿(mào)易等配套政策尚不完善，難以達(dá)到理想的鼓勵程度。長期以來，資源價格不能合理反映資源的稀缺程度和污染治理成本，扭曲的資源環(huán)境價格體系難以協(xié)調(diào)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展間的可持續(xù)關(guān)系；合理的生態(tài)補償機制還未形成；使政府處于被動局面的“先排污，后收費”的排污費征收方式難以形成對企業(yè)的有效約束機制，亟須改革。