第五節 創新與不足

一、創新

（1）將社會保障籌資方式的選擇同我國社會保障發展改革的大趨勢相結合，尤其是聯系社會保障統籌層次的提高、社會保障的可持續發展、機關事業單位工作人員養老保險制度改革等，用動態發展的眼光對我國社會保障費改稅進行研究。

（2）結合我國社會保障籌資工作的具體問題，客觀地分析實施社會保障費改稅的阻力，將它們分為“形式障礙”和“實質障礙”，認為“形式障礙”并不成立，“實質障礙”客觀存在，但可以規避，提出了相應的規避措施。

（3）為我國社會保障費改稅提出了總體規劃，指出優先考慮城鎮職工基本養老保險，待城鎮其他保險項目統籌層次提高，再擴展到城鎮職工的其他四個險種；最后，待居民保險制度完全統一，并且具有強制性后，才將城鄉居民納入納稅主體，使整個社會保障費改稅有序進行。

（4）對我國養老保險稅收制度進行了具體設計，解決了養老保險稅收設計中的基本稅制問題。

（5）理順了社會保障基金籌資方式與征繳制度要素的關系。在以往的研究中，學者們大多忽視了征繳制度要素與籌資方式之間的聯系。這樣，社會保障費改稅之后進行稅收制度要素設計就缺乏必要性的論證；而單純研究社會保障稅收制度要素就會和現行征繳實踐相背離。因此，本書指出了在我國現行法律體系下籌資方式的選擇、征繳制度要素設計的關系，明確了為何要在費改稅的前提下研究社會保障稅收制度要素，而不是簡單修正現行的征繳制度要素。

（6）本書認為，社會保障費改稅，應該堅持國家主導原則、前瞻性原則、全面性原則、規范性原則、公平與效率兼顧原則、合理負擔原則、各部門協調聯動原則。注意采用“項目型”社會保障稅模式、增強社會保障納稅者的納稅積極性、避免社會保障納稅者的偷稅漏稅問題、盡量不增加參保者的負擔。

（7）養老保險制度的設計是一種“馬賽克”式的制度設計[1]，各種基本的制度構成要素相互組合形成了不同的制度模式。征繳制度和給付制度之間的組合，決定了養老保險基金收支和平衡條件。雖然我國職工基本養老保險還有很多不足之處，但是在未來相當長的時間內，征繳制度和給付制度的基本形態不會發生根本的轉變。此前很多學者雖然也對養老保險基金收支情況進行過預測，但是他們要么極大簡化了基金收支的模型，要么按照自己的思路設計一個不符合實際的收支模型，起不到預測和評價的作用。因此，本書在進行收支預測時，緊密結合了現行的養老保險制度，盡量避免空洞的堆砌研究方法。

（8）結合分稅制實際，以及養老保險社會統籌和個人賬戶相結合的籌資模式，提出養老保險統籌基金由國稅部門征收，納入國稅，在全國范圍內調劑使用該筆基金，解決公平問題。個人賬戶基金由地稅部門征收，納入地稅，這部分基金必須記錄在個人賬戶名下，關注效率問題。

（9）立足于當前的法律體系進行稅收制度要素設計。在梳理學者們對社會保障稅稅收制度要素的相關研究中，存在著一些忽視了現行法律體系和立法成本的“想當然”式的觀點。由于我國實施《社會保險法》的時間不長，通過修改法律的方式調整職工基本養老保險制度不具備可行性。因此，在進行稅收制度要素設計時，應盡量規避與現行法律之間的沖突，在修訂行政法規、地方法規、行政規章的范圍內提出建議。

二、不足

（一）沒有對全部社會保險項目進行稅收設計

本項目的研究范圍僅限于職工基本養老保險，如前所述，因為每項社會保險差別較大，在涉及具體征繳問題和社會保障稅制設計時，無法一一分析，而養老保險是社會保險的主體，它的稅收設計做好了，其他社會保險項目的稅收設計問題也就迎刃而解，因此，本報告在涉及具體征繳問題和社會保障稅制設計時，都以職工基本養老保險為分析對象。這也恰恰是本研究的不足，沒有對其他社會保險項目進行稅收設計。

（二）沒有涉及全部稅制要素

本項目的研究范圍僅限于稅收制度要素的基本構成。稅收制度要素所包括的內容較廣，既涉及如納稅人、計稅依據、稅率、稅收優惠和稅收征管主體等基本要素，也涉及稅收征管中常用的納稅期限、地點等。由于本研究僅限于最基本的稅制要素，因此像納稅期限、納稅地點等問題沒有出現在研究過程中，還有待進一步的分析、論證。

（三）養老保險基金收支預測精度問題

在進行養老保險基金收支預測時，囿于統計數據的可及性，將16周歲至64周歲人口視為勞動年齡人口，將65歲及以上人口視為老年人口，這與目前實際的勞動年齡人口與老年人口有一定出入。此外，生育率的設定未考慮“全面二孩”政策的影響；在基金支出預測時未采用精算方法。

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注釋

[1] 參見馬歇爾·N·卡特、威廉·G·希普曼：《信守承諾——美國養老保險制度改革思路》，3~8頁，北京，中國勞動社會保障出版社，2003。