第三節(jié)　主權(quán)財(cái)富基金的法律定位

一、母國(guó)國(guó)內(nèi)法上的法律地位

主權(quán)財(cái)富基金的法律定位，首先應(yīng)立足于母國(guó)的相關(guān)規(guī)定，健全的國(guó)內(nèi)法律框架一方面可以為主權(quán)財(cái)富基金提供良好的制度環(huán)境，為主權(quán)財(cái)富基金的治理打下基礎(chǔ)，有利于合理的目標(biāo)和投資決策的制定和執(zhí)行。另一方面，國(guó)內(nèi)法規(guī)定為明確劃分主權(quán)財(cái)富基金和其他政府實(shí)體職責(zé)提供依據(jù)，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的有效監(jiān)督和管理。

（一）法律基礎(chǔ)與治理結(jié)構(gòu)

如前所述，在法律結(jié)構(gòu)上，主權(quán)財(cái)富基金存在多種架構(gòu)，但無論是作為政府內(nèi)部的一個(gè)單獨(dú)部門，受特定的組織法和公法規(guī)范；還是作為國(guó)有企業(yè)法人，適用普通公司法；抑或是作為受特殊法規(guī)約束的資產(chǎn)池，只要其法律基礎(chǔ)健全，均可支持主權(quán)財(cái)富基金的有效運(yùn)作，有助于實(shí)現(xiàn)主權(quán)財(cái)富基金設(shè)立的目標(biāo)。

國(guó)內(nèi)法應(yīng)予明確規(guī)定的，首先是主權(quán)財(cái)富基金的法定所有人和資產(chǎn)受益者。主權(quán)財(cái)富基金作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，必須能夠承擔(dān)投資過程中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，否則就無法對(duì)其投資或經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估。母國(guó)僅以其在基金中擁有的權(quán)益為限承擔(dān)民事責(zé)任，運(yùn)營(yíng)主權(quán)財(cái)富基金的公司也只以其經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)為限對(duì)他人承擔(dān)民事責(zé)任。

其次，國(guó)內(nèi)法應(yīng)清晰地對(duì)主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行授權(quán)，明確主權(quán)財(cái)富基金或其管理人開展投資和交易的內(nèi)容和范圍，清楚定義主權(quán)財(cái)富基金的目標(biāo)。明確的授權(quán)和目標(biāo)設(shè)定有助于主權(quán)財(cái)富基金在本國(guó)實(shí)現(xiàn)問責(zé)制，也滿足了投資東道國(guó)的類似要求。[27]

最后，由于主權(quán)財(cái)富基金的特殊性，國(guó)內(nèi)法進(jìn)行授權(quán)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的治理結(jié)構(gòu)予以建構(gòu)，并制定嚴(yán)格的信息報(bào)告和披露制度。立法的明確規(guī)定一方面有助于理解主權(quán)財(cái)富基金的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織結(jié)構(gòu)，以確保主權(quán)財(cái)富基金以專業(yè)化方式管理。另一方面，可以澄清并披露主權(quán)財(cái)富基金與其他政府實(shí)體（如中央銀行、開發(fā)銀行、其他國(guó)有公司和企業(yè)）之間的法律關(guān)系，有助于更好地理解不同機(jī)構(gòu)各自的委托代理關(guān)系及其承擔(dān)的責(zé)任。不僅如此，健全的法律基礎(chǔ)可以使公眾加深對(duì)主權(quán)財(cái)富基金管理公共資金使命的理解，從而增加對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的有效監(jiān)督，促進(jìn)其良性發(fā)展。這也有利于消解東道國(guó)的揣測(cè)與憂慮。

國(guó)內(nèi)法法律基礎(chǔ)完善的典范是挪威政府養(yǎng)老基金（全球）。作為該國(guó)央行管理的最大一只基金，政府養(yǎng)老基金（全球）的主要目標(biāo)是提高挪威政府的長(zhǎng)期石油收益并為政府公共部門養(yǎng)老金提供資金支持，同時(shí)保證挪威政府在石油收入上的透明度。2005年，挪威議會(huì)通過《政府養(yǎng)老基金法》，規(guī)定挪威財(cái)政部持有該基金并委托挪威央行下屬的挪威央行投資管理部負(fù)責(zé)該基金的實(shí)際運(yùn)作和管理。挪威財(cái)政部對(duì)該基金的投資設(shè)置作出了嚴(yán)格的要求，對(duì)投資結(jié)構(gòu)、持股比例等均加以限制。挪威政府養(yǎng)老基金（全球）遵守完全透明的經(jīng)營(yíng)模式，定期向社會(huì)公眾匯報(bào)其投資情況和財(cái)務(wù)回報(bào)。法律上的委托代理制度安排和監(jiān)督，以及嚴(yán)格的信息報(bào)告和披露制度，有效實(shí)現(xiàn)了挪威政府作為所有人和監(jiān)管者的角色分離，保證了政府養(yǎng)老基金（全球）的有效運(yùn)作，使之成為全球主權(quán)財(cái)富基金的典范。

（二）監(jiān)管架構(gòu)

主權(quán)財(cái)富基金為國(guó)家（政府）所有或控制，帶來所有者、監(jiān)管者及市場(chǎng)主體三者之間的平衡和協(xié)調(diào)問題。在主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)的法律框架內(nèi)，國(guó)家（政府）往往既是基金的所有者，同時(shí)也是其監(jiān)管者，具有雙重角色。如何將母國(guó)政府的所有者和監(jiān)管者角色實(shí)現(xiàn)區(qū)隔，是母國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行監(jiān)管的核心。

母國(guó)政府作為監(jiān)管者的意義主要體現(xiàn)在：首先，有利于把握主權(quán)財(cái)富基金對(duì)母國(guó)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融監(jiān)管體系的影響，維護(hù)母國(guó)金融穩(wěn)定。其次，有利于克服主權(quán)財(cái)富基金可能帶來的行政壟斷，保持母國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效性。最后，有利于保護(hù)主權(quán)財(cái)富基金的海外利益。應(yīng)當(dāng)明確的是，東道國(guó)的憂慮僅憑借主權(quán)財(cái)富基金自身的公司治理水平提升、透明度提高并不能完全消解，化解猜忌的另一面還要依靠母國(guó)監(jiān)管的完善。

實(shí)踐中，母國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管比較模糊，沒有清晰的監(jiān)管安排，也沒有明確的監(jiān)管主體?，F(xiàn)有監(jiān)管舉措常集中于解決主權(quán)財(cái)富基金的公司治理問題，即更多強(qiáng)調(diào)母國(guó)政府作為主權(quán)財(cái)富基金所有者的決策權(quán)和財(cái)務(wù)審查權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，監(jiān)管多從屬于對(duì)市場(chǎng)主體的一般性、行業(yè)性監(jiān)管，即當(dāng)主權(quán)財(cái)富基金行為涉足相關(guān)領(lǐng)域時(shí)，才由該領(lǐng)域的主管部門予以監(jiān)督管理。至于專門性監(jiān)管，在全球范圍內(nèi)，幾乎沒有相關(guān)的規(guī)定或?qū)嵺`。即使是一般性、行業(yè)性監(jiān)管，目前也僅在新加坡和韓國(guó)有零星的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。例如，韓國(guó)投資公司因其法律定位為資產(chǎn)管理公司，適用韓國(guó)《金融投資服務(wù)與資本市場(chǎng)法》《外匯交易法》等規(guī)定，故受到韓國(guó)金融服務(wù)委員會(huì)（Financial Services Commission）的監(jiān)管。實(shí)踐中新加坡的案例是其金融管理局（Monetary Authority of Singapore）于2004年10月依《證券期貨法》對(duì)新加坡政府投資有限公司三名從事內(nèi)幕交易的職員作出處罰。[28]

二、國(guó)際法上的相關(guān)規(guī)則

隨著主權(quán)財(cái)富基金的日益壯大，全球各大市場(chǎng)均開始關(guān)注這一新興的投資機(jī)構(gòu)。投資東道國(guó)和主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)就此也展開了一系列博弈。

（一）《華盛頓約定》

為規(guī)范主權(quán)財(cái)富基金的投資行為，2008年3月20日，作為主權(quán)財(cái)富基金投資東道國(guó)和母國(guó)的雙方代表，美國(guó)財(cái)政部與新加坡政府投資有限公司、阿布扎比投資局簽訂了《華盛頓約定》（Agreement on Principles for Sovereign Wealth Fund Investment）。[29]《華盛頓約定》就主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管達(dá)成了兩套原則共九項(xiàng)約定，第一套原則是關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)的五項(xiàng)約定，第二套原則是關(guān)于東道國(guó)的四項(xiàng)約定。

第一套原則：（1）主權(quán)財(cái)富基金投資應(yīng)該以單純追求商業(yè)利益為目的，而不是直接或間接促進(jìn)其所屬政府實(shí)現(xiàn)地緣政治目的；（2）主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)將適當(dāng)時(shí)期內(nèi)的投資信息（例如投資目的、投資目標(biāo)、體系架構(gòu)及財(cái)務(wù)信息，特別是資產(chǎn)配置、基準(zhǔn)及回報(bào)率等）予以披露；（3）主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)具備完善的治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制及運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)；（4）主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)在私營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)；（5）主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)尊重東道國(guó)的規(guī)章制度及投資所在國(guó)的信息披露要求。

第二套原則：（1）主權(quán)財(cái)富基金東道國(guó)不應(yīng)當(dāng)設(shè)置保護(hù)主義壁壘而限制證券投資或外國(guó)直接投資；（2）東道國(guó)應(yīng)當(dāng)具備可預(yù)測(cè)的投資框架；國(guó)內(nèi)投資規(guī)則應(yīng)普遍適用且可預(yù)測(cè)，并以法律作為依據(jù)；（3）東道國(guó)不應(yīng)當(dāng)對(duì)投資者區(qū)別對(duì)待；（4）東道國(guó)應(yīng)當(dāng)盡可能不干預(yù)投資者的決定，不尋求對(duì)主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行政策指引。[30]

《華盛頓約定》的核心是美國(guó)作為東道國(guó)接受主權(quán)財(cái)富基金的投資，但主權(quán)財(cái)富基金必須接受美國(guó)監(jiān)管?！度A盛頓約定》中第一套原則第（2）、第（3）項(xiàng)約定對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的透明度提出了要求，而第二套原則第（2）項(xiàng)約定則對(duì)東道國(guó)的政策提出了透明、可預(yù)測(cè)的要求。這一約定體現(xiàn)了美國(guó)作為東道國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度的訴求，也說明了在金融危機(jī)時(shí)期，美國(guó)需要主權(quán)財(cái)富基金的投資來提振本國(guó)經(jīng)濟(jì)。

對(duì)于主權(quán)財(cái)富基金而言，《華盛頓約定》并不能令人滿意。雖然其要求東道國(guó)不應(yīng)設(shè)置保護(hù)主義壁壘，但該約定歸根結(jié)底是美國(guó)作為東道國(guó)在本國(guó)法律框架內(nèi)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的一種規(guī)制。美國(guó)完全可以使用國(guó)家安全審查制度來限制主權(quán)財(cái)富基金的投資；此外，過高的透明度會(huì)讓主權(quán)財(cái)富基金在市場(chǎng)中失去先機(jī)?？傮w而言，《華盛頓約定》是對(duì)主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際監(jiān)管的一個(gè)嘗試，是一個(gè)多邊的、一般性的，并在一定程度上自愿遵守的行為準(zhǔn)則。[31]

（二）《OECD關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金與投資東道國(guó)政策的宣言》

成立于1961年的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）是一個(gè)擁有34個(gè)成員國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。OECD不僅研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供政策建議，在重大的國(guó)際經(jīng)濟(jì)問題上，還通過成員國(guó)之間的協(xié)商共同構(gòu)建多邊經(jīng)濟(jì)規(guī)則，以政府間雙邊審查、多邊監(jiān)督和平行施壓的方式，促使各成員國(guó)遵守規(guī)則或進(jìn)行改革。OECD的重要成員國(guó)如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等，均為主權(quán)財(cái)富基金在世界范圍內(nèi)的主要投資東道國(guó)。

基于2007年西方七國(guó)首腦會(huì)議（G7）[32]和上述主要主權(quán)財(cái)富基金東道國(guó)的建議，OECD于2008年4月發(fā)布《關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金與投資東道國(guó)政策的宣言》（Sovereign Wealth Funds and Recipient Country Policies），對(duì)主權(quán)財(cái)富基金東道國(guó)作出政策指引。[33]該宣言包括《部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣言》《OECD關(guān)于投資自由化的一般政策》以及《與國(guó)家安全有關(guān)的東道國(guó)投資政策指引》三個(gè)部分。其中，《與國(guó)家安全有關(guān)的東道國(guó)投資政策指引》是規(guī)范東道國(guó)政策制定行為的國(guó)際準(zhǔn)則，而《OECD關(guān)于投資自由化的一般規(guī)則》則是政策指引的立法基礎(chǔ)。[34]在宣言中，OECD對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的快速發(fā)展給予了充分認(rèn)可。主權(quán)財(cái)富基金作為金融市場(chǎng)中的長(zhǎng)期投資者，在風(fēng)險(xiǎn)資本不足、市場(chǎng)情緒普遍悲觀的時(shí)期，促進(jìn)了國(guó)際金融市場(chǎng)的資本流動(dòng)，為其注入了強(qiáng)心劑。同時(shí)，主權(quán)財(cái)富基金的投資行為不僅刺激了東道國(guó)經(jīng)濟(jì)，為其創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，也在一定程度上穩(wěn)定了母國(guó)經(jīng)濟(jì)，提升其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

因此，遵照《OECD資本流動(dòng)自由化行為準(zhǔn)則》（OECD Code of Liberalisation of Capital Movements）[35]和《OECD國(guó)際投資和跨國(guó)公司宣言》（Declaration on International Investment and Multinational Enterprises）[36]中提出的多重監(jiān)督機(jī)制，東道國(guó)應(yīng)以長(zhǎng)期、穩(wěn)定、透明、非歧視性的政策應(yīng)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的投資。在上述文件中包含了以下五條重要原則：

1. 非歧視性原則。OECD成員國(guó)對(duì)來自非成員國(guó)的投資應(yīng)采取非歧視態(tài)度。

2. 透明度原則。OECD成員國(guó)對(duì)外國(guó)投資的限制應(yīng)為同等、可接受的。

3. 逐步開放原則。OECD成員國(guó)應(yīng)逐步開放對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的限制。

4. 不設(shè)新限制原則。OECD成員國(guó)不應(yīng)對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)設(shè)立新的限制。

5. 單邊開放原則。OECD成員國(guó)單方面開放資本流動(dòng)限制，無需雙邊互惠基礎(chǔ)。

不過這份報(bào)告認(rèn)為，主權(quán)財(cái)富基金的投資除了商業(yè)目的之外，可能會(huì)存在戰(zhàn)略性或政治目的。投資東道國(guó)可以有限度地針對(duì)外國(guó)投資使用OECD制度框架內(nèi)的國(guó)家安全條款，對(duì)主權(quán)財(cái)富基金也不例外。國(guó)家安全是一個(gè)可以用來限制外國(guó)投資的依據(jù)，但不應(yīng)成為投資東道國(guó)實(shí)行保護(hù)主義的理由?！杜c國(guó)家安全有關(guān)的東道國(guó)投資政策指引》認(rèn)為，以保護(hù)國(guó)家安全為目的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循透明、可預(yù)見、可問責(zé)與比例原則[37]：

1. 透明度與可預(yù)見原則。這一原則有五點(diǎn)內(nèi)涵：法規(guī)法典化并予以公開；立法遵循程序正義并且可預(yù)見；政府修改投資政策和法律時(shí)應(yīng)履行事前通知義務(wù)；提前咨詢利益關(guān)聯(lián)方的意見；對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查，應(yīng)有明確嚴(yán)格的時(shí)間限制。

2. 可問責(zé)原則。在立法、司法、行政的權(quán)力監(jiān)督下，政府應(yīng)及時(shí)披露重大投資或禁止投資的決策，以確保投資措施決策的責(zé)任歸屬，同時(shí)應(yīng)保護(hù)商業(yè)機(jī)密。

3. 監(jiān)管比例原則。對(duì)外國(guó)投資的限制不應(yīng)超出保護(hù)國(guó)家安全所需，應(yīng)將其對(duì)投資者不利的影響降到最低，且這種出于國(guó)家安全考慮而作出的限制，應(yīng)是窮盡其他方法之后的最終救濟(jì)手段。

OECD的上述制度安排有一定可取之處，對(duì)東道國(guó)利用國(guó)家安全條款抵制主權(quán)財(cái)富基金投資的做法有一定的約束和限制作用，在一定程度上保證了國(guó)際資本流動(dòng)的順暢，緩解了金融保護(hù)主義之風(fēng)。特別是在這些制度安排中，OECD著重強(qiáng)調(diào)，無論是否出于保護(hù)國(guó)家安全的考慮，在東道國(guó)針對(duì)主權(quán)財(cái)富基金投資作出的政策變化與法律規(guī)制中，需要保持良好的透明度。

當(dāng)然，上述制度安排也存在一定的局限性。首先，OECD更多關(guān)注主權(quán)財(cái)富基金投資東道國(guó)的立法與政策，而在一定程度上忽視了母國(guó)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)東道國(guó)國(guó)家安全條款的問題。其次，OECD對(duì)主權(quán)財(cái)富基金東道國(guó)作出政策指引，但依然沒有對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的透明度作出界定和具體要求。最后，OECD認(rèn)可主權(quán)財(cái)富基金東道國(guó)出于國(guó)家安全利益考慮采取一系列限制投資的措施，這對(duì)OECD自身所倡導(dǎo)的“透明度”“非歧視”原則形成了挑戰(zhàn)。

（三）《科威特宣言》與《圣地亞哥原則》

鑒于主權(quán)財(cái)富基金已被公認(rèn)為成熟的機(jī)構(gòu)投資者、國(guó)際貨幣和金融體系中的重要參與者，早在2007年10月，國(guó)際貨幣基金組織下設(shè)的國(guó)際貨幣與金融委員會(huì)（International Monetary and Financial Committee，IMFC）[38]就提出，國(guó)際社會(huì)需要從主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)和東道國(guó)兩方面通過對(duì)話等方式分析主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管問題，確定最佳實(shí)踐路徑。2008年4月，擁有26個(gè)成員國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際工作組（International Working Group of Sovereign Wealth Funds）在華盛頓成立。[39]歐盟委員會(huì)、OECD以及世界銀行也參與到工作組的事務(wù)當(dāng)中。2009年4月6日，國(guó)際工作組發(fā)表了《科威特宣言》（Kuwait Declaration），宣布成立主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際論壇（International Forum of Sovereign Wealth Funds，IFSWF），取代主權(quán)財(cái)富基金工作組。[40]該論壇成立的目的是加強(qiáng)主權(quán)財(cái)富基金之間的交流，促進(jìn)建立和維護(hù)公開、公正、穩(wěn)定、良好的國(guó)際投資環(huán)境。

主權(quán)財(cái)富基金工作組分別于美國(guó)首都華盛頓、新加坡和智利首都圣地亞哥召開了三次會(huì)議，起草并最終確定了關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金管理和實(shí)踐的《主權(quán)財(cái)富基金的通用準(zhǔn)則與實(shí)踐》（Sovereign Wealth Funds: Generally Accepted Principles and Practices, GAPP），即《圣地亞哥原則》。[41]

《圣地亞哥原則》的出臺(tái)強(qiáng)調(diào)了主權(quán)財(cái)富基金在國(guó)際投資中的重要地位。主權(quán)財(cái)富基金工作組試圖證明，主權(quán)財(cái)富基金是一國(guó)政府出于經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)目的作出的投資安排。因此，制定《圣地亞哥原則》是基于四個(gè)目標(biāo)：

1. 幫助維持國(guó)際金融體系的穩(wěn)定，促進(jìn)資本的自由流動(dòng)；

2. 遵守投資東道國(guó)所有適用的法律法規(guī)及信息披露要求；

3. 從考慮經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行投資；

4. 制定一套透明和健全的治理結(jié)構(gòu)，以便形成適當(dāng)?shù)牟僮骺刂啤L(fēng)險(xiǎn)管理和問責(zé)制度。

《圣地亞哥原則》的宗旨是：確定一套能正確反映適當(dāng)公司治理和問責(zé)制度，以及主權(quán)財(cái)富基金審慎、穩(wěn)健投資做法的公認(rèn)原則和實(shí)踐框架。通過履行這些原則和實(shí)踐，維持穩(wěn)定、開放的國(guó)際投資環(huán)境，促進(jìn)主權(quán)財(cái)富基金繼續(xù)為其母國(guó)、投資東道國(guó)和國(guó)際金融體系帶來長(zhǎng)期發(fā)展。

作為一套自愿性質(zhì)的原則和實(shí)踐框架，《圣地亞哥原則》主要包括了24個(gè)條款，涵蓋3個(gè)領(lǐng)域：法律框架、目標(biāo)以及與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)（原則1—5）；體制框架和治理結(jié)構(gòu)（原則6—17）；投資和風(fēng)險(xiǎn)管理框架（原則18—23）。

《圣地亞哥原則》將主權(quán)財(cái)富基金的透明度作為主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管的基礎(chǔ)性問題，在原則1、2、4、6、13、16、17、19、21、22中對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度作出了十項(xiàng)要求：

1. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金的法律依據(jù)、結(jié)構(gòu)以及主權(quán)財(cái)富基金與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系；（原則1）

2. 界定并公開披露主權(quán)財(cái)富基金的政策目標(biāo)；（原則2）

3. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金的資金來源；（原則4.1）

4. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金代表政府支出的一般方法；（原則4.2）

5. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金的職業(yè)和道德規(guī)范，并向主權(quán)財(cái)富基金的管理機(jī)構(gòu)、管理層和工作人員公布；（原則13）

6. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金的治理框架、目標(biāo)以及管理方式；（原則6、16）

7. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金相關(guān)的財(cái)務(wù)信息；（原則17）

8. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金在經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)收益之外的目的；（原則19.1）

9. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金上市證券的投票方式，以及其他在行權(quán)過程中的關(guān)鍵因素；（原則21）

10. 公開披露主權(quán)財(cái)富基金風(fēng)險(xiǎn)管理框架的一般方法。（原則22）

《圣地亞哥原則》的上述要求為主權(quán)財(cái)富基金透明度提出了一個(gè)基本的監(jiān)管框架，但是這個(gè)框架也存在局限性。首先，《圣地亞哥原則》對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的定義尚不明確，透明度的要求缺乏嚴(yán)格的、可計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)透明度的界定以及信息披露的標(biāo)準(zhǔn)、方式也沒有作出說明。

其次，《圣地亞哥原則》對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度的要求基于母國(guó)法律，但該原則卻是由世界銀行、歐盟以及主要的主權(quán)財(cái)富基金投資東道國(guó)負(fù)責(zé)起草的。因此，《圣地亞哥原則》就變成東道國(guó)對(duì)母國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的單方面約束。對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度的要求更多出于東道國(guó)的利益考慮，很可能造成信息的過度披露。一些主權(quán)財(cái)富基金并不認(rèn)同《圣地亞哥原則》，認(rèn)為《圣地亞哥原則》要求的披露是一種歧視性的待遇，違反WTO的一般原則。

再次，《圣地亞哥原則》不能約束東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)力，只是一個(gè)單方行為，不能從根本上消除主權(quán)財(cái)富基金面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)。[42]主權(quán)財(cái)富基金的透明度不僅應(yīng)該包括主權(quán)財(cái)富基金在結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)上的透明度，也應(yīng)該包括東道國(guó)在投資審查程序和公平對(duì)待投資者等方面的透明度。

最后，《圣地亞哥原則》力求將所有的主權(quán)財(cái)富基金都納入這個(gè)框架之內(nèi)，但忽視了主權(quán)財(cái)富基金在法律形式和投資策略上的差異，使得對(duì)其監(jiān)管陷入了一個(gè)無所適從的困境?！妒サ貋喐缭瓌t》歸根結(jié)底是自愿性準(zhǔn)則，是一部國(guó)際“軟法”，沒有強(qiáng)制約束力，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，無法對(duì)主權(quán)財(cái)富基金是否遵守其要求作出獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。[43]

三、“國(guó)際法治”下的獨(dú)特角色

（一）“國(guó)際法治”釋義、演進(jìn)與重構(gòu)

“國(guó)際法治”（International Rule of Law）是指國(guó)際社會(huì)各行為體（國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織和個(gè)人等）共同崇尚和遵從人本主義、和諧共存、持續(xù)發(fā)展的法律制度，并以此為基點(diǎn)和準(zhǔn)繩，在跨越國(guó)家的層面上約束各自的行為、確立彼此的關(guān)系、界定相互的權(quán)利和義務(wù)、處理相關(guān)事務(wù)的模式與結(jié)構(gòu)。[44]“國(guó)際法治”的直接目標(biāo)就是構(gòu)建一種“國(guó)際法律秩序”，即在某一方面、某一領(lǐng)域建立起超越國(guó)家領(lǐng)土范圍的法律秩序。[45]“國(guó)際法治”體現(xiàn)在傳統(tǒng)安全、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、人權(quán)等領(lǐng)域，其中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法治化程度最高。

“國(guó)際法治”的構(gòu)建，最早依賴于國(guó)家以條約（其中包括形成國(guó)際組織的條約）方式構(gòu)建國(guó)際法律關(guān)系框架，從而對(duì)國(guó)際法律秩序的存在和運(yùn)行發(fā)揮奠基作用。[46]不過，自經(jīng)濟(jì)全球化以來，跨國(guó)商事活動(dòng)急劇增加，貿(mào)易呈現(xiàn)全球化趨勢(shì)。[47]鑒于國(guó)家法和國(guó)際法都無法適應(yīng)跨國(guó)商事活動(dòng)的需要，全球的新商人法便應(yīng)運(yùn)而生。[48]跨國(guó)從事商事活動(dòng)的公司通過編撰統(tǒng)一的商事規(guī)范并使其得到普遍運(yùn)用和政府的承認(rèn)[49]，推動(dòng)了世界范圍內(nèi)商法規(guī)則的統(tǒng)一，進(jìn)而促進(jìn)法律向有利于經(jīng)濟(jì)全球化的方向發(fā)展。新商人法是20世紀(jì)80年代以來法律全球化的重要途徑，形成了以美國(guó)法為主導(dǎo)的“新自由主義”式的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法體系。不僅如此，以美國(guó)為主導(dǎo)的西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在市場(chǎng)管理法、證券法等領(lǐng)域均引領(lǐng)了法律全球化[50]，進(jìn)而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“國(guó)際法治”[51]的發(fā)展。在這個(gè)過程中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，尤其是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和法律模式成為各國(guó)現(xiàn)代化治理的模板。

然而，在全球經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)的分化和改組，國(guó)際規(guī)則的修正面臨挑戰(zhàn)，其中國(guó)際金融體系、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則、全球金融監(jiān)管以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織等變化最大。例如，以美元等西方貨幣為主導(dǎo)的國(guó)際金融體系矛盾重重，隨著歐元區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，以及新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力的不斷壯大，越來越多的主權(quán)貨幣將進(jìn)入國(guó)際儲(chǔ)備貨幣的行列，特別是像中國(guó)這種積累了大量外匯儲(chǔ)備的新興市場(chǎng)國(guó)家，其地位和作用更不可小覷。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是法律構(gòu)建的基礎(chǔ)與重要目標(biāo)，新商人法誕生的初衷即是跨國(guó)從事商事活動(dòng)的公司為了避免風(fēng)險(xiǎn)和降低交易成本，進(jìn)而促使自身交易以及其他跨國(guó)商事活動(dòng)趨于法律化。新常態(tài)催生了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，其所誘發(fā)的法律秩序重構(gòu)過程中，博弈主體主要是在金融危機(jī)中變得衰弱的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及逆勢(shì)而上的發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。而主權(quán)財(cái)富基金恰恰與這種博弈密切相關(guān)，其代表了不同以往的資本逆向流動(dòng)，即主要主權(quán)財(cái)富基金來自發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，資金來源多數(shù)為自然資源或初級(jí)商品出口收入和貿(mào)易盈余，而它們投資的地區(qū)集中在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，這就造成了資本從發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體流向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。從2015年的投資數(shù)據(jù)上看，盡管資金在逃離北美，但美國(guó)依舊是主權(quán)財(cái)富基金最青睞的地區(qū)。[52]區(qū)別于過去經(jīng)濟(jì)全球化下，資金從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體向發(fā)展中或新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體配置，這種資金逆向流動(dòng)的趨勢(shì)加大了發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體重塑國(guó)際規(guī)則的談判籌碼和方式。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐者，主權(quán)財(cái)富基金將在新常態(tài)下的“國(guó)際法治”重構(gòu)中發(fā)揮不可替代的作用。

（二）主權(quán)財(cái)富基金對(duì)“國(guó)際法治”的突破和重構(gòu)

主權(quán)財(cái)富基金在相當(dāng)程度上代表著全球資本的南北逆向流動(dòng)，預(yù)示了國(guó)際貿(mào)易規(guī)則、全球金融監(jiān)管國(guó)際規(guī)則的修正。其之所以能對(duì)傳統(tǒng)“國(guó)際法治”形成較大沖擊，原因在于內(nèi)含于主權(quán)財(cái)富基金的協(xié)同治理框架及其效力來源的獨(dú)特性。

在協(xié)同治理框架下，主權(quán)財(cái)富基金的治理規(guī)則首先融合了法律、慣例、合同和非國(guó)家治理機(jī)制，廣泛地吸收了國(guó)內(nèi)外治理準(zhǔn)則，以當(dāng)下國(guó)際社會(huì)普遍接受的人本主義、和諧共存、可持續(xù)發(fā)展等價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行“自我規(guī)制”。另一方面，出于自身政策目標(biāo)的追求，主權(quán)財(cái)富基金又將國(guó)家公共政策因素考量?jī)?nèi)化于國(guó)際化的治理準(zhǔn)則之中，調(diào)和了國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、法律、組織系統(tǒng)，使得其治理模式與全球化、國(guó)家主權(quán)間呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。

其后，主權(quán)財(cái)富基金以自身治理規(guī)則為基礎(chǔ)，借助投資選擇權(quán)、股東權(quán)積極行使等市場(chǎng)化手段影響被投資企業(yè)的行為，使其公司治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步延伸。換句話說，各主權(quán)財(cái)富基金摸索形成了復(fù)雜嬗變的規(guī)則秩序，其以國(guó)家作為關(guān)聯(lián)點(diǎn)，先將國(guó)際準(zhǔn)則內(nèi)化為主權(quán)財(cái)富基金的治理規(guī)則，并上升為母國(guó)國(guó)內(nèi)法律對(duì)主權(quán)財(cái)富基金加以規(guī)范；然后通過主權(quán)財(cái)富基金的市場(chǎng)力量將母國(guó)國(guó)內(nèi)法再國(guó)際化，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張和傳播。在這個(gè)過程中，國(guó)內(nèi)法律的轉(zhuǎn)化雖然以國(guó)際準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，可無疑帶上了主權(quán)財(cái)富基金母國(guó)法治精神和原則的烙印，使得母國(guó)的公共治理和股東、利益相關(guān)者等私人主體的利益最大化有機(jī)結(jié)合。這一規(guī)則秩序下，主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)一步影響了被投資企業(yè)的行為和治理，從而直接或間接推動(dòng)全球市場(chǎng)和投資東道國(guó)法律及公共政策的發(fā)展。[53]主權(quán)財(cái)富基金倡導(dǎo)的以功能為導(dǎo)向的全球性市場(chǎng)規(guī)則超越了傳統(tǒng)一國(guó)國(guó)內(nèi)的國(guó)家和市場(chǎng)分工體系，深遠(yuǎn)地影響跨國(guó)投資社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，促成了以人權(quán)保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)行為準(zhǔn)則，突破和重構(gòu)了“國(guó)際法治”或國(guó)際法律秩序的形成和運(yùn)作方式。此不同于以往“國(guó)際法治”構(gòu)建，國(guó)家或政府不再是“國(guó)際法治”主要的直接施動(dòng)者，卻借助主權(quán)財(cái)富基金始終保持了其在“國(guó)際法治”中基本、關(guān)鍵、常見的主體角色。[54]某種程度上看，主權(quán)財(cái)富基金的協(xié)同治理是新商人法的進(jìn)一步發(fā)展。

另一方面，協(xié)同治理框架的法律效力來自投資人與被投資人（國(guó)家股東與主權(quán)財(cái)富基金、主權(quán)財(cái)富基金與被投資企業(yè)）之間的合同，這種通過合同建構(gòu)的法律被稱作“反身型法律”（reflexive law）[55]。反身型法律在來源和權(quán)威上有別于國(guó)家法和國(guó)際法，表現(xiàn)出“自我合法化”的特征，因而被稱為“自我繁衍”和“自我發(fā)展”的“自創(chuàng)生”法律制度。[56]

當(dāng)然，主權(quán)財(cái)富基金協(xié)同治理框架所形成的“新商人法”，其“自我合法化”只是相對(duì)的。上述合同效力不是源于國(guó)家法律而是源于合同本身，然而任何合同都必須植根于既存的法律秩序。也就是說，從淵源上看，新商人法雖然得益于國(guó)際模范法典或其他國(guó)際“軟法”，但其所實(shí)際依托的商事合同并非屬于無（國(guó)家）法律[57]的合同，而是以合同制定者所在國(guó)法律為基礎(chǔ)的合同。[58]

追溯20世紀(jì)80年代至今的法律全球化歷程，跨國(guó)公司的自我立法及其糾紛解決機(jī)制導(dǎo)致了商法的全球化，而這個(gè)領(lǐng)域的全球化實(shí)際上是美國(guó)化。[59]因?yàn)樵谌蚧^程中，美國(guó)大型律所幾乎包攬了跨國(guó)公司的主要法律事務(wù)，并實(shí)際上建構(gòu)和塑造了新商人法。美國(guó)跨國(guó)律師所采用的往往是紐約州法，因?yàn)樗鼈兊目偛吭O(shè)在紐約，根據(jù)該州的合同法，它們形成了適用于跨國(guó)公司的標(biāo)準(zhǔn)合同。[60]也就是說，這一時(shí)期的新商人法并非與國(guó)家法沒有關(guān)聯(lián)，而是與美國(guó)法存有潛在關(guān)聯(lián)。美國(guó)大型律所通過其跨國(guó)商事法律實(shí)踐，巧妙地主導(dǎo)了新商人法的內(nèi)容和特征，成功地使之美國(guó)化。[61]

而主權(quán)財(cái)富基金主導(dǎo)的這場(chǎng)新商人法變革，情況則要更為復(fù)雜。主權(quán)財(cái)富基金的所有人是國(guó)家，國(guó)家雖采取私人主體的方式作為市場(chǎng)參與者而非監(jiān)管者參與競(jìng)爭(zhēng)，但并未完全脫離它們作為主權(quán)者的特征，因此主權(quán)財(cái)富基金的行為仍指向其特定的政策目標(biāo)。此時(shí)，主權(quán)與資本的張力高度融合，雙方在全球的層面上形成了共生關(guān)系。在謀求國(guó)家的公共財(cái)富在全球市場(chǎng)上增值的同時(shí)，主權(quán)財(cái)富基金對(duì)“國(guó)際法治”的建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。