1.2　文獻述評

如前所述，本書旨在回答影響政策執行的關鍵因素有哪些以及它們發揮作用的條件是什么。與此相關的問題還有：什么是政策執行？政策執行有哪些類型？這些關鍵因素之間存在怎樣的關系？在不同因素的作用下，政策執行過程呈現出怎樣的特征？[19]對有關這些問題的研究進行梳理，可以為本研究提供行動指南，奠定理論基礎。另外，本書主要探討環境政策領域的執行問題，因此對環境政策相關研究的梳理也是題中應有之義。

1.2.1　政策執行的概念

對于如何界定政策執行，不同的學者有不同的看法。（1）階段論者認為，政策執行是政策制定之后的下一個階段。例如，安德森（Anderson）認為，政策執行（行政）就是指“在一個議案成為一項法之后所發生的事情”。更確切地講，政策執行是法實施的具體過程，包括使法作用于目標群體（如小型企業或摩托車手）以及實現目標。[20]沙夫里茨（Shafritz）等人認為，執行“是將政府方案實施生效的過程，即將合法的指令，無論是行政命令還是立法機關通過的制定法（statute），轉換成能夠提供服務或生產產品的項目計劃和組織體系的整個過程。執行是公共行政的行動部分，屬于政策過程所固有的階段”[21]。梅茲梅尼安（Mazmanian）和薩巴蒂爾（Sabatier）給出了一個被廣泛引用的定義：“執行是貫徹基本的政策決定。一般說來，這樣的政策決定體現在法規、條例或法令中，也可采取行政命令或法院決定的形式。從理論上說，這樣的決定界定所提出的問題，確立要實現的目標，并以多種方式建構執行的過程。這一過程通常經由一系列階段——始于基本的法令或法規的通過；然后是執行機構的政策（決定）輸出；目標群體對政策的依從；這些政策輸出產生包括預期的和未預料的實際影響；政策執行機構感知政策的效果；最后，對基本的法令或法規作重要修正（或試圖修正）。”[22]該定義認為政策執行應以一項法令或法規為起點，遵從自上而下的順序，并以政策的修正為終點。這種界定方式顯然延續了傳統的線性政策過程。[23]（2）模糊論者給出了相對模糊的定義。例如，有學者認為，政策執行是政府明確表達要做某事或停止做某事的意圖與行動的最終影響之間所發生的事情。這個定義強調在概念上區分執行（為此項政策所采取的行動）和對政策問題的最終影響的意義，[24]但是并沒有告訴我們政策意圖與政策結果之間究竟發生了什么。也有學者認為，政策執行包括那些旨在實現之前政策決策所設定的目標的公共部門和私人（群體）的行動。[25]這個定義的優點在于擴大了政策執行主體，認為政府（包括行政、立法、司法機構）不是政策執行的唯一主體，其他主體（非政府組織、公民等）也可能成為推動政策執行的行動者。

盡管多年的政策執行研究在很大程度上提高了我們對政策執行的理解，但是很難說已經達成最低限度的共識。海倫·英格蘭姆（Helen Ingram）這樣評述：“盡管執行研究的參考書目在爆炸性增長，這在很大程度上提高了對行政機構的政策執行的感知，但是執行領域仍然沒有實現概念上的清晰。”[26]執行研究需要對諸如此類的問題予以清晰的回答，如“哪些活動顯然是執行活動，以便政策分析人員能夠有把握地判斷什么時候執行發生了，什么時候沒有發生”[27]。考慮到政策執行過程的多樣性，我們可以這樣界定政策執行，即“在政策期望與（所感知的）政策結果之間所發生的活動”[28]。對政策執行的研究，需要關注執行“發生了什么”和影響執行“發生的事情”。[29]

1.2.2　政策執行的類型

有學者根據政策的實際內容或領域進行分類，[30]如環境政策、教育政策、醫療政策、養老政策、能源政策等，在此基礎上分析政策執行過程。這種政策分類把政策看作政治過程的產出和結果。與之相對，洛伊（Lowi）認為，“政策特征決定了政策的政治過程”，應從政策特征出發研究政策過程，這為對政策過程展開因果研究提供了一個起點。[31]洛伊還認為，政策分類必須抓住政府真實的、在政治上重要的特征，而政府最重要的政治事實就是政府強制力，因此應以政府強制力為依據劃分政策類型。以“政府強制的可能性”和“政府強制發生作用的途徑”兩個維度為依據，洛伊把公共政策分為四種類型：分配政策（distributive policy）、構成性政策（constituent policy）、規制政策（regulative policy）和再分配政策（redistributive policy）。[32]里普利（Ripley）和富蘭克林（Franklin）用洛伊的政策類型分析了執行中的政治。他們認為，執行在很大程度上依賴于一系列官僚政治的過程；同時，也涉及一系列大量行動者高度政治化的相互作用、相互聯系。[33]“大體上，分配政策的執行過程非常穩定，其中的沖突性很小。競爭性規制政策執行過程的穩定性是中間程度，沖突性也是中間程度。保護性規制政策執行的特征是低的穩定性和很高的沖突性。再分配政策執行的穩定性很高，但沖突性也很高。”[34]中國學者魏姝用洛伊的政策類型分析了政策執行過程。[35]值得警惕的是，如果不加修正地用洛伊的分析框架解釋中國的政策執行，就會得出較為機械的結果。因為洛伊的分析框架與其他執行理論一樣，都是源自西方自由民主政體。由于社會的多元化，西方的分析框架為選民群體和非政府的個體等分配了重要角色。在中國，公民和其他社會團體的參與都要在特定的制度框架下進行。中國的政策執行過程更多體現為政府的行為，執行者能夠借助各種手段影響政策執行。因此，政策執行者的利益是他們決定重新制定政策或遵從新的政策時重要的考量因素。[36]

馬特蘭德根據政策的模糊性和沖突性，將政策執行分為政治性執行、試驗性執行、象征性執行和行政性執行。后文對此會有專門的論述，這里暫不詳述。鄭在浩（Jae Ho Chung）根據地方政府的服從程度，將政策執行分為完全服從的政策執行、完全不服從的政策執行以及介于兩者之間的政策執行。他把第一種模式稱為“首創”（pioneering），也就是地方的創新早于中央的政策，如安徽省率先推行家庭聯產承包責任制；第二種模式被稱為“抵制”（resisting），也就是中央政策與地方的利益沖突較為厲害，地方采取抵制的辦法；介于兩者之間的第三種模式被稱為“追隨”（bandwagoning），也就是地方不想趕在中央的前頭進行政策試驗，也不想落在最后。正如鄭在浩所言，完全服從與完全不服從的情況更多是理論上的考量。從全國范圍來看，采納首創模式的省份越多，中央政策被執行的速度就越快；追隨的行為出現得越早，執行就越快；抵制者的數量越多，時間拖得越久，執行的速度就越慢。[37]

根據高層的重視程度、監督機制、政策目標的清晰性、議題的復雜性、中央政策與地方的利益沖突或潛在的沖突等變量，鐘楊將政策議題分為關鍵性議題、焦點議題、方針性議題和常規議題，并認為地方政府對前兩種政策會給予更多的關注。[38]用政策議題分析政策執行時，雖也會考慮政策目標的清晰性、議題的復雜性等因素，但更多還是關注政治體制中的一些因素對政策執行的影響。

綜上所述，學者們對政策執行模式的分類大致有兩種途徑：其一，按照政策類型劃分；其二，按照執行與政策目標的關系劃分。前者認為政策類型決定執行性質，其缺點在于不能夠形象地描述或者把握執行的特征；后者割裂了政策與執行的關系，重點分析政策執行行為的特征。本書認為，政策類型與政策執行關系密切，但是不能完全相互替代。鐘楊對中國政策議題的劃分富有啟發意義。大量田野調查的結果表明，地方政府以何種方式執行政策，不僅要看政策的內容是什么，還要看上級政府賦予它什么樣的含義。[39]

1.2.3　政策執行研究

1.2.3.1　政策執行研究的演進

一項理解公共政策如何以及為何付諸實施的研究可以被置于執行理論的標題之下，它與公共行政、組織理論、公共管理研究和政治科學研究有關。[40]在更廣泛的意義上，它還有政策變遷研究的特征。[41]戈津（Goggin）等人將政策執行研究劃分為三個階段。[42]直到20世紀60年代末，一些人還是想當然地認為，政治法令是清晰的，行政官員應當根據決策者的意圖執行政策。[43]20世紀70年代早期是政策執行過程中一個被忽略的階段，無論是在概念還是操作上。[44]普雷斯曼（Pressman）和威爾達夫斯基（Wildavsky）合著的《執行》一書的出版具有開創意義，一種獨特的研究執行問題的方法開始出現。第一代政策執行研究以一種悲觀的語調主導著20世紀70年代的大部分時間。這一時期的研究以政策執行失敗為案例，重點檢討存在政策執行差距的原因。德西克（Derthick）研究過新城鎮的失敗案例。[45]普雷斯曼和威爾達夫斯基在《執行》的副書名中極好地表達了這種關注，即“華盛頓的偉大希望是如何在奧克蘭市破滅的？或者，聯邦計劃項目的運作何以會令人驚異？這是兩位有同情心并試圖在毀滅的希望基礎上進行道德建構的觀察者講述的一個關于經濟發展管理的傳奇故事”[46]。在早期的政策執行研究中，“幾乎沒有人嘗試過設計實施過程動態模型來解釋這些政策失敗；或者對緩解這些問題提供任何真正的指導。而且，早期研究人員幾乎完全使用案例研究法，讓調查人員很難引入控制因素來進行多方面的解釋，也沒法根據他們的研究來做概括歸納”[47]。

理論建構是第二代執行研究的核心議題，研究者開始提出大量的理論框架和假設。這一時期的標志性事件是自上而下和自下而上兩種研究途徑之間的論辯。[48]自上而下派系以米特（Meter）、霍恩（Horn）、薩巴蒂爾和梅茲梅尼安等人為代表，自下而上陣營以利普斯基、約恩（Hjern）等人為代表。第三代政策執行研究者試圖將自上而下與自下而上模型中的合理成分整合進自己的研究框架中，以戈津等人為代表。戈津等人倡導清晰的研究假設、系統化的研究，他們的目標是選擇一種“更加科學的”執行研究途徑。[49]統計數據表明，第三代政策執行研究范式并沒有被絕大多數研究者采納。

1.2.3.2　政策執行研究的途徑

隨著政策執行研究的推進，兩種有效研究和描述執行的方法得到了確立：自上而下的政策執行和自下而上的政策執行。“自上而下”和“自下而上”兩種方法存在分歧的根源在于，如何使政策執行從政策形成中分離出來。自上而下途徑[50]之下，政策制定者是主要的參與者，因此研究者的關注點集中于那些可以在中央層面操作的因素。從根本上講，自上而下途徑是從一項政策決策（通常是一項法令）開始，追問以下問題：[51]

（1）執行官員和政策目標群體的行動在多大程度上與這項政策決定（列出的目標與程序）是一致的？

（2）隨著時間的推移，政策目標在多大程度上得以實現？也就是說，政策執行的結果在多大程度上與政策目標是一致的？

（3）影響政策輸出和政策效果（兩者與官方政策和其他具有政治意義的決定是相關的）的主要因素是什么？

（4）隨著時間的推移，如何在既有經驗的基礎上對這項政策予以再制定？

在自上而下模型中，薩巴蒂爾和梅茲梅尼安的模型[52]較為成熟。該模型全面總結了政策成功實施的影響因素，確立了16個自變量，并把它們歸為三大范疇：問題的可控制性（有效技術理論與科技的可獲得性、目標群體行為的多樣性、目標群體在總人口中的比例、行為需要改變的幅度）、執行結構化法規的能力（清晰一致的目標、正確因果理論的結合、財務資源、執行機構間與內部的階層整合、執行機構的決策規則、執行官員的選拔）和影響政策執行的非法規的變量（社會經濟條件與技術、媒體對問題的關注、公眾支持、選民團體的態度與資源、來自主權的支持、執行官員的承諾與領導）。[53]政策的有效執行需要滿足六個條件：（1）政策目標清晰且連貫；（2）政策規劃建立在有效的因果理論的基礎之上；（3）執行過程的合理建構；（4）執行官員致力于實現政策目標；（5）利益集團與（行政的和立法的）主權者的支持；（6）在政治與經濟框架內，沒有決定性的變化。盡管薩巴蒂爾和梅茲梅尼安承認在現實中對執行過程實施完美的等級制控制是很難成功的，并且糟糕的環境也會導致執行的失敗，但是他們仍堅持認為，政策制定者通過恰當的政策設計和一個靈活的執行結構，在滿足上述六個條件的情況下，能夠保證政策的有效執行。[54]

自上而下模型受到三個方面的指責：（1）以政策法令為研究起點，無法考慮在政策制定之初的一些行為對政策執行過程的影響；[55]（2）把政策執行看成一個純粹的行政過程，要么忽略了執行涉及的政治方面的東西，要么試圖消除政治性；（3）強調政策制定者是主要的參與者，而無視執行者所掌握的知識和技能對政策過程的影響。[56]

遵循自下而上途徑的學者從那些在某一特殊問題或議題的操作（或基層）層面相互影響的大量行動者開始分析，研究的焦點集中在那些追求各自目標的參與者的行動戰略上。這些學者強調目標群體和服務的執行者之重要性，并認為政策實際上是在地方層面制定的，眾所周知的政策形成、制定、再決策的過程其實并不存在。[57]在自下而上學派中，利普斯基的基層官員（street-level bureaucrats）理論和約恩的執行結構（implementation structures）頗負盛名。基層官員理論認為：“基層官員所作出的決定、所確定的辦事程序、所創造的用于處理不確定性和工作壓力的方法，都卓有成效地成為他們貫徹的公共政策。”[58]政策制定者要考慮到基層官員在執行中的自主性，用各種辦法來確保政策執行者的責任性，確保地方公眾的期望能夠得到滿足。[59]約恩等人研究政策執行的策略是，從一個政策問題開始，詢問地方微觀層面的參與者的目標、活動、問題和相互聯系。[60]執行結構是基于執行計劃的需要而自動集結的結構，并不必然與政策指令發生直接關系。執行結構中的行動者的目標和動機是多元的，有的行動者是基于公共利益，而有的行動者則可能是為了私利。執行結構的權威關系以專業地位、協調能力、潛在或實際的權力以及資源控制為焦點，而不是以等級命令體系為主體。[61]約恩等人研究發現，中央創制與地方環境的不適應是政策失敗的原因。計劃的成功在很大程度上取決于在地方執行結構中那些能使政策很好地適應地方環境的個人，只在有限的程度上依賴于中央創制。[62]

自下而上模型受到的批評主要來自兩個方面：其一，規范性批評認為，地方層面的執行者的權力并不是選民授予的，基于自由裁量權的執行行為不應該成為政策制定的合法性基礎。[63]其二，自下而上模型過多地強調地方性因素對政策執行的影響，忽略了中央政策制定者對執行過程的建構作用，也許他們并不直接參與具體的執行活動，但是制度化的結構、資源等可能都是由中央決定的。[64]

綜上所述，自上而下途徑更加關注中央層面的變量，而自下而上途徑則強調微觀層面的變量。兩種途徑的研究起點也不同，前者以政策為研究起點，后者則以政策問題為起點。

資料來源：Paul A. Sabatier. Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis［J］. Journal of Public Policy, 1986, 6（1）；Helga Pülzl, Oliver Treib, Implementing Public Policies［M］//Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney. Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. New York: CRC Press, 2007: 94.

在自上而下途徑和自下而上途徑發展到一定程度之后，人們很快會認識到，這兩種途徑事實上并不是完全沖突的，它們在很大程度上是在問不同的問題，而不是對同一個問題的不同回答。20世紀80年代中后期以來，理論界出現了試圖整合這兩種途徑的努力，一些學者尋求把需要予以關注的變量減少到有限的關鍵因子，而另一些學者則試圖構建包羅所有可識別變量的模型。事實上，要達成一種“既要，又要”式的平衡，即既要承認政策執行者具有自由裁量權這個事實，而且有一定的必要性，又要承認政策制定者在應對政策問題和政策解決方法等時的主導地位。這就產生了一個非常奇怪的問題：試圖解決自上而下途徑和自下而上途徑分歧的努力恰恰使得政策執行研究陷入前所未有的困境，[65]“既要，又要”的平衡論使得政策執行研究喪失了發展的動力。[66]如何將兩種所謂“極端的取向”結合起來？這個問題本身就是不可能解答的。以何種問題為出發點，決定了一位學者的研究取向：如果以政策為出發點，整合兩種研究取向的研究成果，那么就暗指這是自上而下的研究取向；如果一位學者關注的是如何解決某一特定的政策問題，那么他仍屬于自下而上的“陣營”。

當試圖將影響政策執行的變量系統化和綜合化的研究被證明是不可能時，另一種可行的途徑是尋找某些條件，在此之下，一種方法能比另一種方法更為合適。這就意味著，建立一個能夠解釋自上而下和自下而上的方法在何時最合適的模型要比確立一個將兩者同時結合起來的模型更為有效。[67]伯曼（Berman）認為，一項執行計劃應該用自上而下還是自下而上的方法，取決于一系列描述政策環境的變量。這些情景性的變量是一些政策制定者無法施加影響的因素，如變化的范圍、技術的有效性、目標沖突、制度環境和環境穩定性等。當變化是漸進的、技術是確定的、環境是穩定的、目標沖突性比較小、制度環境緊緊銜接的時候，一項執行計劃應該遵循自上而下的原則；而一些包括不確定的技術（加上目標沖突和一個不穩定且松散連接的環境）的主要政策變化，則應當被置于自下而上的分析框架之內。[68]

政治科學家們在公共政策執行的研究領域作出了大量的努力，其焦點集中于探討政策是否能夠被成功地執行（或有效行政），并努力建構一種能夠準確解釋為什么一些政策會比其他一些政策更易取得成功的系統理論。[69]在經歷了分析框架的建構、綜合與修正之后，政策執行研究者走到了政策執行研究的“十字路口”。薩巴蒂爾——這一曾經的政策執行研究的領軍人物，要把研究者帶上研究“政策變遷的政治”的道路。[70]現在許多研究者都同意，在政策執行研究的下一個階段，應推動理論的發展。此外，對新的問題必須予以回答，以說明我們尚不了解的事情。例如，在執行成功與失敗兩個極端之間的那些不同的結果，導致了每種結果的不同因果關系路徑、出現頻率以及它們在執行結果的歷史研究中的相對重要性。[71]從理論建構的角度看，一個權變的分析框架——不同研究途徑在何種情況下是適用的，也是一個有前景的發展方向。

1.2.4　中國政策執行：中西方的研究視角[72]

1.2.4.1　西方學者對中國政策執行的研究

1987年，由戴維·蘭普頓（David Lampton）編輯的《后毛澤東時代中國的政策執行》（Policy Implementation in Post-Mao China）出版，開啟了西方學者研究中國如何執行政策之先河。受當時西方政策執行理論的影響，該書對中國政策執行的理解帶有明顯的西方特質，即試圖解釋政策目標與政策結果之間存在的“執行不足”（implementation deficit）。在分析毛澤東時代的政策過程時，哈里·哈丁（Harry Harding）認為，成功的政策執行需要一套確保組織紀律的重疊強化機制。同時，他還指出，“當政策的指示模糊不清時”，“當政治精英們對政策存在嚴重分歧時”，“當有關問題的政策方案與官員自身利益相沖突時”，政策的執行效果通常欠佳。[73]

李侃如（Kenneth Lieberthal）、米克爾·奧森伯格（Michel Oksenberg）認為在他們之前，西方學者對中國政策過程的研究可以歸結為兩個模型：理性模型和權力模型。它們之間的差別在于：理性模型認為，領導人以他們感知的國家利益決定政策選擇；權力模型則強調，個體或派系的利益決定政策選擇。政策分析家往往會忽略由政治中的核心利益所引發的權力角逐，而權力分析家通常不會仔細考慮利害攸關的實質性議題。盡管存在分歧，但是兩個模型均接受這樣的觀念，即政策主要是由高層制定的，并且是領導人有意追求的結果。兩個模型的不足之處在于，都忽略了官僚結構也是理解特定政策結果的一個重要因素。[74]

隨著研究的推進，一些獨特的研究視角、更有解釋力的分析框架逐漸形成。概言之，西方學術界對中國政策執行的研究有四個概念框架值得關注：碎片化權威體制、派系政治、基層自主性和戰略性群體。在這些分析框架之下，有著不同的研究問題和風格迥異的解釋邏輯。

（1）碎片化權威體制：政策執行差距為何頻頻出現？

政策執行研究最早是從美國興起的，政策執行的模型無不反映著民主體制的特質。[75]20世紀80年代以前，西方經常給中國扣上“極權主義”（totalitarianism）的帽子。以李侃如為代表的西方學者發現中國的決策過程完全不符合“極權主義”的描述，而改用“威權主義”這個詞。[76]與西方國家不同，此時中國政體的突出特點是以中央政府為中心的統一體制，即中央政府對其廣大國土及居住其上的民眾、各個領域和方面有著最高和最終的決定權。[77]但是，事實上，中央政府的權威是高度碎片化的，政府部門之間存在著沖突、磨合。

① 關注的政策執行問題

碎片化權威體制關注的是在特定制度下政策過程是怎樣的。這一學派關心的政策執行問題是：在中國，一項政策是如何被貫徹落實的？在政策執行過程中，呈現出怎樣的特征？相比其他因素，這一學派更關注中國政治中的體制性因素對政策執行過程的影響，期望能夠給政策執行差距以合理的解釋。

② 解釋邏輯：體制性張力

對于執行差距，碎片化權威體制的解釋邏輯是，中國政治體制的內在張力必然導致政策與執行之間的矛盾，碎片化的權威無法實現有效的治理，政策無法得到貫徹落實乃是中國政治的一個內生性現象。[78]蘭普頓認為：“在所有組織和政治中，都存在領導意圖、組織行為與行動的實際結果之間的背離。”他用四個概念來描述中國政策執行的環境：“單位”“系統”“婆婆多”和“獨立王國”，并認為通過這些概念可以透視中國的組織互動之本性，也有助于區分權威和權力關系的不同類型。蘭普頓用“碎片化權威體制”來解釋中國政策制定和執行過程。“碎片化”指的是，在中國，最高層以下的政治體制是破碎的、分離的。政府部門僅在其職能范圍內具有實質性的控制權。從這個意義上講，權威是碎片化的。[79]在近年的文獻中，碎片化權威體制這一分析框架得到了進一步發展，更具解釋力。德國學者托馬斯·海貝勒（Thomas Heberer）認為中國是一個“高度碎片化的國家”，他指出：中國是由多種組織構成的復合體，后者在各個層面與社會進行互動，并且受到內部張力和沖突的影響；在國家內部，存在影響政治輸出的各種行為體，這些行為體對政治輸出的影響同時體現在國內和國際政策上。這種碎片化有兩種類型：一種是獨立于國家之外的利益聯盟，是“破壞性的碎片化”；另一種是地方層面的行政單位擁有自由裁量權，可以根據當地具體情況制定并實施政策，選擇優先發展的模式和進行政策試驗，是“建設性的碎片化”。這種碎片化的結構會影響政策的執行，但是并非根本意見的分歧，而是在政策執行的優先次序方面存在差異。[80]

③ 經驗研究

通過對中國水資源問題的實證研究，蘭普頓認為，政治經濟體系既是問題的來源，也是解決問題的機制。政府被要求作出太多的決定，卻又缺乏足夠的信息。中國文化重視共識、討論、說服，不同的組織（單位）可能在執行中設置障礙。因此，一項政策能否順利實施，關鍵在于向心力是否能夠克服離心力。[81]改革開放后，政策領域中各自獨立的特征變得更為突出。中央作出的重大決策往往較為寬泛、模糊，有時為了兼顧各方面的需求，甚至不同政策目標之間也存在著自相矛盾的地方。在執行中，上級賦予下級政府部門較大的自主權，可以“因地制宜”地改變政策。由于政策在執行過程中會出現各種意想不到的后果，因此政策制定者要根據政策執行的情況，隨時對政策進行調整或修訂，從而造成政策的多樣性和多變性。[82]

李侃如認為，職能、地域和級別等因素導致了權威體制的碎片化。在對中國能源政策的研究中，李侃如等人發現，在碎片化的權威結構內，任何重大工程或政策的創設都需要許多已隸屬于區別明顯的權威鏈條上的政府機構的積極合作。這意味著，在這樣的碎片化權威體制中，趨向于將問題提交給中央層面，單個的部或省通常無法僅靠一己之力就維持一個重大工程項目或提出一項重要的新政策。在政策實施過程中，需要極力創造和維護基本的共識。然而，權威結構中有缺陷的權威鏈條使得不同部門可能阻礙重大工程的順利實施。為了打破行政管理機制下較低層次出現的僵局，需要一位或多位上層決策者全力支持一項重大工程或重要政策的創設。[83]在碎片化權威體制中，導致政策執行差距的因素有：執行部門之間相互競爭，無法達成共識，不能有效合作；底層的沖突需要高層出面協調，導致政治系統“超載”；中央政府的監控能力有限，無法有效地監督政策的執行，也無法評價政策的績效。[84]在此體制中，政策的有效執行有賴于共識的達成和部門之間的妥協。在李侃如看來，中國有一個具有高度商談性的政治體系，政策執行過程中存在一定的變數和不確定性，擁有轄區內巨大權力的地方政府有能力按照自己的利益訴求去執行上級的決策。“從大的方面來說，只要滿足三個條件，中央就能夠普遍獲得地方高度的、相當有紀律的服從：（1）所有的高層領導人都同意這個議題；（2）所有的高層領導人都愿意優先考慮這個議題；（3）上級對下級的服從度心中有數。”[85]

④ 討論

盡管有學者以中立的態度使用“碎片化”的概念，但是更多的學者在使用這一概念時仍是以“良善的中央政府”與“邪惡的地方政府”作為假設前提的，并且假定地方政府應該遵從中央政府的政策。這類研究往往關注的是（某項）政策執行失敗的案例，令其備受詬病。它不能有效地解釋地方政府的政策創新動力，也夸大了地方與中央的緊張關系。對于怎樣才能避免政策執行失敗，這一理論流派“開出的藥方”是加強對地方政府的控制。然而，現實情況是，各國中央政府不能完全控制地方政府，地方政府卻可以讓一些中央政策落空。同時，影響地方政府行為的不僅僅是中央政策，還有其他社會因素。近年來，地方社會的內部結構發生了變化，社會自主性得到了提升，逐漸成為影響地方政府決策的一股無法忽視的力量。此外，盡管碎片化權威體制能夠部分地解釋中國是如何執行政策的，但是也有一些缺陷，因為并不是所有的組織關系都是碎片化的，在政治系統的最高層即領導精英制定關鍵性決策的地方，就是高度整合的。[86]

（2）派系政治：是政策執行還是政治斗爭？

20世紀60年代，西方學者關注的是中國集權模式下的精英政治，這一研究途徑強調的是政治權力、正式制度。在此背景下，“非正式”“關系”“非正式關系”“非正式團體”等概念引起了學者們廣泛的興趣。

① 關注的政策執行問題

從“文革”開始，派系、非正式團體、關系等方面的研究在中國政策過程研究中占據主流，以黎安友（Andrew J. Nathan）、白魯恂（Lucian Pye）和鄒讜（Tang Tsou）為代表。派系是“通過面對面的個人關系縱向組織起來的庇護人——受惠人的網絡”[87]。派系不同于意見團體，后者主要是由于在特定問題上個人意見相似而形成的暫時的聯合，沒有組織基礎，一般通過討論消除政策制定過程中的分歧；而派系則是“背后有組織起來的力量的意見團體”，獨立于正式組織，卻依賴于正式的組織結構。但是，也有學者如鄒讜用“非正式團體”（informal group）取代“派系”的概念，因為“派系”在中國政治語匯中帶有強烈的貶義。[88]盡管在概念上存在一定差異，但是這些學者關心的是大致相同的問題：政策是依據派系利益還是公民的利益訴求制定的？派系扮演著何種角色？政策是理性決策還是權力運作的結果？

② 解釋邏輯：權力政治

白魯恂認為，派系主義是過去某一時期中國政治行為的核心模式，并且扎根于傳統文化和求穩心理。中國傳統文化崇尚和諧、反對沖突，并且人們尋求心理上的個人安全和地位穩定，所以非正式的“效忠網絡”得以形成。以派系為核心的政治現實一直被“共識的面紗”遮掩。派系間的斗爭并不尋求理性的政策辯論，也不是組織部門利益的代表，更不是政治需求和支持的匯總，而是追求權力最大化的妥協或互助行為。派系之間為了某項政策而爭論不休，往往不是基于就事論事的態度，而是雙方都已看出政策對派系勢力消長會有怎樣的影響。對權力斗爭的考慮往往比政策本身來得重要。因此，派系斗爭的勝利者不見得會熱心推動其原本主張的政策。決策者和執行者往往沒有很好的聯系渠道。在執行這個環節，派系和政策之間的關系就要密切得多。政策往往是十分抽象的，一些級別的行政官員可自行決定其可行性。[89]有學者認為，中國出現了沒有“官僚政治”的“官僚政策”，政策問題成為個人暗中較量的問題。[90]“關系”在政策執行過程中扮演著微妙的角色。[91]按照這種邏輯，執行者不是按照政策的目標和內容，而是依據所在派系的利益選擇執行的方式。

③ 經驗研究

與碎片化權威體制相比，派系政治的經驗研究要少得多。本·希爾曼（Ben Hillman）運用“派系主義”這一分析工具，解釋中國農村地區在（由于制度環境變化導致的）財政壓力和謀利機會雙雙增加情況下的地方干部行為。[92]與政策分析相比，派系政治對政策過程背后的權力運作更感興趣。派系研究用權力斗爭模型來詮釋政策過程時，就無法擺脫權力斗爭模型的缺點，即不可驗證性。“尤其在政府工作從‘以階級斗爭為綱’轉向‘以經濟建設為中心’后，外在的、顯現的證據很難表明權力斗爭的因果關系。因此，國外對中國的權力斗爭模型分析難以擺脫‘霧里看花’‘猜測臆斷’的質疑。”[93]“即便在政治活動和政策過程中存在權力斗爭，也多發生于非正式層面，鮮有外在的顯現證據表明權力斗爭與政策過程的因果關系。”“盡管派系研究已經開始注意到中國政策過程的結構性因素，但其視角仍局限在非正式制度的領域，忽略了官僚組織等正式制度對政策過程的影響。”[94]

（3）基層自主性：選擇性政策執行為何會發生？

早期的西方學者更多是從政治結構、政治制度、政治文化等角度研究中國政策執行問題的。近些年來，歐博文（Kevin J. O'Brien）等人開始從基層自主性（street-level discretion）的角度研究中國政策執行問題，《中國農村中的選擇性政策執行》就是其中的代表作。

① 關注的政策執行問題

基層自主性關心的政策執行問題是：“為什么負責一系列政策的執行者對其中一些政策執行得很到位，而對另一些政策則執行得很糟糕？”[95]從農村地區的政策執行情況看，并不是只有模糊不清的政策得不到貫徹落實，一些明確具體的政策同樣遭到抵制；一些受村民歡迎的政策被擱置，而一些村民并不支持的政策卻被盡心盡力地執行。這一現象被大多數遵循自上而下或自下而上研究途徑的學者忽視，因為他們通常關注的是一項政策或一個政策問題，而不是一組政策，并且相關政策的性質是不同的。

② 解釋邏輯：干部管理機制

對于“一些地方官員只抵制執行某些政策而不是另一些政策”的現象，基層自主性的解釋邏輯是：一套干部管理的規則與當地的實際條件和激勵結構相互作用，使得執行者有選擇性地執行一些政策，而對另一些政策熟視無睹。具體言之，在中國，縣鄉干部受社會壓力的影響程度很小，這就導致一些地方官員無視客觀條件的限制和群眾的反對。干部崗位目標管理責任制把要完成的任務量化，并與考核、獎懲聯系在一起。這種干部管理機制確保基層官員接受直接上級的領導。問題的關鍵在于，上級領導不能輕易地將所有政策都轉化為數字化的約束性指標，不可量化的任務給予官員自由裁量的權力，他們很清楚哪些是需要優先完成的任務，哪些又是可以擱置的任務。[96]

③ 經驗研究

為了研究鄉村干部執行不同類型政策的行為，歐博文等人將農村政策根據村民的態度分為受歡迎的政策和不受歡迎的政策，試圖解釋為何受村民歡迎的政策得不到執行，而村民反對或不支持的政策恰恰被很好地執行。他們通過實證研究發現，這與中國推行的一套干部管理制度有關。其中，“下管一級”制度讓上級官員獲得了任命下級官員的權力。在此制度下，基層官員服從直接上級，而忽略了其他的利益。在群眾運動消失之后，基層官員感受不到來自底層的壓力。同時，干部崗位目標管理責任制讓上級更容易控制下級的行為，它是一系列關于任務分配的管理、政績考核和獎勵措施的規則。干部責任制會使得下級有選擇地執行政策，即那些上級不容易量化、不容易轉化為約束性指標的政策，在資源稀缺的條件下，很容易被下級擱置。更糟糕的情況是，干部交流制度和任期制度使一些地方官員追求不切合實際的目標，以獲得上級的認可，進而獲得升遷的機會或其他報酬。因此，就基層自主性而言，單純地依賴自上而下的監督不足以管理基層官員，因為他們的行為不可能完全被觀察到。民眾有組織、制度化的政治參與不失為“一劑良藥”。[97]

④ 討論

基層自主性分析的是一組性質不同的政策，這有別于其他僅僅考察單一政策執行的分析框架。但是，以基層官員為研究對象的基層自主性概念框架無法解釋中國政策執行的整個過程，也無法分析其他層級的官員是如何影響政策執行過程及其結果的。一些重大決策的執行往往是政治行為，政策結果在很大程度上反映了高層的決心和重視程度。基層自主性在一定程度上夸大了基層官員對政策的影響力。再者，基層自主性在什么條件下促進政策的執行？在什么條件下又促使基層官員以其他的利益替代了中央的政策目標？對這些問題，歐博文等人也承認仍需作深入研究。

（4）戰略性群體：創造性政策執行為何會發生？

從當代中國中央和地方關系的視角分析政策執行的文獻，大多關注的是“政策執行走樣”的事實，并以“良善的中央政府”和“邪惡的地方政府”為假定前提。但是，這些研究無疑忽略了一些政策被成功執行的事實，也忽略了同一政策在一些地方執行得要比在其他地方好這樣的事實。要解釋上述問題，就需理清地方干部行為與政策執行之間的關系。[98]

① 關注的政策執行問題

近年來，政策執行研究的一個新主題是將縣鄉干部作為戰略性行為主體，以此分析他們在政策執行中的角色和作用。德國學者舒耕德（Gunter Schubert）和托馬斯·海貝勒等人倡導并發展了“戰略性群體”這一概念。戰略性群體理論關注的政策執行問題是：在當下的中國，為什么一些政策在某些地區沒有得到很好的落實，而在一些地方卻執行得不錯？該理論的一個研究前提是承認地方官員在當代中國治理過程中的能動作用。[99]在此基礎上，戰略性群體理論追問如下問題：在政策執行過程中，地方干部的群體行為和戰略行為是如何影響政策執行的？與之相關的問題是：地方干部是如何形成一個群體的？在特定的制度約束和文化模式下，地方干部群體之間是如何互動，進而影響政策執行的？

② 解釋邏輯：戰略性群體

海貝勒、舒耕德等人認為，政策能否得到有效執行，取決于戰略性群體的執行能力。“在政策執行的過程中，作為一個戰略性群體，中國縣鄉領導干部的協作性戰略行為所表現出來的內聚力是建立在共同利益的基礎上的，并起源于該群體的成員在政治層級中的具體職位，或者說他們都要面對共同的體制，因為他們都要在基層執行上級的指示和政策。此外，戰略性群體的內聚力還建立在相似的社會地位和相近的生活方式的基礎之上。或者說，在地方政治的社會場域（來自布迪厄的‘場域理論’）中，該群體的各位成員具有共同的習性。”“縣鄉領導干部在創造性地執行上級政府的政策指示時緊密地團結在一起，從而形成了一種相互依存的共生關系。”“如果戰略性群體的內部出現了分裂，即使是連貫的政策，也不可能得到有效的執行。”[100]

為什么中國的縣和鄉鎮在發展戰略和政策執行結果上存在很大的差異？毫無疑問，這些差異受制于當地的經濟發展狀況、（金融、財政和人力）資源稟賦、各種各樣的（如硬的或軟的、嚴格的或有彈性的）現行監管體制（尤其是績效和干部考核體制）、上級部門的重視程度（如高層領導人的政策指示或視察）。這些外部因素會影響到地方干部的戰略能動性。除此之外，地方官員會根據當地的實際情況，調整和創造性地貫徹上級部門的政策指示。“地方領導干部不僅在認知和偏好上存在差異，而且必須在上級下達的任務不完全清晰的情況下進行決策。因為上級的政策或指示通常是很模糊的，解釋很寬泛。”地方當局的領導班子通常會碰到不清晰、有時甚至是相互矛盾的政策和指示，下級部門無法知曉其上級部門的意圖到底是什么。戰略性群體有意或無意的選擇會影響政策的貫徹落實。如果縣鄉干部以戰略性群體的方式行事，那么政策一般都能得到有效執行。如果戰略性群體分裂成不同的派系，破壞了群體的一致性，那么政策目標就有落空的危險。[101]

③ 經驗研究

舒耕德和李安娜運用戰略性群體分析框架，選擇中國三個不同省份的縣進行實地調查，分析了“社會主義新農村建設”政策的執行情況。研究表明，盡管中央政府為干部考核、目標考核和村民參與制定了約束性制度，即地方干部必須滿足村民和上級政府的要求，但是他們在追求集體利益時，構建并形成各自的派系及網絡，可以變通地執行政策。從實際情況看，地方機構內干部的派系主義和“共謀”并不一定會阻礙政策的有效執行；相反，這可能成為群體間交流和“競爭性合作”的手段。但是，作為戰略性群體的縣鄉干部，為了保護自身利益，可能會與中央政府產生直接沖突，進而危及體制的穩定性。可見，縣鄉干部兼具“掠奪性”和“發展性”兩個方面的特征。[102]

④ 討論

分析縣鄉干部作為戰略性主體在政策執行中的角色在近年成為中國政策過程系統研究的主題。這一分析框架以縣鄉干部群體為主要研究對象，試圖填補既有文獻中兩個不同流派之間的中間地帶——介于社會結構研究和個體研究之間的空白，關注的是地方國家機關內的微觀政治。它不僅可以被用于研究政策執行差距，還可以被用于分析創造性執行政策的行為和過程，因此對政策執行成敗的解釋更有說服力。作為一種認知方法、一種分析工具的戰略性群體，是對政治精英或利益同盟的理論抽象，與現實的情形仍有一定差距。“即使我們從全國范圍內，將縣委書記視為一個‘戰略群體’，但由于缺乏足夠的資料，很難找到他們之間形成群體認同、達成集體行動的機制。”[103]

（5）結論

當人們討論某個政策領域的問題（如環境污染）時，很容易把它歸結為“體制問題”。事實上，政策失敗是所有政治體系都會遇到的問題，某個政策領域的政策執行問題不是中國獨有的。碎片化權威體制建議加強中央集權以糾正“政策走樣”，但是集權不足以完全控制地方政府的執行行為，權威體制在執行國家意志時也可能是高效的，如計劃生育政策的實施。在中央政府的管理政策之下，地方政府、基層政府在執行中的“任意性”“自主性”受到限制，而由此帶來的弊端是難以因地制宜地解決當地的問題。在中國，中央制定大政方針，給予地方在執行中的相對靈活性。在此過程中，“試驗”“變通”可能創造性地實現中央的意圖，也可能偏離原定的政策主線，[104]但是并不能由此夸大政策執行中的基層自主性。

在當代中國的政策執行過程中，地方干部需要面對的往往不是一個政策，而是多個政策，并且這些政策可能是沖突的，哪項政策被置于優先位置直接決定了政策結果。這不僅是政策理解力的問題，更重要的是執行某項政策背后所暗含的政治激勵——政治權力。為了晉升或逃避問責，一些地方官員可能以“拉關系”“找門路”“合謀造假”等方式操作權力，在政策執行中夾帶“私貨”。盡管派系在政府管理體系下是一種常態，但是若一味追求私人利益或派系利益，也無法獲得正式制度允許。事實上，地方干部有著共同的交際圈、大致相同的生活模式，要面臨來自上級部門和公眾的壓力，很容易形成集體共同意識，結成戰略性群體，以克服派系斗爭和特殊實體之間“共謀”的壓力。他們的戰略能動性既可能促進政策的有效執行，也可能導致政策的無效執行。從這個意義上講，戰略性群體理論不僅可以分析政策執行失敗的案例，也可以分析政策有效執行的案例。

概言之，碎片化權威體制、派系政治、基層自主性和戰略性群體關注的是不同的政策執行問題，有著不同的分析單位和解釋邏輯，適用于不同的政策類型（見表1-2）。正因如此，它們都無法獨立地解釋中國政策執行的所有情形。從另一個角度講，這些分析框架探索的是特定情形下的“因果機制”，而不是具有普遍意義的因果規律，恰恰促進了我們對中國政策執行問題的理解。最初，西方學者大多關注制度性因素對政策執行的影響，以此考察中國情境下的政策過程。近年來，西方學者開始關注行動者尤其是基層干部對政策執行的影響。從政策執行研究的演進來看，從“制度”的一極到“人”的一極，從“權力精英”到“基層官僚”，從“自上而下”的研究途徑到“自下而上”的研究途徑，西方學者的研究有助于我們更充分地認識中國政策執行過程。

不可否認，西方學者所作的中國政策執行研究帶有明顯的西方特質：碎片化權威體制深受制度學派的影響，派系政治映射著權力分析的影子，基層自主性受啟于街頭官僚理論，作為分析工具的戰略性群體源自西方發展社會學關于戰略性群體的論述。總的來說，中國政策執行過程的多樣性和差異性絕非這幾個分析框架所能解釋清楚的，這些理論的不足為我們推進中國政策執行研究提供了契機。

在理解西方學者的研究之后，中國政策執行研究未來應重點關注：第一，構建基于中國經驗的政策執行理論。在借鑒西方理論的同時，我們應該關注中國本土理論的發展。派系政治關注非正式關系，群體性戰略以群體行為為研究對象，基層自主性關注基層干部的選擇行為，這些都給我們很大的啟發。但是，從概念框架到理論模型還有一段距離，我們需要將其他因素納入既有的分析框架中，考察不同因素發揮作用的條件。在這一點上，我們還有很長的路要走。第二，探索影響政策執行的因果機制。在執行成功和執行失敗兩個極端之間存在不同的政策結果，導致各種結果的不同因果關系的路徑及其出現的頻率是怎樣的？這是政策執行研究尚未解決的重要問題。從已有的研究來看，探索具有普適意義的理論體系的困難極大，恰恰是那些僅關注某類執行問題的概念框架得到了很好的發展。因此，從具體可觀察的因果關系角度去分析和解釋某類執行問題將是明智的選擇。

1.2.4.2　中國學者對中國政策執行的研究

在很長一段時間里，由于中國的重大政策的決策過程往往在行政組織內部進行，因此社會公眾甚至是學者都很少掌握詳盡的政策過程資料。即使近年來關于政策研究過程的文獻開始增多，但是仍以理論研究為主，特別是以介紹西方的政策過程理論為主，對中國獨特的政策過程在理論上和實踐中關注不夠。[105]從20世紀90年代中后期開始，中國興起了公共政策執行研究的熱潮，產生了一批研究成果，具有代表性的學者有丁煌[106]、徐湘林[107]、陳振明[108]、金太軍[109]、賀東航、孔繁斌[110]等，一些研究性著作[111]開始出版。此外，有學者開始梳理和反思相關研究成果。[112]這些研究推進了學界對政策執行的理解。

（1）分析性概念

中國學者對政策執行的研究也形成了一些共識性的概念，如“政策變通”。王漢生、劉世定等社會學者認為，變通是“在制度的運作中，執行者在未得到制度決定者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經過改變的制度安排這樣一種行為或運作方式”[113]。從變遷的操作性定義上，可將變通的形式分為：重新定義政策概念的邊界、調整制度安排的組合結構、利用制度約束的空白點、打政策的“擦邊球”等。[114]其他學者對“政策變通”也有相應的闡述，但是在政策變通的形式上有著不同的表述。[115]

（2）研究問題

在執行研究中，有學者把政策執行阻滯視為政策執行中的問題，[116]借助不同的理論工具分析其中的影響因素。這種研究的旨趣在于為現實問題提供對策建議。有學者關注的是政策執行過程中的行動者策略，通過分析不同行動者的決策邏輯，回答執行中的矛盾是如何化解的。[117]此外，學者們圍繞政策執行理論演變[118]、中國領導人的政策執行思想[119]進行研究。目前，基于中國視角的分析框架的建構和理論命題的發展還沒有引起中國學者的普遍關注。

（3）研究方法

中國學者使用較多的研究方法是利益分析法。例如，丁煌認為，政策執行本質上是相關政策執行主體間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈的過程，政策執行主體的行為在根本上受利益驅動，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定了政策執行阻滯現象發生的現實可能性。[120]謝煒提出了利益整合的多元化途徑，系統分析各個利益層面的博弈。[121]此外，有學者立足于田野調查，用個案研究法描述和解釋政策執行過程。[122]這種方法為我們理解政策執行過程的復雜性提供了豐富的經驗性資料。

（4）研究領域

近些年來，教育政策[123]、產業政策[124]、行業政策[125]、環境政策等成為學界研究的熱點，研究領域日趨多元化。以下將專門討論不同學科對環境政策的研究成果。

1.2.4.3　中國環境政策執行研究

（1）環境社會學的視角

作為一門分立的學科，環境社會學的主要理論認為，不僅要識別引發持續性環境衰退和破壞危機的某個關鍵因素或者一組緊密相關的因素，還要揭示促進環境改革或改進的最有效的機制，以便“描繪出通往更能保障社會安全和更為環境友好的各種安排的路徑”[126]。環境社會學關注環境與人類社會之間的互動關系，關心環境問題的社會影響和社會原因。[127]社會學更多是從社會結構和社會機制的視角分析環境問題的成因，并探討不同利益主體的關系和行為方式，[128]主要涉及以下議題：社會變遷、轉型和社會結構與環境問題的關系[129]，環境問題產生的社會機制[130]，環境問題與農民和農村社會[131]，環境意識[132]，環境非政府組織與公眾參與[133]，環境沖突與抗爭[134]等。環境社會學關注的是社會因素對環境問題的影響，有助于我們理解環境問題產生的社會背景。但是，這些研究較少涉及對政策執行者、環境政策內容、執行過程等問題的探討。有代表性的觀點認為，社會結構轉型、體制轉軌、價值觀念變化在某種程度上加劇了環境狀況的惡化。[135]農村的面源污染與中國的二元結構密切相關，后者加劇了污染，而前者反過來又促進了二元結構的再生產。[136]從社會文化的角度看，水源污染已由外源性轉為內生性。[137]有學者通過研究環保運動，認為“當環保組織反對的對象是一個級別較低的地方政府時，要比反對的對象是一個省級政府能更容易獲得成功”[138]。從社會抗爭的角度看，在特定的政治背景下，激進的抗議手法有時比和平的抗議方式更有效。[139]在面對環境危害時，中國城鎮居民的行為反應深受差序格局的影響。[140]環境社會學更多基于環境政策產生的社會背景，主要從行動主體間互動的角度，分析政策失敗的社會結構、社會機制等因素，并不關心一項環境政策的具體內容。這樣的研究無法解釋為何一項政策能夠順利執行，而一些政策卻遭到了抵制；為何某些政策在某一個時間段能夠被執行，而在另一個時間段卻被擱置。

（2）環境經濟學的視角

經濟學將環境問題視為經濟問題，由此形成了環境經濟學。環境經濟學憑借經濟學的理論和方法，尤其是以福利經濟學中的外部性理論、制度經濟學中的產權理論、集體行動理論中的“公地悲劇”等作為分析工具，分析環境問題產生的原因、控制途徑，[141]并提出相應的經濟政策建議。環境經濟學在分析微觀污染主體——企業的經濟行為以及政府“失靈”等方面的確有一定的說服力。它給出的建議更多是技術層面的控制污染手段，盡管相關學者也善于用福利經濟學中的理論評估不同政策工具的優缺點。政策工具論者認為，政策執行就是對工具選擇的管理過程，工具選擇關系到政策的成與敗。[142]在環境政策中,對由政府包辦一切環境保護事務的格局應該進行結構性調整。[143]環境經濟學領域的大量理論和文獻指出，基于經濟激勵的規制工具在成本有效性與對減污技術發明和傳播的激勵方面有明顯的優勢。為了更好地滿足效率、可行性和公平分配等要求，通常需要基于經濟激勵的規制工具和“命令—控制”型規制工具組合使用。[144]基于政策工具理論，中國的環境問題是由于政策工具或工具組合使用不當引起的。[145]中國自20世紀80年代開始學習西方的經濟性政策工具，自90年代開始引進自愿性工具。應當說，從政策工具的角度而言，中國并不缺乏政策工具及其組合，但是未起到預期效果。[146]

環境經濟學者通過大量實證材料證明，經濟增長與環境變化存在一定的相關性。其中，最有名的當屬環境庫茲涅茨曲線。[147]也有學者認為，經濟發展水平與污染物排放量可能存在其他關系，如“N”形關系、同步關系。[148]盡管經濟發展與環境治理的具體關系仍存在分歧，但是有一點共識，即經濟增長最終將會改善環境質量，對環境破壞問題的解決還需依靠經濟增長本身。這一過程不會自動發生,而要通過政策響應予以實現。[149]一種觀念認為：“在現階段，一切要求放棄經濟發展而保護環境的要求是不被現實接受的；反之，放棄一些環境質量而發展經濟是現實的。”[150]

在分析環境問題時，環境經濟學以“特定的制度”為前提條件，而對制度本身的研究不足，忽視了政策工具發揮作用的制度環境。在經濟學文獻中，往往都從規范的角度討論政策工具，但是現實中政策制定者并不總是以福利或效率最大化評價政策備選方案，利益的權衡往往是更為現實的選擇。[151]在政治經濟學的理論視角下，經濟擴張與環境破壞之間存在內在的沖突，國家需要在兩種角色之間保持平衡，即作為資本積累和經濟增長促進者的角色與作為環境治理者和保護者的角色。[152]

（3）環境管理學的視角

環境管理學主要從環保行政主管機構的設置、職責劃分及其機構運行和協調的機制等方面分析環境問題。從體制結構的角度看，中國的環保行政體制在縱向權責關系上呈現分級結構，地方政府對地方環境質量負責；上下級環保部門之間沒有隸屬關系，上級環保部門對下級環保部門進行業務指導。這種管理結構的主要問題是：“雙權威系統”弱化環保監管權威；組織結構復雜，橫向協調無力。[153]在一些環境管理學者看來，中國的環境問題主要緣于政府的環境監管部門的組織結構不合理，缺乏推進政策執行所需的權威。[154]類似的觀點也出現在官方的權威表述中。原國家環保總局在關于其職能運行情況的報告中指出：“在履行對國家相應的政策、規劃進行環境影響評價職能時，缺乏應有的保障機制和手段，總局參與社會經濟發展綜合決策能力仍然薄弱”；“總局政策研究的機構與人員力量相對比較弱，技術支持單位的支持保障功能也沒充分發揮，相關部門沒有真正把政策研究制定工作擺到首要位置，全局形不成政策研究合力，一定程度上影響了總局宏觀政策管理職能的順利履行，也影響了總局指導地方工作的力度和成效。”[155]有學者通過對廣州、南京、鄭州環保機構中的工作人員的調查發現，即便是在環保機構內部，對于經濟增長與環境的關系也沒有達成共識：一方面，環保人員認為需要一種人與自然共存的新型關系；另一方面，他們宣稱要重視運用大自然去創造物質產品以滿足人們的需求與期待。[156]艾比蓋爾·R.耶希耳（Abigail R. Jahiel）認為環保機構深受兩個問題的困擾：權威不足與機構內部行動者之間的協調性不足。[157]

盡管單純從組織理論上可以認為執行結構存在問題是造成政策執行不力的主要原因之一，但是從現實的情況看，在組織結構不變的情況下，政策執行仍能表現出很高的效率，這是傳統政策執行理論所無法解釋清楚的。例如，在節能減排政策執行中，在資金不足、人員不足、政策本身問題重重的情況下，政策指標仍能在規定時間內完成，甚至超額完成。可見，組織結構對政策執行的影響是有條件的。

（4）環境法學的視角

作為研究環境問題對策的法學分支學科，環境法學被視為一門交叉學科。[158]中國環境法學的基礎仍較薄弱，在構建有關法律制度的基本概念和基本理論等方面尚未厘清。[159]有學者認為，中國環境法中有關環境保護和經濟發展的模糊性規定，是導致一些環境法律法規難以實施的根源。[160]環境法律之間的沖突造成了政策執行的困難和多個執行部門的尷尬。[161]法律約束力弱、實踐操作性差，環境問題更多依靠政府之間的協調或行政干預，矛盾的表面平息難以掩蓋暗藏的新糾紛。[162]簡言之，環境法強調的是把環境問題歸咎為法律的模糊性和沖突性，把改善環境問題的希望寄托在政策制定者身上。顯然，這不應是解決政策執行問題的思路。

（5）環境政治學的視角

作為政治學的一門新興交叉學科，環境政治學將環境問題視為一種政治現象，既體現為政治活動從議題發現（創制）、社會政治動員、政府回應與決策到政策落實與反饋等不同階段，也體現為不同政治主體的政治活動及其結果。[163]冉冉從環境決策體制和治理體制的角度，分析環境保護制度實施情況。在《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》一書中，她分析了地方環境政策執行偏差的現象，認為決策模式、權力結構、激勵機制、公眾參與和全球化是導致中國環境政策執行偏差的五個原因。[164]有學者認為，環境問題的產生是由于公共利益、整體利益、長遠利益缺乏保護而造成的。如果政府的環境保護責任是模糊的，問責機制是缺失的，那么環境保護就會流于形式。但是，環境問題的治理僅僅依靠政府是不夠的，需要擴大公民的“綠色政治”參與，并從全球治理的角度解決生態與社會的平衡問題。[165]也有學者認為，生態環境問題不只是經濟問題、社會問題，還是政治問題。它源于一些地方黨政領導錯誤的發展觀、政績觀。“加強生態治理，主體在于各級黨委、政府，要害在于領導干部，關鍵在于強化政治擔當。”[166]

概言之，中國地方環境政治研究的主要觀點體現在以下三個方面：第一，傾向于將環境治理失敗的原因歸結為地方貫徹執行中央的環境政策不力；第二，地方政府之所以執行環境政策不力，是因為中央和地方存在利益沖突；第三，環境治理失敗說明中央的權威受到地方保護主義的影響。[167]在對策建議上，環境政治學大多承認擴大公民參與、完善政府執政理念與政策方案（主要體現為發展觀和發展模式）、加強國際合作在環境治理中的重要作用。[168]

綜上所述，環境法學、環境管理學、環境社會學、環境經濟學、環境政治學分別強調法律（政策本身）、組織結構、社會結構、市場、政治系統等因素在治理環境問題中的作用，這些學科各持問題的一端，似有“盲人摸象”的感覺。中國的環境問題研究是一個發展迅速的領域，同時也為“身陷”各種不同的解釋之中而苦惱。理論與實踐兩個層面的困境說明，這一領域的問題是復雜的，缺乏必要的知識積累或匯聚。對于現實的困境，研究者并沒有提供多少有建設性意義的政策建議，甚至政策建議本身也充滿矛盾，問題重重。[169]根據環境問題的有關文獻，總結起來，可以認為，影響環境政策執行的因素包括：人際關系、數量上不斷增長的企業、專門人才的缺乏、資金上的不足、基礎數據的缺乏、環境保護機構的地位較低、機構之間的溝通協調性差、公共知識和公眾參與不足、法律性框架不足、缺乏有效的執行機制等。[170]盡管不同視角下的理論均能夠指出影響政策執行的變量，并提供一定的材料作為證據，但是這些文獻提供的建議往往是相互矛盾的：一方面強調應對執行者加強控制，另一方面又要求給予基層執行者一定的自由裁量權；一方面指責行政組織中的人格化因素，另一方面又強調部門之間的合作、協商、妥協是必需的；一方面強調政策應當是清晰明確的，另一方面又強調政策應該保持一定的模糊性……影響政策有效執行的因素確實很多，學界在這一點上已形成共識。但是，對于這些因素在何種條件下影響政策的執行，學界卻關注不夠，執行研究普遍缺乏理論創新。如何將這些因素整合進一個分析框架內仍是亟須解決的重要議題，否則就無法對環境政策執行失敗進行廣泛、系統的檢討。[171]

1.2.4.4　既有政策執行研究的貢獻與不足

中西學者對中國政策執行的研究已經在一些方面積累了豐碩的成果，如政策環境（包括特定的政治制度、組織結構、政治文化、社會環境、經濟發展水平）對政策執行的影響，政策資源、組織機構之間的利益沖突對政策執行的影響。盡管學界在執行研究中取得了一定進展，但是關鍵變量仍然沒有確定，對重要變量的度量和對假設的仔細檢驗還剛剛開始，[172]這應該成為今后執行研究的重點。

與西方相比，當前中國政策執行研究仍存在一些問題：（1）基于中國經驗的政策執行研究還很少。[173]與西方早期的政策執行研究相比，我們缺乏對某項政策執行過程的深入調查，更多是借助某個概念或理論分析政策執行中的問題。這正如戈津對執行研究的批評，“太少的案例、太多的變量”[174]。（2）政策執行的理論總是強調失敗，這種錯誤傾向需要得到糾正。除了少數例外，一般公共政策理論都忽略了那些在政策執行上明顯獲得成功的例子。[175]（3）與西方的政策執行研究相比，中國在分析框架和模型建構上存在很大差距，在理論建構上建樹不多，[176]系統性的分析框架尚不多見。對具體政策領域而言，具有指導性的政策過程分析框架仍然沒有真正建立起來。[177]（4）中國學者在政策執行研究中，運用分類比較的方法仍然很少，試圖用某一理論或框架不加區分地分析整個政策領域的問題，缺乏對政策內容、性質的深入分析。盡管政策是研究政策執行的一個起點，[178]但是在分析政策目標與政策結果之間的差距時，學者們傾向于將視角限制在行政機構、執行機構的程序或者執行官員的特質上，很少能將政策和計劃的特性與其接下來的執行結果聯系起來。[179]這會給人一種錯覺，就是所有政策都面臨同樣的執行問題。然而，越來越多的田野調查顯示，不同的政策有不同的執行問題。

1.2.4.5　研究思路與創新點

通過對國內外相關文獻的梳理，本書認為，以單一的視角解釋政策執行過程的復雜性和多變性是不現實的，一個可以選擇的路徑就是根據政策的性質區分出不同的政策類型，之后探索不同情形下的政策執行過程，分析其中的關鍵影響因素。基于這樣的考慮，本書可能具有的創新點在于以下三個方面：

第一，探究某類政策的特殊問題而不是適用于所有政策的普遍性問題。“如果執行研究方法有一個有意義的界定的話，它就應該與一個特定的政策相連而不是與在一個政策領域中所有的行為相連。”[180]這種研究取向的用處在于做大量有意義的案例研究，但是從特殊的個案發展成為一般性理論變得相當困難。這就要求研究者尋找能夠從具體政策的執行問題入手進行總結的方法。分類變得很有必要。[181]政策研究的一個前沿問題就是將對政策周期的研究與對政策類型的研究融為一體。[182]

第二，探索影響政策執行的關鍵變量而不是所有變量。“到現在為止，有關執行的研究傾向于提出一連串可能會影響執行的變量，但是這些變量在什么條件下是重要的，以及我們期望這些變量變得重要的理由等在很大程度上被忽略了。……如果只是將采自上而下模型的學者所考慮的十個變量與采自下而上模型的學者所考慮的十個變量相結合，而不探索這些變量之間的理論關系，那么這種綜合很可能使問題加劇。”[183]因此，盡管告訴政策制定者去考慮所有相關的因素是合適的，但是很難有現實的指導意義。向政策制定者提供一個關于執行過程的充分描述，并引導他們去關注有限的且最為重要的變量，是現實可行的選擇。[184]

第三，提供一個能夠解釋中國政策執行的分析框架或理論模型。政策執行研究在中國的起步較晚，在理論建構和理論驗證上進展緩慢。政策研究者更多關注的是政策執行阻滯的問題，[185]缺乏對一些成功案例的分析，[186]對政策執行過程的復雜性和多變性重視不夠。在政策執行研究中，還有一種傾向，就是在借鑒西方理論分析中國問題時，往往不考慮理論的適用性。有學者簡單地認為中央的政策在地方層面受到了抵制或被扭曲，給人的印象就是所有的政策都要遇到同樣的執行問題。更多的田野調查表明，不同的政策在執行中要面對不同的執行問題。再者，特殊的政治制度安排使得中國的政策執行要比西方國家的政策執行更為復雜。[187]“重大公共政策的執行往往就是一個政治行為，而中國的政治體制和政策執行風格與西方國家存在很大的差別。”[188]只有尊重事實的多樣性，才能發展更有解釋力的分析框架或理論模型。在借鑒西方研究成果的基礎上，發展本土化的政策執行研究是中國政策學者的使命，也有利于檢驗西方政策執行理論的科學性和普適性程度。