第二章 中國(guó)精準(zhǔn)扶貧的背景與歷程

第一節(jié) 中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的基本歷程

我國(guó)始終將減少貧困作為國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù)，努力使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果惠及全體人民。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，國(guó)家通過(guò)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)，先后制定并實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》等減貧規(guī)劃。扶貧減貧已成為全社會(huì)的共識(shí)和行動(dòng)，扶貧開(kāi)發(fā)從政府政策行為，逐步邁上了制度軌道，成為全社會(huì)促進(jìn)和諧穩(wěn)定和公平正義的重要內(nèi)容。我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)總體上經(jīng)歷了以下六個(gè)階段^[1]：

第一階段（1978—1985年）。主要特征是改革開(kāi)放促進(jìn)全國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，通過(guò)推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的體制改革，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，改善農(nóng)產(chǎn)品交易條件，大幅增加了農(nóng)民收入。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的加快，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，1978—1984年我國(guó)農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了持續(xù)的高增長(zhǎng)率，農(nóng)民人均純收入的年均增長(zhǎng)率也高達(dá)16.5%，農(nóng)村貧困人口迅速?gòu)?978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，貧困發(fā)生率也從改革開(kāi)放初期的33.1%下降到1985年的14.8%。

第二階段（1986—1993年）。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，20世紀(jì)80年代中期，工農(nóng)、城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距不斷拉大。貧困人口的減速開(kāi)始呈下降趨勢(shì)，甚至某些年份有所增加，這顯示出通過(guò)全面的改革和普遍增長(zhǎng)并不能完全解決貧困問(wèn)題。我國(guó)在“七五”期間開(kāi)始實(shí)施“重點(diǎn)扶貧”“點(diǎn)面結(jié)合”政策，在貧困人口集中的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)劃出331個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣，由國(guó)家投入資金，實(shí)施“開(kāi)發(fā)式扶貧”。到“八五”期間，國(guó)家級(jí)貧困縣又增加了236個(gè)，使國(guó)家實(shí)施重點(diǎn)扶貧的貧困縣達(dá)到567個(gè)。開(kāi)發(fā)式扶貧政策，逐步扭轉(zhuǎn)了貧困人口減速放緩的局面，到1993年我國(guó)貧困人口進(jìn)一步減少到7 500萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到8.2%。

第三階段（1994—2000年）。1994年，國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，明確提出要集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員全社會(huì)力量，爭(zhēng)取用七年時(shí)間基本上解決中國(guó)剩余8 000萬(wàn)人口的貧困問(wèn)題。國(guó)家為此采取了集中攻堅(jiān)、瞄準(zhǔn)縣村的工作方針。隨著收入水平的變化，國(guó)家重新調(diào)整了貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，將在1992年農(nóng)村人均收入低于400元的縣全部納入貧困縣，凡同年農(nóng)村人均收入高于700元的縣全部退出貧困縣，調(diào)整后的國(guó)家級(jí)貧困縣增加到592個(gè)。1996年之后，我國(guó)的扶貧對(duì)象進(jìn)一步從貧困縣調(diào)整至貧困村和貧困戶，并大幅增加了扶貧資金的投入。1994—2000年，國(guó)際組織合作扶貧項(xiàng)目增多?！熬盼濉庇?jì)劃期間啟動(dòng)的“西南世界銀行貸款項(xiàng)目”和“秦巴山區(qū)扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目”，利用世界銀行貸款的總規(guī)模達(dá)到4.46億美元?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”取得了顯著的成效，這一階段成為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)貧困人口減少速度最快的時(shí)期。全國(guó)592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣的農(nóng)民人均純收入由1995年的824元提高到1999年的1 347元。貧困地區(qū)的勞動(dòng)力素質(zhì)和受教育水平明顯提高，貧困人口的精神面貌發(fā)生了很大的變化，特別是一些集中連片的重點(diǎn)貧困地區(qū)從整體上解決了溫飽問(wèn)題。沂蒙山區(qū)的貧困發(fā)生率下降到2.7%，農(nóng)民人均純收入達(dá)到2 035元，并實(shí)現(xiàn)了村村通車、戶戶通電。在此期間，全國(guó)年平均減少貧困人口800萬(wàn)人，農(nóng)村貧困人口發(fā)生率整體降低了4個(gè)百分點(diǎn)，而同一時(shí)期的世界貧困人口卻逐年增加1 000萬(wàn)人。

第四階段（2001—2010年）。我國(guó)貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善，農(nóng)村居民的溫飽問(wèn)題基本得到解決，社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)一步提升，生態(tài)惡化趨勢(shì)得到初步遏制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高的要求和順應(yīng)物價(jià)指數(shù)變化的趨勢(shì)，我國(guó)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2000年的865元提高到2010年的1 274元。對(duì)應(yīng)的農(nóng)村貧困人口也從2000年底的9 422萬(wàn)人減少到2010年底的2 688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到全面發(fā)展，從2001年到2010年，全國(guó)592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2 658元增加到11 170元，年均增長(zhǎng)17%。農(nóng)村人均純收入從2001年的1 276元上升到2010年的3 273元，年均增長(zhǎng)11%，高于全國(guó)平均水平。農(nóng)村義務(wù)教育工作得到增強(qiáng)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)現(xiàn)全覆蓋，貧困地區(qū)人口和計(jì)劃生育工作取得明顯成效，公共文化服務(wù)體系建設(shè)繼續(xù)得到增強(qiáng)，貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)得到有效遏制。從2002年開(kāi)始，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)施退耕還林還草14 923.5萬(wàn)畝，水源受污染的農(nóng)戶比例從2002年的15.5%下降到2010年的5.1%。為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，國(guó)家在全國(guó)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村，逐村制定包括基本農(nóng)田、人畜飲水、道路、貧困農(nóng)戶收入、社會(huì)事業(yè)等內(nèi)容的扶貧規(guī)劃，通過(guò)整合各類支農(nóng)惠農(nóng)資金和扶貧專項(xiàng)資金，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)貧困群眾增收、基礎(chǔ)設(shè)施提升、社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展、群眾生產(chǎn)生活條件改善的目標(biāo)。截至2010年底，12.6萬(wàn)個(gè)貧困村實(shí)施了整村推進(jìn)。十多年來(lái)，貧困地區(qū)重點(diǎn)培育了馬鈴薯、經(jīng)濟(jì)林果、草地畜牧業(yè)和棉花等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧有效帶動(dòng)貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)脫貧致富。對(duì)少數(shù)民族、婦女、殘疾人的扶貧開(kāi)發(fā)，也是第四個(gè)階段的重點(diǎn)工作之一。2000—2010年，國(guó)家共投入興邊富民資金22.1億元，對(duì)全國(guó)人口在10萬(wàn)人以下的22個(gè)人口較少民族實(shí)行專項(xiàng)扶持。制定并發(fā)布《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2001—2010年）》，把解決婦女的貧困問(wèn)題、減少貧困婦女?dāng)?shù)量放在優(yōu)先位置。2009年以來(lái)，還組織實(shí)施了小額擔(dān)保貼息貸款項(xiàng)目，截至2011年7月，累計(jì)發(fā)放貸款409.93億元。制定并發(fā)布《農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃（2001—2010年）》，著力解決貧困殘疾人溫飽問(wèn)題，縮小殘疾人生活水平與社會(huì)平均水平的差距。

第五階段（2011—2013年）。2011年，我國(guó)公布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，標(biāo)志著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期?！毒V要》對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)做出一個(gè)重大判斷，認(rèn)為到2010年，農(nóng)村居民生存和溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，扶貧開(kāi)發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富，改善生態(tài)環(huán)境，提高發(fā)展能力，縮小發(fā)展差距的新階段?！毒V要》提出了更加綜合、更加明確的工作目標(biāo)，要求到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)了發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。這個(gè)“兩不愁、三保障”的目標(biāo)既包括了生存的需要，又包括了部分發(fā)展的需要。

第六階段（2014年以后）。2013年，習(xí)近平在湘西調(diào)研時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的新理念，為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)指明了方向。2014年開(kāi)始，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)全方位轉(zhuǎn)入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧模式，實(shí)行從扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別到項(xiàng)目安排、資金使用、幫扶措施、幫扶責(zé)任人和脫貧考核全過(guò)程精準(zhǔn)扶貧。截至2017年末，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)還有農(nóng)村貧困人口3 046萬(wàn)人，比2016年末減少1 289萬(wàn)人；貧困發(fā)生率3.1%，比上年末下降1.4個(gè)百分點(diǎn)。

主要發(fā)展歷程如表2-1所示。

第二節(jié) 從扶貧開(kāi)發(fā)到精準(zhǔn)扶貧

每一次制度變革都必然帶來(lái)改革紅利。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村從普遍貧困走向整體消除絕對(duì)貧困。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，按當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末農(nóng)村貧困發(fā)生率約為97.5%，以鄉(xiāng)村戶籍人口作為總體推算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模為7.7億人；2017年末農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.1%，貧困人口規(guī)模為3 046萬(wàn)人。從1978年到2017年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口減少7.4億人，年均減貧人口規(guī)模接近1 900萬(wàn)人；農(nóng)村貧困發(fā)生率下降94.4個(gè)百分點(diǎn)，年均下降2.4個(gè)百分點(diǎn)。改革開(kāi)放40年，中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)成就舉世矚目。^[2]

從扶貧開(kāi)發(fā)、整村推進(jìn)、脫貧攻堅(jiān)到精準(zhǔn)扶貧，每一步都是我國(guó)扶貧政策在特殊時(shí)期做出的重要調(diào)整?，F(xiàn)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在世界的影響力不斷增強(qiáng)，2017年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)6.9%，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到82.7萬(wàn)億元，中國(guó)經(jīng)濟(jì)占世界經(jīng)濟(jì)總量的比重達(dá)到15%，繼續(xù)保持世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。伴隨著國(guó)家強(qiáng)大的是全國(guó)貧困人口逐年減少，貧困人口逐步集中，脫貧難度逐步增強(qiáng)。非常時(shí)期更需要改革創(chuàng)新。2013年習(xí)近平在湖南花垣縣十八洞村調(diào)研時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧的概念，為我國(guó)扶貧政策指明了方向。從2014年開(kāi)始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，他的足跡遍布中國(guó)最貧困的地區(qū)，沿著習(xí)近平走過(guò)的路線，不難看到中國(guó)精準(zhǔn)扶貧減貧的重要?dú)v程，具體見(jiàn)表2-2。尤其是，習(xí)近平主持召開(kāi)的四次重大會(huì)議值得關(guān)注，分別為：2015年2月13日，在陜西延安召開(kāi)的陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會(huì)；2015年6 月18日，在貴州貴陽(yáng)召開(kāi)的集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)座談會(huì)；2016年7月20日，在寧夏銀川召開(kāi)的東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)；2017年6月23日，在山西太原召開(kāi)的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)。這些會(huì)議的召開(kāi)無(wú)疑都具有里程碑意義。

注釋

[1]劉璐琳.集中連片特困地區(qū)反貧困問(wèn)題研究[M].北京：人民出版社，2016：29-32.

[2]中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng).改革開(kāi)放四十年 中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)成就舉世矚目.[EB/OL].（2018-09-04）[2019-4-10].http：//cn.chinagate.cn/news/2018-09/04/content_ 62053180.htm.