第二節 2025年環境發展趨勢、潛在挑戰及戰略建議

從當前到2025年這段時間內，我國既有工業化階段轉變、經濟發展的動力機制轉換、資源能源需求和污染排放壓力有望減小等有利條件，也有經濟發展慣性大、環境問題更為復雜、產業結構和增長方式調整不確定等不利因素，是“青山綠水”與“金山銀山”戰略抉擇的“兩難”期，也是發展轉型、污染防治的攻堅期、相持期，還可能是資源環境瓶頸約束和發展矛盾最尖銳的困難期。本節依據我國環境污染特點和經濟社會發展態勢，對2025年之前的環境發展趨勢進行判斷，剖析了該階段環境風險與治理中面臨的挑戰，提出了環境保護的戰略建議。

一、環境發展趨勢判斷

經過改革開放以來的持續高速經濟增長，我國環境形勢日益嚴峻，環境污染程度趨于復雜，重大環境事件頻發，已明顯影響到政治可信度和政府公信力，成為制約社會可持續發展、阻礙生態文明全面建設的突出問題。總體來講，我國環境污染具有以下五個特點：①污染源類型復雜，形成了點源與面源污染共存、生活污染和工業排放疊加的態勢；②在我國大多數區域，污染物的超負荷排放已顯著超過了環境承載力，環境容量的不足嚴重制約了社會經濟活動的高效開展和資源的有效配置；③從單一污染物污染問題逐步發展成為具有復合污染特征的多組分污染問題；④在時間尺度上，累積性與突發性環境污染并存；⑤在空間尺度上，板塊式的污染區域逐漸形成。

因此，基于上一節對我國當前環境保護重大問題的識別，應積極采取有力措施避免環境壓力進一步累積并突破區域臨界線，在保持我國經濟快速持續增長、社會穩定進步的同時，盡量降低主要環境排放負荷，盡快實現環境壓力峰值的拐點（見圖2-13）。“十三五”及2025年前是我國環境保護的重要轉折期，迫切需要針對當前存在的重大環境問題及時開啟政策窗口，優化資源需求量和環境承載力的平衡，突破阻礙可持續發展的瓶頸（見圖2-14）。

（一）經濟社會發展與環境承載力間的矛盾愈加尖銳

經濟社會發展活動須被限定在生態系統承載力的范圍之內，才能符合可持續發展的要求。生態足跡是分析國家或地區自然資源可持續利用及生態承載力關系的重要指標。自20世紀70年代初期，中國可再生資源的消耗速率開始超過其再生速率，生態赤字逐漸形成并逐步擴大（見圖2-15）。2008年，中國人均生態足跡是其人均生物承載力（0.87全球公頃）的近2.5倍。生態足跡曲線表明中國土地的生物供給力過小。尤其是2003年草地和林地產量因子僅為0.9和0.1，說明中國草地和林地的生產力明顯低于世界平均水平，土地平均產出率低。

另外，中國的土地資源極為緊張。土地供需面臨尖銳的矛盾，且自然生態系統相對脆弱。西部的干旱半干旱區占全國陸地面積的52%，高山和丘陵地區占全國陸地面積的2/3，稀缺的土地資源難以承受人口規模和經濟發展程度的快速增長。除此之外，人類對土地資源及自然生態環境的不合理開發進一步加劇了生態系統的脆弱性，環境承載力面臨進一步的危機。

同時，大規模的快速城鎮化進程，無疑令已然嚴峻的國土生態危機面臨雪上加霜的局面。城鎮化帶來的大規模人口聚集，導致區域自然資源利用顯著超過生態承載力，是造成城鎮環境惡化的主要原因之一。由于我國城市群及特大城市的人口規模和經濟總量龐大，生態赤字急劇擴大，其所處區域的生態承載力普遍面臨不可持續的狀態。這一矛盾在水資源短缺問題上體現得更加顯著，我國城市居民人均水資源占有量大多僅為國際紅色警戒線的20%左右。必須正視的是，當前尖銳的人地矛盾難以緩解，至今仍處于日漸加劇的狀態。

（二）總體惡化、局部改善的環境局勢短期內難以扭轉

在我國30多年的快速發展中，集中顯現出發達國家一兩百年間分階段出現的環境問題，因此我國當前的環境污染呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特點（如上一節所述，我國水體環境、大氣環境、土壤環境均面臨嚴重的復合型污染）。各種環境污染相互耦合并發生二次反應，在介質間不斷發生遷移轉化，更加劇了污染范圍與程度，已引發新的社會問題。總體惡化、局部改善的環境局勢在短期內難以扭轉，而整體環境質量的改善已經是提升政治可信度和公信力的迫切需求。

（三）經濟快速發展帶來的污染負荷排放長期保持高位

冶金、有色、石化、能源、輕工、建材等我國節能減排重點行業是支撐國民經濟快速發展的支柱產業，其工業增加值占全國整體工業增加值的60%以上。但這些重點產業的工業結構特點和資源稟賦往往決定了其伴隨著高能耗、重污染，產生大量工業“三廢”，這種狀況在2020年前難以有根本轉變。2015年，全國廢水化學需氧量排放總量為2223.5萬噸，氨氮排放總量為229.9萬噸；廢氣中二氧化硫排放總量為1859.1萬噸，氮氧化物排放總量為1851.8萬噸。污染排放總量仍然過大，減緩趨勢較小，可以預見2025年前重點行業減排形勢依然嚴峻。

（四）我國環境保護與國際地位不相適應

在全球發展前進的大浪潮中，作為人口大國和世界第二大經濟體，我國的環境保護面臨更為錯綜復雜的國際政治和經濟形勢。隨著全球環境問題的不斷加劇，中國與世界間雙向的環境影響愈發明顯，中國在國際環境事務中的責任問題也日益凸現。在環境與發展領域，中國周邊跨界環境問題不斷凸顯，中國企業“走出去”進程中出現的環境爭議頻頻發生，“中國環境威脅論”此起彼伏。當前，我國的國際形象受到密切關注，被國際社會要求承擔更大的環境責任。若不能協調好其間的責任與關系，我國的國際資源和環境空間將受到威脅，影響可持續發展的順利實現，阻礙我國堅持和平發展道路、建設和諧世界這一愿景的順利實現。

二、環境風險帶來的挑戰

（一）群體性環境事件影響社會穩定

嚴重的環境污染事件會引發不同程度的社會矛盾和沖突，是影響社會穩定的重要因素。近年來，因環境污染事故引起的群體性事件以每年約29%的速度遞增。例如，頻發的水污染事件造成大量群眾飲水用水困難；大量化學品生產加工企業的布局未經嚴格把控，存在一定的環境風險；危險廢物管理存在漏洞，非法堆存、運輸和不規范處置現象頻發；城市生活垃圾處理處置不完善，垃圾圍城現象的蔓延難以得到控制；核與輻射的風險防范壓力進一步增大。近年來環境投訴的數量在以每年30%的速度明顯上升，表明廣大群眾改善環境質量、提高環境風險防控水平的需求已經越來越高。

突發環境污染事件的發生經常伴隨污染物的集中超量排放，使局部環境質量迅速惡化甚至造成毀滅性影響，因此往往會帶來巨大的經濟損失和惡劣的社會后果，嚴重的甚至會威脅人民生命安全、生態系統健康和社會穩定。例如，近年來發生的松花江水污染事故，太湖藍藻水華事件，江蘇鹽城、廣西龍江、山西長治、廣西賀江等水污染事件，一度造成居民的用水困難，引發社會恐慌；陜西省鳳翔縣、河南省濟源市和湖南省武岡市等發生的31起重特大重金屬污染事件，考慮其環境污染的長期性、累積性效應，對群眾健康、環境安全和社會穩定都造成了嚴重威脅。

我國正處于并將在未來一定時期內處于突發環境事件高發期并面臨諸多挑戰，環境風險的預防、監控、預警、應急處理處置等能力亟待提升。

（二）環境問題危及公眾健康

環境是人類賴以生存發展的物質基礎，環境質量的優劣與人體健康密切相關。在環境因素中，生活環境（主要包括大氣、水、土壤、居住環境、交通環境等）會對人群健康產生直接影響。環境因素中有毒有害污染物的大量累積會對人群產生急性甚至致命危害，而低濃度、長時間反復作用于人體的污染物易對人體產生慢性危害甚至致癌等各種健康影響。

近年來，從總體上看，中國人群的健康水平不斷提高。但值得注意的是，部分與環境污染明顯相關的疾病的發病率和死亡率卻呈上升趨勢，表明了環境污染對健康的負面影響：過去30年，我國惡性腫瘤死亡率從83.65/10萬上升到134.80/10萬，增幅超過60%；出生缺陷發生率從1996年的8.87‰上升到2007年的14.79‰；中國城市兒童哮喘患病率從1990年的0.91%上升至2000年的1.50%,10年間上升了60%。我國人群死亡前10位疾病的病因和疾病危險因素中，環境因素占20.24%。

同時，環境保護部公布的《中國環境宏觀戰略研究報告》指出，我國1.9億人的飲用水中有害物質含量超標；約30%的城市人口暴露的空氣環境中存在污染物超標現象。2025年前可能是我國爆發大規模的環境公共健康危機的敏感挑戰時期。

（三）重要環境問題或影響政府公信力

目前，我國環境信息公開程度不斷提升，社會公眾參與愈發普遍，環境保護工作進入了一個新時期。但公眾的環境保護意識、參與能力與切實維護自身環境權益之間還沒有達到平衡。在環境污染持續蔓延、公共環境健康危機時有爆發的背景下，新的環境公民運動頻頻發生，考驗著我國政府公信力的維護和公共決策能力的提升。特別是在一些與民眾生活息息相關的問題上，如食品安全、飲用水安全、灰霾和水污染問題等，群眾權益維護的需求與政府應對能力之間的平衡將對政府公信力產生很大影響。

三、國際環境協同治理上面臨的挑戰

我國是世界上擁有鄰國最多的國家之一，有14個國家與中國陸上接壤，6個國家隔海相望。這樣的地理位置使我國在區域環境協同治理上面臨更復雜的局勢，國際關系與國際影響復雜。結合美國推行的亞洲“再平衡”戰略以及我國對周邊國家的資源戰略需求，中國可能因國際環境問題受到不同程度的“責難”。

總體來看，我國面臨的區域（雙邊）環境問題可劃分為周邊環境問題和非周邊環境問題。以環境介質類型分類，可分為跨界水和海洋污染問題、大氣污染物的遠距離傳輸問題、固體廢物污染問題和跨界生態保護問題；以跨界影響方式分類，可分為直接影響和間接影響，如上游水體污染直接跨界影響下游國家，上游水資源開發直接影響下游國家利益，廢物進口直接將環境風險轉移給進口國，產品跨界生產貿易中產品生產過程間接造成環境影響等。

我國面臨的主要國際環境問題有如下五個。

（一）跨界大氣污染問題在周邊區域的關注度顯著上升

我國是造成東亞跨界大氣污染的主要污染排放來源，日本、韓國認為遭受了嚴重影響。在中日韓之間的多邊和雙邊環境合作機制中，如三國環境部長會議及中日、中韓環境合作聯委會等，中方在大氣污染問題上往往面臨較大壓力，未來不排除將區域跨界大氣污染防控進行協議化的可能性。我國在光化學煙霧問題上明顯遭受來自日本的壓力。但我國尚未在大區域尺度上開展針對大氣光化學氧化劑的系統研究，因此尚不掌握我國東部地區大氣臭氧污染和光化學污染的整體狀況和輸送規律。

（二）跨界水環境污染問題突出，引發較大跨界糾紛

我國是世界上擁有國際河流最多的國家之一，并且多處于國際河流的發源地和上游。我國擁有16條重要跨界河流，其中13條發源于我國，流經19個國家，對包括我國在內的約30億人口產生影響。2010年中國環境監測總站對我國跨國界河流（含湖泊）的水質進行了監測，監測結果顯示，2010年國界河流（湖泊）總體為輕度污染，但部分國界河流（湖泊）污染形勢仍較為嚴峻。例如，中蒙國界湖泊貝爾湖、中越國界河流元江和藤條江出境水體為重度污染；南溪河出境水體、中朝國界河流鴨綠江和圖們江、中哈國界河流伊犁河出境水體等為中度污染。而在水資源利用方面，西北地區的中哈界河額爾齊斯河和伊犁河，西南地區的湄公河面臨突出的水資源利用矛盾。依據我國當前環境保護相關工作規劃，跨界河流的水質問題預計在中期內（未來15～20年）能夠得到較好解決，但水資源利用的矛盾將長期存在。

（三）由于自然因素作用和起源復雜等原因，沙塵暴問題在短期內難以改善

中日韓環境部長會議特別成立了司長級對話機制與監測和技術工作組，實質性開展沙塵暴防控相關工作。我國作為沙塵暴上風向國家，在監測、預警、應對等合作中，從經濟上看將是付出大于收獲。

（四）汞污染逐漸成為國際環境合作的重要關注點

目前，汞排放國際控制公約已經簽署，中國作為汞生產、使用和排放大國，面臨巨大挑戰。世界汞排放的1/3以上源于我國，這其中超過2/3來自燃煤、冶金和金礦產業（見圖2-16）。毫無疑問，2025年前中國將承受汞削減的巨大壓力。2013年10月中國代表團在日本簽署《關于汞的水俁公約》，將有效推進我國汞污染治理進程。

（五）由貿易和投資引發的環境問題

貿易引發的區域環境問題主要可以分為兩類：一是固體廢棄物，特別是電子廢棄物的非法貿易導致的環境污染，我國是承受污染的受害方，美國、日本、韓國是主要的輸出國，而東南亞是重要中轉站；二是我國從俄羅斯、東南亞的木材進口會對當地造成一些生態破壞。另外，我國境外企業對外投資規模不斷擴大并在海外屢屢引發環境爭議，對外投資的環境管理成為我國面臨的新的挑戰。

總之，我國在粗放型經濟發展方式中產生的生態環境問題對周邊國家環境產生了一些不利影響，并引發了一些雙邊和區域環境問題，尤其是在某些敏感問題上面臨不斷加大的挑戰和壓力。某些周邊國家越發以與我國有關的跨界環境問題為由對我國施壓，從而將環境議題政治化作為輔助外交手段。同時，我國也面臨電子廢棄物與（核）放射性污染的越境轉移、生物遺傳資源流失等問題，應妥善謀劃區域環境合作戰略，在合作領域中發揮主動權，以減輕我國的環境影響與風險。

四、環境保護2025戰略建議

根據當前我國環境保護面臨的重大問題、2025年環境發展趨勢及其挑戰，參考《國家環境保護“十三五”規劃基本思路》和《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》對環境保護的要求，可以研究并制定我國環境保護的戰略目標、任務措施及政策建議，推動建立符合中國國情和環境保護需求的環境保護體系。

國際經驗或案例表明，庫茲涅茨“倒U”曲線在人均GDP達到3000～8000美元時出現拐點，即環境狀況開始發生轉變。美國、歐盟等國家從大規模治理污染到環境質量出現明顯改善所經歷的時間跨度約為40年，環境質量改善時人均GDP約為1萬～1.5萬美元。2020年前后我國環境保護形勢出現明顯改善的條件已經基本具備，部分傳統的環境問題有望開始得到根治。但實現環境質量的全面改善、人體健康的有效保障和生態系統的優化平衡，還需要相當長一段時間內持續有力的環境管理工作。

（一）戰略目標

當前，黨中央、國務院高度重視環境保護問題。“十三五”規劃綱要提出，環境保護工作需“以提高環境質量為核心，以解決生態環境領域突出問題為重點”。黨的十八大報告提出“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻”。十八屆三中全會進一步提出了加快實行以“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革環境保護管理體制”為核心的生態文明制度建設。結合2025年我國環境發展趨勢及可能帶來的挑戰，本節提出了有關戰略任務、重大措施及若干環保政策建議。

1．總體戰略目標

貫徹“以人為本，環境安全”的戰略思想，著眼于我國環境質量的全面改善和生態系統的健康穩定，顯著減少主要污染物排放總量，著力預防和解決群體性環境污染事件，提升政府公信力，促進環境保護和經濟社會的協調發展，全面實現與現代化社會主義強國和人民需求相適應的環境質量目標。

2．階段目標

到2020年，主要污染物排放總量顯著減少，人居環境明顯改善，生態系統穩定性增強，輻射環境質量繼續保持良好，危害人體健康的突出環境問題（如PM、POPs等）得到初步遏制，環境惡化趨勢得到基本控制，生態空間管制、環境監管和行政執法體制機制、環境資源審計、環境責任考核等法規制度取得重要突破；生態文明制度體系基本建立，生態文明水平與全面小康社會相適應。

到2025年，全國城市環境空氣質量基本達標，水環境質量達到功能區標準，土壤環境質量得到好轉，生態環境質量全面改善，經濟社會發展與環境保護基本協調，生態文明水平全面提升。

（二）戰略任務和措施

1．加強環境系統管理，建立綜合協調管理體制

當前我國環境管理還存在職能分散、職能交叉等問題。應強化環境綜合管理，實現宏觀調控、監督執法和公共服務職能等管理要素的有機統一，逐步實現責、權統一，推進統一監管和分部門負責的“大部制”。減少職能交叉，明確統籌歸并管理部門的環保職能，提高環境行政管理效率。

建議成立國家環境安全監督委員會，統籌協調環境戰略、環境安全等有關工作，完善環保決策咨詢機制，為中央決策提供環境政策方面的咨詢與建議。由國家環境保護行政主管部門統籌協調和監督管理國家環境事務工作，重點解決環境監察、核輻射與安全、環境監測等方面的體制和職能問題。

2．完善考評辦法，建立環境資產離任審計制度

黨的十八屆三中全會審議并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出，“劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。”《決定》強調，加快實現主要領導環境問責體系建設，關鍵要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。

此外，應進一步完善領導干部環境績效考核的實施主體。應由環保部環保督察中心和國家審計署派出機構聯合執行，建立第三方考核制度，從而提升考核的公正性和可信度。

3．加強水環境綜合管理，保障飲用水安全健康

應從生態系統健康和水質安全理念出發，根據流域的自然特性，結合社會經濟發展水平和人民需求，明確污染物總量控制與水質標準的關系，以保障水質安全和水環境系統健康為工作重點，保障人民群眾喝上干凈的水，提高經濟社會可持續發展的水資源供給能力。

水環境綜合管理須以持續改善水環境質量為目標，統籌水量、水質和水生態管理之間的協調關系，以源頭控制、過程削減、循環利用和生態修復為主體思路。削減各類水體污染物質，如化學需氧量、氨氮、營養鹽及有毒有害物質的排放量為主線，提升污染物處理率和處理效果，大力推進源頭減排；開展全國水環境生態功能區劃，明確各區域管理目標，實行“分區、分級、分類、分期”管理；優先保護飲用水源地，保障飲用水安全；推進流域水污染綜合防治與生態修復工作；提高工業、生活污水處理和農村與農業面源污染控制能力：海陸兼顧，實施重點海域排污總量控制制度，加強向海域排污的監督監管工作，改善海岸帶與近岸海域生態系統健康。

4．削減排放總量，推進大氣環境質量持續改善

大氣污染的有效控制，須以削減各類大氣污染物，尤其是影響人體健康的污染物的排放為主線，以協同控制多種污染物，如細顆粒物（PM）、二氧化硫、氮氧化物和揮發性有機化合物（VOCs）等為重點。積極推進工業、技術、建筑和交通節能，大力推進清潔和可再生能源的使用，提高能源效率；城鄉并舉、城市群聯控，統籌解決區域大氣污染。

制訂國家清潔空氣行動計劃，開展國家層面的大氣污染區域治理規劃，對重點行業，如電力、冶金、建材等實施嚴格的主要大氣污染物（二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物和顆粒物）排放總量控制。在長三角、珠三角和首都圈等大氣復合型污染尤為突出的重點地區實行更為嚴格的煤炭消費總量約束性控制，完善區域協調、聯防聯動機制與管理模式。大力發展綠色可持續的城市交通體系，實施公交優先的發展戰略，采取經濟手段減少機動車出行。在人口超過1000萬的特大城市，從交通規劃、單車排放、油品質量等多方面聯合實施機動車尾氣污染控制，通過行政手段限制機動車的使用。

5．提高資源利用效率，全面控制固體廢棄物污染

可持續發展的環境管理體系和資源節約型的社會體系必然以固體廢棄物循環利用為導向之一，大力發展固體廢棄物源頭減量，推行廢棄物資源化循環。固體廢棄物污染控制應有效結合循環經濟理念，構建高效規范的回收管理體系。現有的社會垃圾混合收集模式難以實現有效的垃圾回收管理，應強制開展源頭分類，加強資源回收利用配套設施建設，借助物聯網和信息化管理手段提升垃圾收運效率，提升回收信息公開程度，降低再生資源回收的人力物力成本，建立支持循環型消費模式的廢品回收利用體系。

加快推進工業固廢、生物質廢棄物、污泥等重點固廢的資源化和能源化利用，且在利用過程中注意資源再生的污染控制。推進循環經濟示范城市（縣）的綜合性財稅政策，理順資源價格體制，以環境資源稅等手段促進建立高效的資源循環利用激勵體制；加大城鎮礦產基地開發強度；實現環境保護政策由“廢棄物無害化處理”為主向“廢棄物資源化利用”為主的轉變。

6．加強城市環境保護，建設環境友好城市

生態城市建設須嚴格進行城市污染控制，建設資源節約、環境友好的宜居城市。實施城市綠色管理和綠色建設，完善城市綠色生產和消費體系，建立城市風險預報預警機制，推進避災型城市發展戰略；實施空間管控戰略，實現城市多功能區協調發展；實施同步建設戰略，使城市環境基礎設施建設與城市發展目標相適應；實施綜合環境管理制度，加強城市污水、垃圾、噪聲、光污染、惡臭等問題的綜合防治，推進城市垃圾源頭分類，鼓勵公眾參與；推行生態型、節約型城市綠化建設，保護城市天然植被、天然河道、天然濕地，增加城市綠化率，保護生物多樣性，促進人與自然的和諧。

7．加強農村環保工作，實施美麗鄉村戰略

以全面改善農村環境質量為目標，以保障食品安全和人體健康為重點，啟動農村清潔水源、清潔田園和清潔家園行動計劃：開展村莊環境綜合整治，推進生活污水和垃圾綜合治理，著力攻堅已存的污染難題。農村污水處理宜堅持“就地、分散、經濟”原則，推廣分散式農村污水處理設備的建設和優化運行，減少污水收集和遠距離運輸產生的成本；農村垃圾處理應采取“就地資源化回收”和“就近無害化處置”的農村垃圾處置模式，結合農村特點推行垃圾分類，推廣有機物的生物質化，減少垃圾收集和轉運量。

進一步加大農村飲用水源地的保護和監管力度，確保農村飲水安全；嚴格工礦企業環境準入標準和流程，加強監管，確保企業的達標排放；強化農產品環境安全管理，推廣生態農業種植模式，強化化肥、農藥的高效安全施用；加強土壤污染治理力度和農業面源污染防治；加大畜禽養殖和水產養殖業污染排放的監管力度，推進污染物的資源化和無害化處置，科學劃定限制養殖區域，積極推廣生態養殖模式。

管理模式層面，根據東、中、西部農村的不同情況，實施政府主導，企業、社會聯動，以獎代補、以獎促治的管理模式；應積極推動國家層面設立跨部門的協調管理機構，對美麗鄉村建設工作進行整體部署和組織實施，開展國家級美麗鄉村試點建設；考慮建立“縣級為主、省市獎勵、鎮村共擔、農戶適當出資”的農村垃圾無害化處理保障機制。

8．切實應對全球和區域環境挑戰

以互利共贏的戰略思想為指導，統籌國內、國際大局，全面提升我國的國際環境公約履約能力。建立和完善相關法律法規和管理制度，嚴格規范危險化學品的管理，減輕持久性有機污染物和危險廢棄物的越境轉移對生態環境和人體健康造成的危害；根據“共同但有區別的責任”原則，在應對氣候變化等全球性環境問題方面做出貢獻；積極參與國際履約行動，如控制消耗臭氧層物質的排放，保護生物多樣性，維護生物安全等；加強對于對外投資企業的環境管理，樹立負責任的環境大國形象。

積極推進環境事務中的國際合作，積極參與多邊環境合作進程，加強我國與周邊國家和區域、次區域的戰略對話與合作，增進互信；優先解決好中俄、中哈、大湄公河次區域、中朝等跨界河流的水污染防治和水資源利用問題，減少我國與周邊國家和地區的環境糾紛；繼續鞏固并擴大與發展中國家的合作，共同維護發展中國家的正當要求和共同利益；實現貿易、環境和發展“三贏”目標，推動國際環境合作朝著更加合理、公正、高效的方向發展。

（三）我國環境保護政策建議

1．強化體制機制設計

環保綜合決策制度體系的建設中應重視環保部門的參與，提升環境保護規劃與政策研究，進一步確立生態紅線和生態安全的基礎性地位，從而避免建設過程中的隨意性和盲目性。

第一，建立健全環境保護的組織領導制度。首先，在中央層面建立國務院統一領導的環保領導體制，負責環境保護戰略實施的頂層設計和整體部署，統籌各方力量，協調跨部門和跨區域問題，形成政府領導、部門分工、環保監管、企業治理、輿論監督、公眾參與的良好的環保工作機制。其次，完善中央與地方環境管理部門之間的互動與反饋機制，提升環境保護措施的實施效率；完善環境保護的目標管理責任制，嚴格監管、考核和獎懲。

第二，將環境保護納入地方政府考核內容，嚴格考核問責，實施環保責任終身追究制。現行考核制度使得各地片面地追求GDP的增長，忽略經濟的可持續發展和資源的可持續利用。建議提高環境保護指標在政績考核指標中的比重；對各級政府建立生態環境保護的約束性規范，將主要污染物排放總量控制指標和其他重要指標層層分解落實到各地區、各部門、各重點行業和單位中，嚴格監督約束性指標任務的完成；嚴格追究造成嚴重環境事故責任人的法律責任；推行地方領導干部離任生態審計制度，官員的升遷同環保政績掛鉤。

第三，加強環境保護與公安部門執法的銜接配合力度。環保部門應該在更高層次和更大范圍上考慮部門政策的價值取向，在對部門各種利益沖突目標的協調中降低綜合決策的消極影響，弱化其政策實施中的沖突點，達到綜合決策目標的最大化，從而樹立應有的權威。環境保護、公安部門要緊密結合當地實際，強化部門執法聯動，開展統一行動，發揮綜合監管優勢，集中力量解決在一定區域、一定時段內嚴重污染環境、破壞生態、威脅群眾生命健康的突出問題。

2．加強頂層設計與任務落實

按照“五位一體”總體布局要求，強化頂層設計，通過制度設計將生態環境建設要求同經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的現狀和趨勢結合起來。

第一，環境問題的嚴重性和環境保護的緊迫性要求從最頂層決策上審視環境問題。建議全國人大會議審議的報告中，除了政府工作報告、“兩高”等報告外，考慮單列“環境保護政府工作報告”。

第二，針對環境保護體制機制存在的問題和管理變革的不確定性，建議建立生態環保大部制。由環保大部門來統一管理資源、保護生態環境，有利于建立職能有機統一、運行高效的生態環境保護大部門體制。同時，設立全國環境總督察，探索建立省以下環保機構的垂直管理機制，加快推進資源和生態環境保護的大部制框架建設。建立國內外的研究隊伍，加強與相關權威研究機構的合作，在環保技術把關與決策咨詢上深入研究，深入認知環境問題并提出高效應對策略，努力建立“生態污染防治與生態保護并舉”的大環境部。

第三，環境質量考核與總量控制相結合，劃定環境質量安全底線。環境質量安全底線應符合環境功能區劃與環境質量管理要求，不超出當地的生態承載力，能夠滿足人居環境與人體健康的基本需要。具體而言，大氣、水、土壤等環境質量均應達到功能區要求，主要污染物排放總量不超出總量控制指標，環境風險得到有效防控，杜絕重大環境事件的發生。從專項環境要素上，還可分為大氣環境紅線、水環境紅線、土壤環境紅線等，安全底線的劃定還需要基于更加深入系統的研究。

3．推進國家法律生態化

制定和完善一批環境保護相關法律法規，加強對環境行為的監督和制約，彌補現行環境法律的缺陷。例如，土壤環境保護、環境監測、環境污染損害賠償、環境公眾參與和公益訴訟、核安全、危險物品管理等領域的法律亟須制定；現行環境法律應根據我國經濟發展態勢和環保需求持續修改完善，逐步形成覆蓋環境保護各個領域、門類齊全、功能完備、措施有力的環境法規體系。

第一，完善環境法律法規配套措施，提高環境法律可操作性。對現行環保法律法規有明確立法授權的，應抓緊完成授權立法；對現行環保法律法規中的一些原則性規定，應制定實施性的法規、規章、標準、導則和名錄；對我國已加入的國際環保公約，如遺傳資源保護、臭氧層保護、持久性有機污染物控制等，應盡快制定國際履約配套法律法規，從而提高我國環境法律的實用性和可操作性。

第二，積極支持、指導和推動地方環境立法，地方立法應與國家立法相互協調、相互補充，并體現地方特征和差異性。國家環境立法環節應注意適當擴大地方環境立法的授權，鼓勵地方立法根據其區域特征和差異性，著力解決地方性突出問題；對國家立法條件尚不成熟的領域，可以積極指導和推動有條件的地方先行突破，并及時跟蹤、收集、提煉、吸收在地方卓有成效的制度、措施，考慮將其提升為國家立法的條件。

4．完善環境經濟政策體系

第一，建立生態環境補償機制。黨的十八大高度重視生態文明建設，將其納入中國特色社會主義事業“五位一體”總布局，對生態文明建設做出戰略部署，明確要求建立體現生態價值和代際補償的生態補償制度。各省市應據此加快建設生態文明先行示范區，建立并健全生態補償機制。

第二，完善環境保護稅費政策。環境保護稅收政策以及相應的補償機制可以激勵資源使用者減少其行為的資源消耗和環境破壞程度，同時籌集到的資金可以用于進一步治理和保護環境。推進環境稅費政策體系優化建設，如開征專門以環境保護為目標的獨立性環境稅；逐步實行排污費改稅；逐步落實完善有關環境保護優惠政策，如增值稅、營業稅、關稅、出口退稅等；加快環保相關稅收的綠色化改革，實現稅制綠色轉型。

第三，探索和推動實行重點行業和地區環境風險強制險。探索在重點污染行業及高環境風險行業推行強制責任險，在高環境風險行業和高環境風險區域、流域全面實施環境污染責任險。同時，環保部門聯合保監會、保險公司開發合理可行的重點污染行業環境保險產品，要促進一批環境保險產品服務中介機構和環境責任仲裁機構的建立。

第四，倡導綠色適度消費。繼續擴大須征收消費稅的奢侈品、一次性消費品商品范圍，對水、電等資源類消費品采取價格累進制以節約資源能源；加大排污收費及污水垃圾處理收費制度的改革力度，科學提高收費標準，提升可操作性。

5．完善環境科技工程創新體系

針對市場需求和產業導向明確的環保領域，積極發展創新型環保骨干企業，引導科技資源、人才資源、技術成果向企業聚集并充分應用，逐步形成以企業為核心、產學研相結合的產業技術創新戰略聯盟、技術創新服務平臺等創新平臺。加快環境科技產業基地制度化、長效化建設，搭建技術集成示范與科技成果輻射的載體，以支撐區域可持續發展具體實踐。

第一，加大先進科技的推廣力度。積極依托高等院校、科研院所等機構，一方面，建立并完善環保專業人才培養機制，鼓勵環保科技人員創業；另一方面，建立以市場需求為導向的環保技術推廣轉讓機制與產學研合作機制，依靠科技進步和技術創新實現清潔生產，促進可再生能源的規模化應用，改進工藝流程，尤其是提升化工、能源、鋁加工、鋼鐵等高耗能高污染的企業的綠色生產水平。優化環境服務體系建設，從融資、建設、運營、監察、咨詢、培訓等方面著手，為經濟和社會可持續發展提供多層次、多渠道、多功能、全方位的環境服務。

第二，推動環保科技自主創新體系建設。政府加大向環保企業的環保資金投入，推動企業與高等院校、科研院所的互利合作，幫助企業成為環保研發投入、自主創新和成果應用的主體。同時，通過原始創新，引進吸收再創新的多維創新模式將進一步優化創新體系建設，使各類綠色技術得到充分發展。

6．建立環境保護的社會政策

完善環境信息公開制度，提高民眾在環境保護工作中的積極性，提高環境決策、環境監督中的民眾參與程度。近年來，隨著污染事件的頻發和環境信息透明化程度的提高，公眾自發自覺關注、參與環境保護的熱情不斷高漲，環境保護相關部門也以開放的心態及時回應并解決社會關心的熱點問題，積極推廣面向公眾的環境宣傳教育和生態文明宣傳教育，在推動環境宣教法制化、提升全民環保意識和生態意識方面獲得了諸多有益實踐。

地方政府要積極在社區中開展環境保護和生態文明相關的公眾教育，提高人們對環境惡化的危機感和身體力行踐行環境保護和資源節約的責任感；大力推廣綠色消費方式，廣泛開展節能環保宣傳教育活動，在社會上樹立符合可持續發展理念的人與自然和諧相處的生態道德觀；進一步加強新聞輿論、信訪、舉報和聽證制度的監督作用，舉報揭露違法行為，樹立先進典型，充分調動城鄉居民和企業參與并實踐城鎮環境保護的積極性，共同建設生態優美的良好城鄉人居環境。

7．應對環境風險的針對性建議

環境風險直接威脅人類的可持續生存和發展，將環境風險管理納入環境紅線管理體系是當務之急。環境風險紅線管理的關鍵指標有表征環境風險的概率指標、事故發生后的損失度指標等。環境風險管理可針對以下尚有不足的要點進行完善：

第一，針對環境危及公眾健康問題，建議加快設立國家環境損害賠償基金，建立生態環境損害鑒定評估機制，解決好公眾環境健康損害的集體索賠問題。

第二，針對環境影響政府公信力問題，盡快建立獨立的第三方監測和評估體系，對環境事件快速作出反應。

第三，針對土壤和地下水污染產生的新的食品安全危機問題，建議深入開展全面的土壤和地下水污染評估，劃定污染場地“禁種區”，實施污染耕地修復和功能置換，從生產源頭解決糧食環境安全危機問題。

第四，針對飲用水源地安全事故頻發問題，建議系統開展全國飲用水水源地環境安全評估，深入研究水體環境容量；有污染風險的企業要制定詳細可行的污染事故應急預案和應急設施；處于重化工地區的沿江城市完成備用水源地建設。

第五，針對機動車產生大氣污染問題，建議在全國范圍內取消差異化的機動車污染控制以及油品環境質量標準，加速機動車排放標準和油品標準的升級，促進汽車行業的節能減排技術創新。

第六，針對我國面臨的國際環境協同治理挑戰，建議在充分協商合作的基礎上加緊對跨界河流的開發，形成水資源開發共贏局面；在2020年以前制訂汞排放總量控制行動計劃，嚴格把控重點行業的汞排放。