1.3　分析框架：競爭性解釋

通過以上分析可知，政策執行研究涉及諸多變量，已不需要更多的變量。正如邁耶（Meier）所說：“我經常將這一（執行）理論描述為‘完全解釋5個案例的47個變量’……我建議……任何增加一個新的變量或一個新的相互關系的政策執行研究者都應該被要求去掉兩個變量。”[189]能夠整合關鍵變量的“結構”顯得尤為重要。這就需要面對如何處理自上而下和自下而上的理論貢獻，以及如何處理既有研究成果和研究不足之間的關系等問題。如前所述，試圖用一個理論框架將兩個完全對立的視角整合起來已是不可能之事，可行的辦法就是解釋在何種情況下，哪個研究途徑更可行、哪些因素更重要。本書并不打算另辟蹊徑去尋找新的變量，這也沒有必要，因為已有足夠多的變量。本書是在既有研究的基礎上，選取結構良好的理論框架，將影響中國政策執行的關鍵變量整合在其中，用于分析這些關鍵因素發揮作用的條件。在分析框架的選擇上，本書以薩巴蒂爾對“更有希望的理論性框架”的界定為依據。

（1）任何一種框架都必須準確地符合科學理論的標準。也就是說，框架的概念和假設必須相對清晰并保持內部的一致性，必須界定清楚因果因素，必須能產生經得起檢驗的假設。同時，框架還得保持相當廣泛的適用范圍（如適用于不同政治系統的大部分政策過程）。

（2）任何一種框架都必須以近期一定數量的概念發展和/或實踐檢驗為條件。現在一部分活躍的政策學者必須把它當成理解政策過程的可行方法。

（3）任何一種框架都必須為旨在解釋大部分政策過程的實際理論。理論性框架可能包含明確的規范性因素，但是并非必需的。

（4）任何一種框架都必須表述廣泛的系列影響因素，諸如沖突性的價值和利益、信息流向、制度安排和多樣化的社會經濟條件等。對于選擇政策制定的不同視角的傳統政治學者來說，這些影響因素是極其重要的。[190]

根據這些標準，本書以馬特蘭德的模糊—沖突模型為基礎性的“結構”，整合既有的核心變量。接下來，筆者首先介紹模糊—沖突模型以及既有研究對該模型的質疑與修正；在此基礎上，建立起本書的分析框架。

1.3.1　模糊—沖突模型

在對先前分析政策執行的文獻進行“一種拉網式的回顧”之后，馬特蘭德綜合和重構了已有的執行研究。他認為，先前一些試圖整合自上而下模型和自下而上模型的努力往往是失敗的，原因在于這兩個研究途徑存在著根本性的差異，無法把不同模型的關鍵變量整合進一個框架中。馬特蘭德的核心觀點是：除了羅列需要考慮的變量外，執行理論研究者必須明確說明“那些使某些變量成為重要變量的條件和它們之所以重要的原因”[191]。

馬特蘭德在解釋模型之前，首先界定了“成功執行”。在他看來，“當政策目標得到明確的陳述時，那么，基于民主理論，法規制定者的價值體系就具有較高的價值。在這種情況下，成功執行的正確標準就是忠誠于規定的目標。當一個政策沒有明確的目標，對標準的選擇就會變得困難，一些一般的社會規范和價值就會起作用。”[192]所謂政策的沖突，是指不止一個組織將政策視為與其利益直接相關，并且這些組織具有不同的觀點時，政策的沖突就會出現。政策的沖突不僅表現在政策目標上，還體現在實現政策的手段上。政策模糊性主要有兩種來源：政策目標的模糊性和政策手段的模糊性。就自上而下途徑而言，政策目標的模糊性經常會導向錯誤理解和不確定性。但是，模糊性也有其積極影響，即通過模糊性限制沖突性。在有些情況下，模糊性是在正式批準階段讓新的政策得以通過的必要條件。[193]

馬特蘭德認為，建立一個更為有效的執行模型需要對政策特性作更為細致的判斷。根據政策的模糊性、沖突性的不同程度，可以將政策執行分成四種類型，決定每種政策執行結果的關鍵因素呈現出差異性：[194]（1）行政性執行：較低的政策模糊性和較低的政策沖突性。行政性執行的主要原理在于，執行結果（implementation outcome）是由資源決定的。如果有充足的資源，則想要得到的執行結果事實上是可以保證的。（2）政治性執行：較低的政策模糊性和較高的政策沖突性。政治性執行的主要原理在于，執行結果是由權力決定的。對于政治性執行而言，成功的執行要么取決于擁有足夠的權力將自己的意志強加于其他參與者，要么取決于擁有足夠的資源，要么取決于通過“討價還價”達成手段的一致。強制性機制和有酬性機制將占據優勢。（3）試驗性執行。如果一個政策表現出較高程度的模糊性和較低程度的沖突性，那么執行結果將在很大程度上取決于哪些參與者是積極的且牽扯較深。試驗性執行的主要原理在于，情景狀況支配著執行過程。執行結果主要取決于地方微觀執行環境中的資源與參與者。（4）象征性執行：較高的政策模糊性和較高的政策沖突性。高度的模糊性導致結果因地而異，其主要原理在于，地方層面的聯盟力量決定政策結果。象征性執行與政治性執行的區別在于，地方微觀層面而不是中央宏觀層面的聯盟力量決定了執行結果。在處理象征性執行的情況時，指出地方性的競爭集團，同時指出影響這些競爭集團力量的地方情景因素，是準確解釋政策結果的關鍵。

馬特蘭德的論述啟發人們用不同的思維方式來分析不同的政策。同時，不同類型政策之間的區別是不能由洛伊歸納的政策類型所推出的。[195]

資料來源：理查德·J.斯蒂爾曼二世. 公共行政學：概念與案例（第七版）［M］. 竺乾威，等譯，北京：中國人民大學出版社，2004：617.

1.3.2　模糊—沖突模型的批判

馬特蘭德的模糊—沖突模型曾被一些學者用于分析不同的政策執行。例如，米切爾（Mitchell）以模糊—沖突模型為基礎，結合組織結構理論，建構起權變模型，分析加拿大的高等教育在線學習政策的執行。他認為，政策執行受制于組織結構和政策雙重因素的影響，這兩個變量切合性越強，執行差距越小。[196]仇國平（Chou Kwok-ping）用這一模型分析過中國的公務員制度改革。[197]竺乾威曾用它分析中國拉閘限電政策的執行。[198]殷華方等學者在模糊—沖突模型的基礎上，結合中央與地方關系，分析了中國產業政策的執行。[199]通過經驗性材料，這些學者在一定程度上證明了模糊—沖突模型的科學性，也提出了一些質疑或批評。還有學者從理論建構的角度對該模型提出了批判。綜合起來，對模糊—沖突模型的批評集中在以下幾個方面：

第一，如何衡量政策執行成功與否。馬特蘭德認為，判斷政策執行成功與否要看政策目標是否清晰，如果政策目標明確，那么就可以用政策聲稱的目標來評價政策執行的成與敗；如果政策目標是模糊的，那么就以一般性的社會規范為評價標準。但是，政策執行的相關文獻表明，不僅政策意圖與實際的政策結果存在很大的差距，[200]有時政策指標的實現帶來的是更為消極的社會影響。戈津認為，除了政策執行之外，還有其他因素影響執行結果，[201]因此不能簡單地把政策失敗的責任歸咎于政策執行。在考察公共政策實施及其結果時，我們必須區分這種結果是有意造成的還是無意產生的，是即時發生的還是隨后出現的；即便是即時發生的結果，也會偏離人們的意向，因為有很多因素是執行官員所無法控制的。[202]

第二，需要重新考慮政策的沖突性。在將馬特蘭德的政策執行模型用于分析中國的特定政策執行時，“我們面臨的一種情況是某一單項政策是很明確的，甚至也沒有沖突（比如節能減排在一定時間里要達到的指標），但這一政策往往只是整個政策體系中的一部分，而這一政策往往會與其他的政策發生矛盾和產生沖突。比如，節能減排與地方經濟發展就有沖突，而這種沖突往往也就改變了地方政府的政策執行行為。”[203]這就意味著，政策的沖突不僅體現在某一特定政策上，還體現在該項政策與其他相關政策的關系上。

第三，有學者指責模糊—沖突模型僅僅考慮政策特性，忽略了其他因素對其的影響。過分追求理論上的簡約，也使模糊—沖突模型存在一些缺陷。首先，模糊—沖突模型沒有給政策的動態性分析提供足夠的空間。在現實中，政策的動態性可以來自政策特性（沖突性、明晰性）的變化，但是最重要的變化并不僅限于此。當政府間關系的不確定性出現或者政策快速修訂和重新制訂時，模糊—沖突模型就會失去其大部分解釋能力。[204]其次，模糊—沖突模型更多考慮的是政策執行過程，卻沒有對政策執行結果作充分的預測。[205]殷華方等學者認為，在四種政策執行策略和政策執行結果之間并沒有建立起明確的關系，也就難以歸納出有待檢驗的假設。地方政府的政策執行選擇實際上是包括中央—地方政府關系選擇和政策執行策略選擇兩階段的。[206]這種修正方案也存在一些問題，如僅考慮中央與地方的關系，忽略了其他主體在政策執行過程中的作用。再者，殷華方等學者認為，中央與地方關系的選擇是首要的一步。但是，制度性權威和實際權威之間存在區別，前者是基于組織正式地位的權威，后者則指基于占有信息所實際擁有的權威。這就意味著，即使在正式權威沒有發生明顯變化的情形下，一個領域的實際控制權也可能會以非正式形式轉移到管理方手中。[207]殷華方等學者的修正限制了模糊—沖突模型的解釋力。

第四，模糊—沖突模型是個靜態的模型，沒有考慮在外界因素的干擾下，如隨著時間的推移，一些政策目標會變得清晰，處理政策問題的技術手段會變得明確，某項政策的執行模式會發生變化。在執行模式發生轉變的情況下，原來的影響因素是否會發生變化？是否會有新的影響因素涌現出來？使某個因素變得重要的條件是什么？對于這些問題，模糊—沖突模型都沒有說明清楚。

1.3.3　分析框架的建構：一個修正的模型

當借鑒西方理論研究中國的政策過程問題時，首先要追問的是該理論的適用性。[208]一些基于中國現實的經驗性材料雖證明了模糊—沖突模型的合理性與解釋力，但該模型也有其不足之處。基于這樣的認識，要利用模糊—沖突模型整合既有的研究成果，解釋中國的政策執行，就需對其理論上的缺陷加以修正。

1.3.3.1　理論基礎

（1）政策的沖突性和模糊性

沖突性是模糊—沖突模型重要的理論基礎之一，一些組織行為學者將沖突視為不同群體或當事人之間的一種互動，是具有不同利益和感知的當事人之間的一種緊張的過程或形式。[209]當一個當事人感覺到其他人對其在意的事物產生負面影響或將要帶來負面影響時，沖突就會出現。不過，這種定義只關注群體、當事人或官僚機構之間的沖突。事實上，當單一政策的目標或不同政策之間無法兼容時，沖突也會發生。[210]“制約條件不僅僅存在于新政策本身，我們能夠抽象地把某些政策與其他一些政策分開考慮，但實際上，任何一個新的政策都必須在其他許多政策已經實施的背景下執行。有的政策可能為新政策提供了先例，有的則為新政策創造了條件，還有的則可能與新政策產生沖突。”[211]因此，本書認為，政策的沖突性不僅涉及政策目標之間的沖突性、政策與政策執行者之間的利益沖突、來自不同執行機構的執行者之間的利益沖突、執行者與其他官員之間的利益沖突，[212]還來自其他政策之間的沖突。相比其他政策而言，發展中國家的環境政策的沖突性主要表現在它與經濟發展、社會穩定等政策之間的沖突性上。環境問題源自經濟發展，同時也是由于經濟發展程度不高所造成的。環境問題與經濟發展之間不是孤立的，而是密切聯系在一起的。[213]所以，需要將環境政策執行問題放在一個由相關政策組成的體系中加以考察。

對模糊性的認知大致上有三個視角：作為約束條件的模糊性、作為治理機制的模糊性、作為行動策略的模糊性。[214]政策的模糊性主要體現在三個維度上：政策問題的模糊性、政策目標的模糊性、政策工具的模糊性。“問題的識別和界定對結果具有重要影響。”[215]“有些公共問題的性質和范圍是很難詳細描述的，因為它們是發散的或者是‘看不見的’。由于衡量標準非常不精確，政策制定者就很難確定問題的重要程度，也不知采取何種措施比較有效，更別談是否應該采取行動了。”[216]目標的模糊性，是指目標允許詮釋的靈活性的程度，或者主體詮釋、構想和應用這些目標的靈活性。[217]它主要表現為是否有指標衡量政策目標的完成情況，為績效評估提供具體和更加明確的標準。當有相應指標評價政策結果時，政策目標的模糊性就較低，反之亦然。政策工具的模糊性表現為是否有詳細的行動計劃以實現政策目標。當有清晰的行動計劃指導政策執行時，說明政策工具的模糊性較低，反之亦然。[218]

（2）政策執行過程的影響要素

自上而下途徑和自下而上途徑中的分析框架或理論模型有很多，有各自關注的變量，如何選取盡可能少的變量（這些變量對描述政策執行過程很有必要），無疑是個關鍵性問題。相比之下，自上而下途徑更關注某項政策的內容，自下而上途徑更關注政策執行中的具體環境。[219]其實，這兩個因素對政策執行，尤其是發展中國家的政策執行都很重要。[220]一個背景無涉的執行理論不可能產生強有力的解釋或精準的預測。[221]有學者認為，不考慮政治這個變量會把對環境問題的討論引入歧途。仔細分析中國的情況就會發現，政治在環境這個問題上發揮著關鍵性作用。[222]作為本書的研究對象，環境政策執行在很大程度上受到所處的社會政治和制度環境的影響。[223]因此，本書將經濟因素（如經濟發展水平、經濟政策）、社會因素（如非政府組織、個體）、政治制度（主要涉及官員的考核任命制度、執行組織的結構）等因素歸為政策環境。政策內容（policy content）主要涉及政策問題、政策目標、政策工具，關注政策的模糊性特征。政策背景（policy context）[224]關注的是某項政策與其他政策之間存在的沖突，一項政策可能引發不同參與者之間的沖突。除此之外，政策執行中的行動者是無法忽視的因素，包括決策者、執行者、政策目標群體以及其他利益相關者。

（3）政策執行結果的評價

如果說執行就是“在政策期望與（所感知的）政策結果之間所發生的活動”[225]，那么如何理解政策執行結果就顯得十分重要。溫特（Winter）認為，執行輸出（implementation output）和執行結果之間的區分能夠幫助解釋傳輸績效（delivery performance）的變化。績效（performance）的概念化可能讓研究執行輸出和執行結果之間的關系變得更容易理解。[226]戈津認為，計劃的績效（programmatic performance）包括兩個維度：其一，輸出（output），包括支出、服務顧客的數量等；其二，結果（outcome），包括效益、彈性、責任、顧客參與等。[227]格林德爾（Grindle）認為，政策執行結果主要包括兩個方面：對社會、個體和群體的影響與政策引發的變化及其認可度。[228]本書借鑒上述學者的觀點，認為成功的政策執行不僅包括政策目標的達成，還應當包括政策能夠產生積極的結果。這樣，對政策執行的評價就包括兩個部分：政策目標的執行情況與政策執行產生的結果。

1.3.3.2　政策執行類型：理論模型的擴展

本書的核心假設是：政策性質（模糊性、沖突性）不同，影響政策執行的關鍵因素也不同。根據政策不同程度的模糊性和沖突性，可以將政策執行劃分為政治性執行、行政性執行、試驗性執行和象征性執行四種典型的類型。[229]行政性執行和象征性執行是兩種純粹的模式，政治性執行和試驗性執行是衍生模式。考慮到政策環境、參與者對政策執行的影響，政策執行原理也會有所區別。

（1）行政性執行

當政策的模糊性和沖突性都比較低時，政策執行過程遵循傳統公共行政的范式：政策與執行是相互獨立的，決策者制定政策，技術官僚執行政策。一項政策能否獲得成功，關鍵在于政策目標是否清晰，資源是否充足，是否有控制執行者的誘因與紀律。[230]由于預設了政策是清晰的，且沖突性較低，馬特蘭德在西方完善的官僚制的基礎上，認為資源是決定政策執行結果的關鍵因素。但是，在中國，政治與行政并不分離，行政機構政治化的特征明顯。[231]在缺乏“正統”官僚制的條件下，政策執行過程變得復雜起來，如果沒有自上而下的壓力和對執行者的控制，政策目標就很難實現。

假設1：當政策的模糊性和沖突性均較低時，政策資源和官僚制組織成為影響政策執行的關鍵變量。

這類控制模式在現實中很難找到完全對應的理想形態，如果一項政策需要在其他部門配合的情況下才能實現，那么執行結果變得難以預測。

假設2：如果一項政策需要不同部門之間的聯合行動才能完成，那么聯合行動的復雜性程度將制約政策執行結果。

（2）象征性執行

當政策的模糊性很高且富有爭議時，這類政策的“象征”意義要勝于“實際”價值。一般來說，考慮到政策的“可執行性”，決策者應盡量避免制定這樣的政策。但是，現實中的確有這樣的政策。由于政策是模糊的，因此專業顯得尤為重要，執行者成了政策的解釋者，可以根據自己的理解執行政策。政策的沖突性決定了執行者及利益相關者將在政策實施中利益受損，也為地方層面的政策參與者提供了“結盟”的契機。這類政策的執行不會完全按照自上而下模式，也不會單純遵循自下而上模式，而是一個“互動”的過程。

假設3：當政策的模糊性和沖突性都比較高時，“地方聯盟”的力量將決定政策執行結果。

“如果大多數公民都確信權威的合法性，法律就能比較容易和有效地實施，而且為實施法律所需的人力和物力耗費也將減少。”“統治的合法性是一個復雜的混合物，是由統治者制定的政策的內容實質和實施程序所決定的。……即使在最傳統的社會里，統治合法性的標準中也包含著人們對政府作為的某些長期的期望。”[232]當自然災害爆發，或者環境污染超過了民眾的容忍限度時，決策者做出的治理決策更容易獲得民眾的響應和支持。“正如一個問題可能會被提上議程一樣，一個問題也可能會從視野中消失。政府可能會處理這個問題，甚至可能會勉強地處理它。如果這個問題處理不了，那么結果就可能受挫并轉向某個更容易處理的事情。”[233]

假設4：如果決策者的政策指令在合法性上占據制高點，且有意推行這項政策，那么短期之內決策者有可能在與“地方聯盟”的博弈中獲勝。

（3）試驗性執行

當政策的模糊性較高、沖突性較低時，政策執行過程遵循自下而上模式，政策執行因地而異，地方上的參與者與資源支配著政策執行過程。執行結構理論認為，政策能否取得預期效果在很大程度上取決于地方執行結構中處于優勢地位的個人或組織。

假設5：當政策的模糊性較高、沖突性較低時，地方上處于支配地位的參與者及其資源狀況決定政策執行結果。

在中國，地方政府官員無疑是地方執行結構中的關鍵人物。雖然在大多數情況下，中央不會直接參與政策執行，但是在資源配置、確立典型等方面擁有更大權力，根據執行情況甚至可能作出改變最初政策主流的新指示。[234]

假設6：在試驗性執行中，如果地方政府在執行政策時偏離中央的政策意圖太遠，那么中央仍可發出政策指令，終止地方的執行行為。

（4）政治性執行

當政策的模糊性較低、沖突性較高時，政策執行并不會順利進行，地方執行者的順從不會自發產生，清晰的政策為控制越軌行為提供了依據，權力決定政策執行結果，預期的政策指標可望實現。如果執行者在執行政策中受損的利益得不到補償，那么花費較少成本的機械式執行可能會大量出現。

假設7：當政策的模糊性較低、沖突性較高時，如果執行者受損的利益得不到補償，盡管決策者可以使用權力獲得能夠衡量的政策產出，但是政策執行結果可能與預期相去甚遠。

這里的權力，不能狹義地理解為正式組織中的命令與服從的關系。從廣泛意義上講，“在任何一個行動領域中，權力都可以定義為行動的諸種可能性的不均衡交換，也就是說，一群個體之間行為的可能性的不均衡交換或集體行動者之間行為的可能性的不均衡交換。”[235]這就是說，權力是一方在與另一方的關系中獲得對自己有利的交換條件的能力。[236]

假設8：如果決策者與執行者之間不是一種政策制定與執行的關系，而是存在多重這樣的關系，如果決策者在某一時期依賴執行者執行另外一個政策，那么執行者就會在特定時期獲得與決策者進行“討價還價”的能力，放棄執行當下的政策。

馬特蘭德認為，論壇形式的轉變可以引起權力平衡的變化。[237]現在我們考察另一種情形，即決策者注意力轉移引發的權力變化。沒有哪個人能夠一次關注所有的事情，決策者也不例外。由于情景的變化，決策者可能關注那些他們先前認為與選擇情景無關的偏好。[238]如果經濟社會條件發生變化，決策者可能將注意力轉向另一個重要政策議題，而這項政策也需要執行者貫徹落實。這種強依賴關系表現為，執行者有足夠的籌碼要求決策者放棄手中的政策。導致這項政策執行發生變化的觸發機制是決策者注意力的轉移。