土地流轉(zhuǎn)是一個艱難的選擇

中國用較少的人均耕地養(yǎng)活了更多的人口，必然需要土地的集約效率更高。原國務(wù)院總理朱镕基曾說過，最令他頭痛的事是農(nóng)民增加收入的問題。他認(rèn)為在糧食供過于求的條件下，可行的方式是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)種植方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因為供大于求的狀況會進一步降低從事糧食種植者的收入。退耕還草、還林等一系列措施都是為了更好地調(diào)整中國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，目前看來還需要一個相當(dāng)長的時間來發(fā)揮作用。

單純考慮這方面的流轉(zhuǎn)制度設(shè)計會有許多可行的選擇，只要把土地集中，交給專業(yè)的農(nóng)業(yè)企業(yè)運營，就能擴大土地產(chǎn)能，提高產(chǎn)出效率。土地流轉(zhuǎn)是一個把蛋糕做大的過程。然而如何分蛋糕卻是限制流轉(zhuǎn)的瓶頸。權(quán)利的流轉(zhuǎn)必會帶來利益在不同階層中的轉(zhuǎn)換，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)以某一階層的大量利益流出為代價時，流轉(zhuǎn)制度的合理性就會受到質(zhì)疑，相關(guān)社會問題及不穩(wěn)定因素會增加。關(guān)于地權(quán)的分配，關(guān)乎政治建設(shè)之道。如何協(xié)調(diào)好土地、人民、政權(quán)的關(guān)系，才是土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計的核心所在。

中國的土地利用中有一條“切實保護耕地”，其作為一項基本國策，經(jīng)過不斷宣傳，已經(jīng)深入人心。然而很少有人真正思考，為什么要保護耕地。通常的邏輯認(rèn)為，保護耕地就意味著農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，糧食安全，擺脫對國際市場的依賴，維護主權(quán)的獨立，等等。

耕地是指種植農(nóng)作物的土地，保護耕地就是要保護耕地的質(zhì)量和數(shù)量，即禁止把農(nóng)用地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地。出發(fā)點無疑是好的，然而經(jīng)濟學(xué)家茅于軾指出，這個普遍邏輯的背后存在著如下不合理之處。[1]

首先，我國已經(jīng)度過了糧食制約時期。按馬爾薩斯的人口理論，糧食生產(chǎn)趕不上人口的增加，確實制約著人類發(fā)展幾千年之久。古代人們生產(chǎn)力有限，對抗自然災(zāi)害的能力也欠缺，糧食始終是決定人生存繁衍數(shù)量的重要因素。然而18世紀(jì)之后，人口和壽命的增長速度超過過去的10倍，慢慢地人類社會掙脫了糧食的制約。近年來，我國糧食單位面積產(chǎn)量不斷增加，人均糧食產(chǎn)量也逐年增加，2010年開始超過國際公認(rèn)的400公斤安全線（見表2—1）。在步入糧食安全時期，對于糧食的態(tài)度和政策應(yīng)當(dāng)予以合適調(diào)整，一味強調(diào)增加糧食產(chǎn)量，會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的過多投入，影響其余產(chǎn)業(yè)的資源分配。

資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

其次，我國沒有很好地利用世界糧食市場。在糧食進口上，中國一直采取較為保守的政策，甚至在2011年以前，中國僅允許進口少量的優(yōu)質(zhì)大米和小麥，而玉米進口量近乎為零。為守住自給紅線，在2008年10月的中共十七屆三中全會中還明確提出了“堅決守住18億畝耕地紅線”。至2012年，這三種主糧的進口量增加，2012年、2013年凈進口量在1300萬噸上下，然而也只占國內(nèi)消費量的2%左右。政府一再表示中國糧食進口量不會大幅度增長，保證中國糧食自給率在95%的“紅線”范圍內(nèi)，并以此為榮。

然而，“紅線”的突破是一種未來趨勢。根據(jù)1998年以來糧食消耗的增長速度計算，到2020年糧食年消耗總量極可能突破6.5億噸，而依據(jù)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要》，2020年中國糧食生產(chǎn)能力為5.5億噸，糧食進口是必然選擇。此外，中國近年來糧食進口量的增加根本原因在于國際糧食價格低于國內(nèi)糧食價格。我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，土地利用率較低，再加上政府干預(yù)市場，不斷提高糧食的最低收購價格或零售儲備的價格，使得國內(nèi)糧價高于國際糧價，市場的力量促使進口量逐年增加。在全球化市場中，一味地強調(diào)保護耕地也許不再是最安全的選擇。不提高土地生產(chǎn)效率，不及時地對土地制度進行調(diào)整，帶來的后果不僅是土地資源的浪費，也許更是來自國際市場的拋棄與懲罰。

圖2—1顯示了1978—2013年我國糧食作物播種面積及我國糧食總產(chǎn)量的趨勢。從圖中可明顯看出，在1998年以前，我國糧食作物播種面積呈逐漸下降趨勢，然而糧食總產(chǎn)量不斷上升，說明生產(chǎn)效率的提高帶來的效應(yīng)大于耕地減少的影響。然而1998年以后，這種現(xiàn)象難再出現(xiàn)，二者基本保持一致趨勢。2003年，耕地面積與之前幾年相比有所減少，導(dǎo)致該年的糧食產(chǎn)量極低。

資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

事實上，我國糧食單位面積產(chǎn)量逐年增加（見圖2—2），但增加的幅度尚不能帶來較大面積的土地資源節(jié)約。在土地政策的制定上，是要偏向于保護耕地面積，還是要通過制度的改變，提高土地使用效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，把節(jié)約的資源分配給同樣需要土地的城鎮(zhèn)、高速路、生產(chǎn)企業(yè)，是一個值得權(quán)衡與思考的問題。

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注釋

[1]參見盛洪、沈開舉：《土地制度研究》，北京，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012。