三、以供給側改革推動發展動力轉換

中國經濟增速放緩是結構性因素和周期性因素疊加的結果，但深層原因還是結構性問題，核心是供需結構錯配，轉換發展動力需要從供給側入手，推進供給側結構性改革。

（一）推進供給側結構性改革是動力轉換的必然要求

中國經濟發展進入新常態，從表象上看是增速換擋，但本質上是結構調整和動力轉換。經濟增速換擋是結構性因素和周期性因素疊加的結果，但深層原因還是結構性問題。結構性問題主要是供需結構錯配，主要表現為供給結構調整跟不上需求結構變化，無效供給過多，有效供給不足，低端供給過多，中高端供給不足。矛盾的主要方面在供給側，主要表現為過剩產能處置緩慢，多樣化、個性化、高端化需求難以得到滿足，供給側結構調整受體制機制制約。2010年以來經濟在波動中下行的態勢表明，從需求側入手擴大投資需求的邊際作用正在遞減，對經濟增長的拉動作用減小。宏觀調控必須在做好需求管理、適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，矯正供需結構錯配和要素配置扭曲，推動中國經濟發展的動力轉換。

1.需求結構加快轉型升級

一是隨著收入水平提高和中等收入群體擴大，居民對產品的品質、性能的要求明顯提高，多樣化、個性化、高端化需求與日俱增，對消費需求增長的支撐和拉動作用大幅提升。二是服務需求在消費需求中的占比明顯提高。隨著恩格爾系數持續下降、居民受教育水平普遍提高和人口老齡化加快，旅游、養老、教育、醫療等服務需求快速增長。三是產業價值鏈提升和向中高端邁進，對研發、設計、供應鏈管理、營銷網絡、物流配送等生產性服務提出了更高的要求。

2.供給側不適應需求結構的變化

一是無效供給和低端供給過多。傳統產業產能嚴重過剩，產能利用率偏低。2015年鋼鐵產量出現2000年以來首次下降，水泥產量出現1990年以來的首次負增長，發電量也出現1978年以來首次零增長。二是有效供給和中高端供給不足。供給側調整明顯滯后于需求結構升級，居民對高品質商品和服務的需求難以得到滿足，出現了到境外大量采購電飯鍋、馬桶蓋、奶粉、藥品、牙膏等的現象，造成國內消費需求外流。三是體制機制束縛了供給結構調整。受傳統體制機制的約束，供給側調整表現出明顯的黏性和遲滯，生產要素難以從無效需求領域向有效需求領域、從低端領域向中高端領域轉移，新產品和新服務的供給潛力沒有得到釋放。

3.供給側改革是轉換動力的內在要求

過去一個時期，我們主要是從需求側拉動經濟增長。比如，1998年亞洲金融危機后、2008年國際金融危機后，都實行了力度比較大的擴大內需的政策，這在當時傳統產能的市場需求還有空缺的情況下是有效的。但隨著經濟發展進入新常態，消費結構升級并向多樣化、高端化、服務化需求轉換，傳統產能接近或達到上限規模，原有的供給結構已經越來越不適應市場需求結構的變化，再簡單地用擴大投資的辦法化解供需矛盾，投資的邊際效應就會明顯遞減，對經濟增長的拉動作用趨于減小，還會使現有矛盾和問題后延，使潛在風險進一步積累。

制約經濟發展的主要矛盾和結構因素主導的經濟下行特點決定了宏觀管理必須重視供給與需求的有效結合，在保持總需求基本穩定的同時，轉向以供給側調整和結構性改革為主。在這個階段，需求管理的作用主要是保持總需求的相對穩定和適度擴張，防止經濟出現短期斷崖式下滑，為結構改革創造良好的宏觀環境。同時，要注意避免在需求管理中進一步加劇本已失衡的經濟比例關系。供給管理發揮關鍵作用的核心是要加快建立有利于市場出清的體制機制，加大資產重組力度，充分激發企業家精神，促進要素自由流動，實現資源優化再配置。只有加快出清過剩產能，處置“僵尸企業”，推進資產重組，培育戰略性新興產業和服務業，建立有利于供給側結構調整的體制機制，才能重塑我國經濟持續健康發展的內生動力。要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，提高供給體系的質量和效率，改造提升傳統發展動力，加快培育新的發展動力，增強經濟持續發展的動力。

經濟下行既是挑戰，又是動力轉換和經濟轉型的機遇，不要輕易浪費經濟下行中推進市場出清、資產重組和風險釋放的稍縱即逝的機會。經濟形勢發展變化呼吁新一輪思想解放，呼吁加快供給側結構性改革、加快推進過剩產能有效出清和資產重組，恢復市場優化資源配置功能；將過剩產能沉淀的勞動力、資金、土地等生產要素解放出來，激發和釋放經濟內在活力；振興實體經濟，加快技術進步和產業升級，全面提升我國經濟的國際競爭力。

（二）推進供給側結構性改革要突出問題導向

供給側結構性改革就是要用改革的辦法矯正供需結構錯配和要素配置扭曲，解決有效供給不適應市場需求變化的問題，使供需在更高水平上實現新的平衡；就是要擴大有效供給，提高供給結構的適應性和靈活性，改善供給品質，創造新供給，培育新需求；就是要發揮市場配置資源的決定性作用，盤活過剩產能沉淀的勞動力、資本、土地等生產要素，讓生產要素從低效率領域轉移到高效率領域，從已經過剩的產業轉移到有市場需求的產業，進而實現資源優化再配置，提高全要素生產率。

1.著力減少無效和低端供給

產能過剩、庫存過大是無效和低端供給的集中表現。2015年年底，我國鋼鐵產能利用率已降至70%左右，煤炭產能利用率還要更低一些，產能過剩問題十分突出；商品房待售面積達7.2億平方米，創下歷史新高，尤其是三四線城市庫存壓力更大。過剩產能和積壓的庫存沉淀了大量的廠房、土地、設備和勞動力等生產要素，使得要素無法從過剩領域流入有市場需求的領域，從低效率領域流入高效率領域，降低了資源配置效率。去產能、去庫存是減少無效和低端供給、提高經濟運行效率的根本舉措。

2.著力擴大有效和中高端供給

有效和中高端供給不足是國內消費外流、消費潛力難以釋放等問題的主要原因。2015年我國出境1.2億人次，境外消費達到1.5萬億元，其中至少一半用于購物，而且購買的商品層次呈下移態勢，從以往的高檔奢飾品轉向性價比高的日用消費品。這反映了我國供給體系和產品品質明顯不適應市場需求的變化，不能滿足居民消費結構升級的要求。必須通過供給側結構性改革提高供給的適應性，增強我國產品的吸引力，提升有效供給能力。

3.著力推進體制機制改革

當前，行業準入限制阻礙了生產要素在行業間和行業內的自由流動；“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”增大了民營企業的進入障礙；金融市場的不完善降低了資金配置效率；市場誠信體系不健全、消費者權益得不到保護促使消費者“用腳投票”，轉向境外消費市場；知識產權保護不力抑制了企業技術創新潛力的釋放。只有通過供給側結構性改革打通要素流動和再配置的通道，才能使生產要素從無效需求領域流向有效需求領域、從低端領域流向中高端領域，進而提高要素配置效率。

（三）推進供給側改革仍要做好需求管理

推進供給側結構性改革并不意味著需求管理和需求政策的退出，兩者應相互配合，互相促進。需求管理主要是適度擴大總需求，保持經濟在合理區間中運行，為供給側改革營造良好的宏觀環境。而供給側改革則主要是提高有效供給能力，創造新供給，提高供給質量，擴大消費需求，增強經濟內生動力和活力，為中長期經濟持續穩定健康發展創造條件。

1.供給和需求是宏觀經濟管理的兩個方面

供給和需求是對立統一的，保持總供給和總需求的動態平衡是經濟增長的重要條件。供需不平衡、不協調、不匹配就會導致資源錯配和結構扭曲，影響經濟增長的可持續性。供給側改革并不意味著放棄需求管理。需求管理重在短期調控，重在引導市場預期。在國際金融市場動蕩不定、國內面臨經濟下行壓力的背景下，保持總需求基本穩定可以改善市場預期，增強對中國經濟的信心，避免經濟下行與市場悲觀預期形成相互循環的放大效應。

2.供給側改革離不開需求管理的配合

供給側改革可能會在短期內形成一定的收縮效應，債務風險和隱性失業壓力有可能集中釋放，因此需要充分發揮需求管理的“穩定器”作用，避免經濟增速短期快速下行激化各種矛盾，引發潛在風險，進而增大改革的難度和成本。當前，要把握好供給側改革的時間窗口，根據改革的總體部署、時序安排和推進節奏，拿捏好需求管理的尺度，營造穩定的宏觀經濟環境，為改革的有序推進創造條件。

3.供給側改革也能發揮提振需求的作用

當前，供給側結構性改革的主要任務是“三去一降一補”，既要做減法，也要做加法，最終落腳點在于實現供需在更高水平上的新的平衡。比如，房地產“去庫存”政策中的保障房貨幣化，在棚戶區改造過程中以貨幣化形式鼓勵搬遷住戶購買存量房，以及降低商品房首付比例等，在消化庫存的同時，也將拉動裝修和家電等相關消費。“補短板”可以通過對貧困地區和農村地區增加投入，改善基礎設施和公共服務來帶動投資和消費需求增長。供給側改革還可以通過產品和服務創新提升產品品質，吸引和創造更多的國內外需求。

（四）推進供給側結構性改革要立足當前著眼長遠

供給側改革不僅要從化解當前突出矛盾入手，而且要著力于防控和化解風險，增強經濟的可持續發展動力。

1.供給側改革要從化解當前突出矛盾入手

由于產能過剩矛盾十分突出，部分行業出現了周期性過剩和絕對性過剩的相互疊加，產品供給遠大于需求，工業品價格持續回落，企業利潤大幅下降，企業虧損面不斷擴大。與此同時，商品房庫存規模偏大，特別是三四線城市和部分二線城市尤為突出，需要較長的消化周期。通過“去產能”，逐步化解工業領域的過剩產能，促進企業優勝劣汰，有利于工業品價格回歸合理，扭轉企業整體利潤下滑的局面。通過“去庫存”，減少資金無效占用，降低債務違約風險，保持房地產市場的穩定，可以發揮房地產業體量大、關聯度高、帶動力強的作用，避免經濟運行出現大的波動。

2.供給側改革要著力于防控和化解風險

當前，我國企業的債務水平相對較高，非金融類企業債務規模已接近GDP的170%，特別是重化工業和房地產領域債務高企，資金鏈緊張，違約風險上升。供給側改革一方面可以通過處置“僵尸企業”和不良債務，加快資產重組，提高資產收益率，改善資產質量，避免潛在風險的積累和拖延；另一方面可以通過“降成本”，減輕企業負擔，改善企業財務狀況和償債能力，減小銀行不良貸款率上升的壓力，引導資金更好地支持實體經濟發展，增強實體企業的活力，提高國民經濟整體效益。

3.供給側改革要重塑中長期增長動力

供給側改革不僅要做“減法”，“去產能、去庫存、去杠桿”，而且要做好“加法”、“乘法”和“除法”，提升資源配置效率和全要素生產率，提高經濟增長的質量和效益。做“加法”就是要促進產業轉型升級，培育新一代信息技術、新能源、生物醫藥、高端裝備、智能制造和機器人等新興產業，使新的增長點匯聚成強大的增長動力。做“乘法”就是要轉向創新驅動，加大研發投入力度，加強知識產權保護，完善科技成果轉化的激勵機制，提高技術進步對經濟增長的貢獻率。做“除法”就是要提高單位要素投入的產出率，通過加大人力資本投資、加強職業技術教育，提升勞動者的技能和在勞動力市場的競爭能力，提高勞動生產率。通過能源資源價格形成機制改革引入市場化交易機制，提高能源資源利用效率，增強經濟的可持續發展動力。

（五）供給側結構性改革的主要任務

2016年，供給側結構性改革逐步推開，重點推進“三去一降一補”五大任務，取得了積極成效。去產能進度逐步加快，10月末已基本完成鋼鐵、煤炭去產能年度任務。去庫存取得初步成效，特別是一二線城市庫存量明顯下降。去杠桿開始啟動，出臺了降低企業杠桿率和市場化債轉股等政策舉措。降成本進展較快，稅費、利率、電價、五險一金、鐵路運費都有所下調。補短板力度較大，對農業農村、水利、脫貧攻堅、生態環保等的投入明顯加大。與此同時，也要看到，供給側結構性改革進展還不平衡，總體上看，對去庫存、補短板等不觸及既有利益格局調整的改革領域，各方面的積極性較高，而去產能、降成本等領域面臨掣肘較多，推進難度較大，雖對加快去杠桿達成了共識，但仍需要戰略性安排和具體舉措。深入推進供給側改革要進一步突出重點，把“三去一降一補”與相關領域的改革有機結合起來，提高改革的系統性、整體性和協同性，推動供給側改革取得實質性進展。

1.去產能：與深化國有企業改革結合

受去產能政策信號作用和國際市場影響，國內大宗商品價格出現明顯回升。受此影響，PPI同比跌幅逐步收窄，環比增幅由負轉正，企業利潤有所好轉。但去產能觸及深層次利益格局調整，加之國有企業改革進展滯后，“人往哪里去，錢從哪里來、債務如何處置”在操作中面臨諸多難題。今后一個時期，去產能要與深化國有企業改革結合起來，以市場為導向，區別不同情況，通過重組、部分退出或改制的方式，在消化過剩產能的同時推進企業市場化改革，根據市場需求安排生產和經營。加快清除“僵尸企業”和空殼企業，盤活沉淀的土地、廠房、設備等各種資源。堅持國有資產監管從以管企業為主轉向以管資本為主，增強國有資本的流動性，發展混合所有制經濟。

2.去庫存：以化解三四線城市房地產庫存為重點

從2014年9月陸續放寬購房限制以來，房地產市場逐步轉暖，房地產銷售速度加快，商品房待售面積有所下降。不同地區進展明顯分化，一線和二線熱點城市供求偏緊，三四線城市庫存仍然高企。過度寬松的貨幣信貸條件提升了居民購房能力，推動居民杠桿率迅速攀升，推動一線城市和部分熱點二線城市商品住宅價格過快上漲，我們需要重視房地產泡沫積累及其可能帶來的風險。今后一個時期，去庫存要以化解三四線城市房地產庫存為重點，堅持因城施策，在人口凈流出地區控制房地產用地供給量，繼續提高棚改貨幣化安置比例，鼓勵農業轉移人口購買城鎮商品房，通過推進人的城鎮化減少房地產庫存。

3.去杠桿：分階段有序推進

近年來，我國杠桿率快速上升，已引起國際社會的廣泛關注。根據國際清算銀行的測算，2010年到2015年期間，我國非金融部門（包括政府、企業和家庭）負債總規模年均增長16.6%，比同期名義GDP年均增速高約6個百分點。特別是，非金融企業部門債務總規模與GDP的比值約為170%，過去五年上升了46個百分點，是國際清算銀行的報告中所列43個經濟體中增速最快的。對于高杠桿的負面影響，各方面基本達成了共識，但去杠桿需要分階段有序推進，先控制杠桿率增速，再穩定杠桿率水平并優化杠桿結構，最后達到去杠桿的目的。按照市場化法治化原則，有序推進資產重組和債務處置，進行市場化債轉股，更多地發揮國家和地方資產管理公司的作用，建立不良資產交易平臺，推進不良資產證券化試點，設立快速清算通道，提高資產處置效率。

4.降成本：著力降低制度性交易成本

2016年，中央和地方政府都推出了一系列降成本的舉措，利率、電價、部分稅費、五險一金、鐵路運費都有所下調。特別是營改增之后，抵扣鏈條進一步理順，各行業名義稅負有所下降。與此同時，制度成本高企的問題并沒有得到根本解決。今后一個時期，降成本要著力降低制度性交易成本，繼續推進“放管服”改革，減少審批事項，減少政府性收費，優化政府服務，提高辦事效率。在降低顯性門檻后，進一步減少隱性障礙，放開中介服務市場，清理各類“紅頂中介”，降低服務收費。建立新型激勵機制，增強對干部的有效激勵，切實改善政商關系。

5.補短板：重在補“軟件”短板

各級政府對補“硬件”短板都高度重視，力度很大，對農業農村、水利、脫貧攻堅、生態環保等的投入明顯加大。但與此同時，影響制度供給的“軟件”短板仍然突出。今后一個時期，補短板重在補“軟件”短板，要加大對創新能力建設、人力資本、社會保障體系建設的投入，加快建立覆蓋全社會的征信體系，推進統一的政府信息平臺的建設和共享，加強市場監管和服務能力建設。