1.1　問題的提出

1.1.1　選題的背景：環境政策及其執行差距

改革開放以來，中國經濟獲得了巨大成功，但是快速的經濟增長、工業化、城市化給環境帶來了前所未有的壓力，[1]生態環境遭到了極大破壞。一些地方甚至出現“有水皆污”“逢雨必酸”的現象，“污染之重，觸目驚心”。[2]面對日益嚴重的環境問題，中央政府制定了一系列環境政策，組建環保機構貫徹執行，并舉辦定期的環境活動，允許國內外環境非政府組織參與環境治理。從對環境保護的認識和戰略思路上講，中國在世界上并不落伍，甚至在某些方面還走在了世界前列。[3]特別是20世紀90年代以來，有關環境保護的政策措施越來越具體明確，甚至形成了一系列具有行政強制力的約束性規劃指標。[4]中央政府制定的環境政策，無論在政策理念還是政策內容上都有新的突破，執行機構獲得了更大的授權（最為明顯的是2008年7月國家環境保護總局升格為環境保護部[5]）；同時，中央政府加強了對地方政府的考核與問責，實行目標責任制。

但是，上述政策的實際執行情況卻是另一番景象——“局部有所改善，總體還在惡化”，環境問題依然日趨嚴重。[6]環境政策長期得不到有效執行，規劃目標常常落空，一些地方在執行政策時甚至出現“制度性說謊”[7]。例如，在中央對環保政策的要求越來越嚴格的情況下，中西部一些地方依然實行“先上馬，后補辦”“只補手續，不補設備”“補辦設備，不予運行”等“環保造假”的引資模式。[8]為了應付國家環保督察組的檢查，一些地方環保部門弄虛作假，編造執法報告。有國家環保總局官員坦言：地方環保部門作假嚴重。[9]盡管大多數研究把目光聚焦在環境政策的失敗上，但是從現實情況來看，一些地方在創造性地執行環境政策，嘗試培養具體的實驗性“模范”，以彰顯其政策創新。[10]

1.1.2　研究問題

為什么環境政策在更多的時候并沒有被有效執行，造成了實際的政策效果與政策預期存在著巨大差距？為什么另一些政策卻可以被地方政府“創造性地”執行？如何看待環境政策在執行中呈現出來的差異性？既有研究把關注點更多放在“執行差距”上，并形成了一些較有影響的觀點：（1）地方政府應當為環境的惡化負責；[11]（2）中央政府應當對環境治理承擔起更多的責任；[12]（3）環境非政府組織、普通大眾在環境保護上的作用受到限制；[13]（4）政策本應當是清晰且明確的；[14]（5）碎片化權威體制和激勵結構是影響環境績效的關鍵因素。[15]

筆者不否認這些因素在政策執行中的意義，但是堅持認為這些因素發揮作用是有條件的。如果我們認為（“條塊分割”的）組織結構是影響政策執行的關鍵因素，那么就無法回答為何一些政策在一些地方能夠獲得有效執行，而在另一些地方卻被長期擱置的問題。如果我們認為清晰性是政策獲得成功的關鍵，那么就必須承擔起機械式執行帶來的嚴重后果。[16]如果我們認為地方政府必須對環境的惡化負責，那么就輕易而草率地錯過了一次次反思決策失誤的機會。如果我們認為中央政府應當承擔起環境治理的重任，那么就可能無視“自由裁量”無處不在的事實。[17]因此，這些因素只有在特定的情形下才發揮關鍵性作用。政策是研究政策執行的邏輯起點，“必須有某些事物先于執行之前已然存在，否則在執行的過程中就沒有什么需要去推進”[18]。因此，根據不同性質區分政策類型，在此基礎上考察不同因素對政策執行的促進作用，是我們研究政策執行問題的可行之路。

基于這樣的認識，本書要回答的核心問題有：在政策執行過程中，何種因素在何種條件下發揮至關重要的作用？如果有多個因素在起作用，它們之間是否存在一定的結構？是否形成了風格迥異的執行模式？這樣的理論發現將給決策者提供怎樣的政策建議？