第二節　主權財富基金的界定

自主權財富基金的概念被提出后，定義上的爭議，導致該術語在使用上出現混亂，進一步導致學界在對基金規模、性質、增長預期等方面進行統計或研究時出現不同結果。[9]

一、經濟學界定與法學界定

對于主權財富基金定義的爭論多集中在經濟學界，除了基本的所有權歸屬、資產來源、機構性質三個要素，機構和學者對其他要素的定義五花八門。相較之下，法學界盡管意識到定義不統一的問題，但對主權財富基金的具體定義多援引國際貨幣基金組織或主權財富基金研究中心（Sovereign Wealth Fund Institute，SWFI）等機構的定義，對問題往往未予具體討論。

事實上，經濟學研究解決的是主權財富基金應否投資以及投資何種產品的問題，而法學的研究視角則是在投資東道國的既有法律和不確定政策的外在約束條件下，主權財富基金是否能夠投資以及如何合法有效投資。法學上對主權財富基金諸多要素的定位直接關系到其在母國和投資東道國適用何種法律。例如不常為經濟學界所討論的機構性質問題，直接關系到主權財富基金的外觀問題。

關于主權財富基金的定義，經濟學界的討論主要集中在2007年至2009年間，法學界的討論則相對較少，表1.1將經典的觀點按不同要素予以羅列：

綜合上述定義，可以發現所有的定義首先明確的都是主權財富基金的所有權要素。其后，多數定義會強調主權財富基金的“基金”要素，即其機構性質。不管是最廣義的還是狹義的定義，幾乎所有的定義都包含了上述兩方面要素。除此之外，對于其他要素的不同理解產生了不同的定義方式，即多數學者采用“主權+投資機構+其他具體特征”[10]的方式來界定主權財富基金。

整體而言，經濟學的界定均以“主權”“財富”“基金”三大基本要素為基礎展開討論，對于投資目的或投資策略兩個要素則各有偏重，最大的分歧集中在資產來源的范圍上。而法學界（列表中的后三個定義）幾乎完全借鑒經濟學界定對主權財富基金進行定義，不僅未做細致界分，偏于籠統，也未注意到經濟學和法學在界定上側重點的不同。

二、主權財富基金的要素分析

（一）所有權要素

五花八門的定義中，所有權要素是學界的普遍共識，即主權財富基金為政府或國家所有或控制，這是主權財富基金區別于其他投資機構的最主要特征。

最廣義的定義來自于埃德溫·杜魯門（Edwin Truman），他認為主權財富基金是政府所有或控制的獨立資產池，資產池里包括投資于國外的資產。[11]這一定義即是以政府所有或控制作為唯一的界定標準，廣泛地囊括了政府養老基金、發展銀行、政府金融或非金融公司等能夠為“主權財富”帶來收益的投資工具。而其他相對狹義的定義則往往在此基礎上增設要素，對主權財富基金的內涵和外延加以限縮。顯然，單一的所有權要素標準并不能很好地將主權財富基金與其他國有機構區分開來，主權財富基金的界定還需輔以其他要素。

目前主權財富基金大多由國家或政府完全持有，國家或政府往往也對投資決策有最終控制權。學界對“國家”的理解相對統一，但對于“政府”的界定又產生了分歧，例如主權財富基金能否被地方政府所有，學界存在不同看法。“政府”的范圍涉及一國國家結構形式等問題，如有學者認為美國主要的主權財富基金均為州政府所有，而在中國方面，香港金融管理局利用所持外匯資產組成的投資基金被普遍認為是主權財富基金。在《圣地亞哥原則》的定義中，“政府”被界定為廣義政府，即包括中央政府和各級地方政府，財政穩定基金、儲蓄基金、儲備投資公司、發展基金以及沒有顯性養老金負債的養老儲備基金等全部被納入其中。[12]

不管對于“政府”的理解如何分歧，“主權”這一所有權要素的強調，決定了主權財富基金的投資東道國不能完全像對待私人投資那樣對待其投資，它們不僅要考慮國家安全問題，還需考慮是否對其適用主權豁免規定。

另一方面，所有權要素也把為個人收益服務的資產排除出主權財富基金名單之外。例如，迪拜國際資本有限責任公司（Dubai International Capital LLC，DIC）管理的是迪拜酋長國酋長謝赫·穆罕默德·本·拉希德·阿勒馬克圖姆（Sheikh Mohammed bin Rashid Al Maktoum）的私人財產。根據對所有權要素的界定，迪拜國際資本有限責任公司不屬于主權財富基金之列。這是非常具有代表性的例子，因為中東地區的主權財富基金占全球主權財富基金規模的三分之一[13]，但中東地區特殊的政治體制下，主權國家的基金與統治者的私人基金之間界限并不明顯。因此，相當大一部分類似迪拜國際資本有限責任公司的基金將被排除出主權財富基金的名單。

（二）基金要素

所謂“基金”要素，是從字面上來進行解構，本質上是要求主權財富基金以一個資產池或投資機構或投資工具的形式獨立地存在。《圣地亞哥原則》第1條規定，主權財富基金應有合理的法律架構。言下之意是主權財富基金應當采取一定的法律形式，保證其成為具有一定獨立性的市場主體，即主權財富基金能夠獨立承擔投資過程中的風險和責任。

在法律結構上，主權財富基金所采取的法律架構有三種類型，分別是獨立的法律實體、國有企業法人和資產池。

第一類主權財富基金是獨立的法律實體。基金是政府內部的一個單獨部門，但基金本身自成一體，具有完全行事能力，受特定的組織法規范，適用公法。采取這一類型架構的典型是科威特投資局（Kuwait Investment Authority）、卡塔爾投資局（Qatar Investment Authority）和阿聯酋阿布扎比投資局（Abu Dhabi Investment Authority，ADIA），主要為中東國家所采用。例如，科威特投資局是科威特政府內部獨立的行政機關法人，對部長會議和國民會議負責，主要負責代表政府對外投資；目前投資局負責管理超過5920億美元的石油收入。

第二類主權財富基金采取國有企業法人形式，適用普通公司法，也適用其他針對主權財富基金的特殊法律。國有企業法人形式的主權財富基金是形式上最具獨立性的主體，母國僅以其自身所投入資產為限承擔民事責任，主權財富基金也只以其自身所有資產為限對他人承擔民事責任。國際上多數主權財富基金采取公司形式，典型的有中國的中投公司、新加坡的淡馬錫控股（私人）有限公司（Temasek Holdings Private Limited，以下簡稱淡馬錫）和政府投資有限公司（Government of Singapore Investment Corp.）。當然，這種形式的主權財富基金又可以按照公司是否對基金資產享有法人財產權作進一步細分。擁有法人財產權的主權財富基金在本質上與一般的國有企業并無二致；而不享有法人財產權的主權財富基金實際上就是由國家發起成立的基金管理公司，它作為基金管理人，根據協議為國家（政府）這一特殊客戶從事資產管理業務。[14]

第三類主權財富基金采取資產池形式，這種形式下的主權財富基金沒有獨立的法人資格。其由國家或中央銀行擁有，但通常受特殊法規約束，通過特殊安排實現主權財富基金與其他政府資產的區隔。這種類型的典型是挪威政府養老基金（全球）（Government Pension Fund Global，GPFG），負責經營的挪威銀行資產管理部是隸屬于挪威中央銀行即挪威銀行的獨立投資部門，并非公司法意義上的獨立法人。盡管資產管理部可以以自己的名義進行對外投資，但在幾乎所有重要事務上都得根據協議接受挪威政府和財政部的決定。

不論其法律架構如何，主權財富基金的經營管理都應獨立，以保證其投資決策和經營遵循經濟原則與投資政策及目標，不受政治影響或干預。主權財富基金應在相關的法規、章程和其他組織文件中規定其治理結構，確保在監督、決策和經營三者之間形成合理、有效的分工。例如，采獨立法人實體形式的主權財富基金，其治理結構中應明確區別所有者、決策機構和管理層的角色。而類似于挪威政府養老基金（全球）的主權財富基金以資產池方式建立，它們的所有者可通過一個或多個組織（如部委、議會委員會等）來行使治理機構的職能，通過授權來明確區分上述三者的責任。

當然，主權財富基金存在的法律形式在大部分界定中都未得到嚴格而明確的限定，這意味著無論是學界還是監管層，都傾向于通過功能標準而非形式標準來辨識主權財富基金。這一方面充分考慮了不同國家的國情，具有廣泛的包容性；另一方面也意味著判斷主權財富基金必須取決于其他要素的精確性和限定性。[15]但從另外一個角度看，明確界定其法律形式，有助于定位主權財富基金所應適用的法律規范，保護主權財富基金的合理預期，通過外觀保護防止模糊的功能標準被過度使用，保護商業的穩定性。

（三）資產要素

本質上，主權財富基金所擁有或管理的資金都是外匯資產。只是在外匯資產的來源上有所不同，或是出于某種考慮，如為了突破特定的法律限制或實現特定的法律效果，而在設立時通過某些法律架構改變資本的法律屬性。但不管來源何處，或法律屬性如何，均不改變其外匯資產的實質。外匯資產的產生有不同的途徑，不少學者從主權財富基金的資金來源要素出發，對主權財富基金進行了界定。由于各方視角不同，或是對具體概念的內涵和外延理解不一，因而產生了定義上的差異。

之所以從資金來源角度來界定主權財富基金，是因為資金來源具有極為重要的影響力。首先，資金的來源與投資目標間存在巨大的關聯性，前者對后者往往有決定性影響，即資金來源決定了主權財富基金的使用意圖與風險偏好，也進一步決定了主權財富基金的投資策略。[16]其次，資金來源也決定了主權財富基金投資是否穩定且具有長期性。對資金來源和投資目標的界定，影響了投資東道國對于主權財富基金的監管態度，這對于主權財富基金的投資、管理、發展至關重要。下文將結合主權財富基金的資金來源和目標要素進行分析。

進一步探析主權財富基金的資金來源，可以發現，資金在終極意義上屬于公共儲蓄或公共財富，是全體國民的基金。這就要求主權財富基金母國在制度設計時，必須建立有效的機制，一方面保障公眾的知情權和監督權，另一方面使其投資收益最大限度地服務于全民利益。換句話說，資金來源的特殊性對主權財富基金運行的透明度與監督的問責制建設提出了更高的要求。

（四）投資目標

且不論何種投資機構可以被界定為主權財富基金，就更宏觀的主權投資而言，不同國家由于經濟結構和宏觀經濟上需求的不同，主權投資的目標往往各不相同。例如，智利、蒙古或阿爾及利亞等一些以資源為基礎的經濟體，會建立穩定基金來保護本國的貨幣和預算，以防止基礎商品價格的過度波動；印度、沙特阿拉伯等國留存大量的盈余用于外匯儲備，因為這些國家的收入來源和結構性赤字具有脆弱性；日本則承認，為本國的老齡人口提供福利是其最為緊迫的任務，因此日本大量主權財富留存于養老基金；石油資源豐富的波斯灣沿岸國家以及挪威將大量的石油超額收入投放于國外，是為了將財富傳遞給本國后代；最后，私有化收入或者刺激長期投資和經濟增長的需求，則促進了特殊發展基金的成立，例如愛爾蘭、哈薩克斯坦、摩洛哥等國的主權投資持有對其本國經濟有戰略意義公司的股份。

長期的財務投資者身份常常為主權財富基金所標榜，幾乎所有基金都聲稱自己獲取風險收益目標的純粹財務性，以換取投資東道國的信任。但事實上，財務目標只是主權財富基金的一般目標，以追求收益為唯一目標或最終目標的主權財富基金并不多見。財務目標本身指向的是稀缺性的配置，非財務目標的實現在絕大多數情形下需要以財務目標的實現為前提。不同的非財務目標決定了財務目標實現方式的多元化，表現在市場上即不同資本具有不同的投資期限和不同的風險偏好。[17]《圣地亞哥原則》第2條規定，應明確定義和公開披露主權財富基金的政策目的。可見，各投資東道國普遍接受的原則和做法并不在于否認主權財富基金的政策目標，而應在于主權財富基金所追求的政策目標應當被清楚界定，且有明確授權。清晰定義的政策目標將保障主權財富基金專業化運作，確保主權財富基金不受行政的干預，不會直接或間接地承擔政府的地緣政治任務而開展投資。

學理上根據主權財富基金的不同政策目標對其進行了分類，如表1.3。本書借用IMF的分類加以分析。第一種目標是，跨期平滑國家收入，對沖國家收入意外波動（石油等自然資源的枯竭和價格劇烈波動）對經濟和財政預算的影響。追求此種目標的基金被稱為穩定基金（Stabilization Fund）。第二種目標是，實現代際財富的轉移和分享，應對老齡化社會以及自然資源收入下降的挑戰。這種目標在于代際分享財富的主權財富基金被稱為儲蓄基金（Savings Fund），中東多數國家設立的主權財富基金均屬此類。第三種目標是，協助中央銀行分流外匯儲備，干預外匯市場，沖銷市場過剩的流動性，同時降低外匯儲備持有成本或用于實行追求較高回報的投資。以此為目標的主權財富基金是儲備投資公司（Reserve Investment Corporation）。不同于貨幣當局為了國際收支或貨幣政策目的而持有的外匯儲備，儲備投資公司將盈利性作為首要目標，而貨幣當局管理的外匯儲備則將安全性和流動性置于目標序列之首，將盈利性作為次要目標。第四種目標是，為重點社會經濟項目（如基礎設施項目）融資，支持國家發展戰略，在全球范圍內優化配置資源，更好地體現國家在國際經濟活動中的利益。這一目標的追求產生了發展基金（Development Fund）。這一主權財富基金類型典型的例子是新加坡淡馬錫。第五種目標是，在個人養老金之外，提供新的公共資金來源以應對不確定性很強的偶發養老金支付需求。這類主權財富基金能夠支付政府資產負債表上的養老金，因此被稱為養老儲備基金（Pension Reserve Fund）。同時，養老儲備基金也可以應對政府資產負債表上的或有負債，以回應潛在社會經濟危機和發展不確定性。以科威特為例，伊拉克戰爭結束后，科威特投資局所積累并管理的主權財富基金在科威特重建中發揮了重要作用。

（五）投資策略

《圣地亞哥原則》第18條規定，主權財富基金的投資策略（investment policy）應是明確的，并與其所有者或管理機構定義的目標、風險容忍度和投資戰略保持一致，而且應基于穩健的投資組合管理原則。投資策略（包括資產配置）是實現所有者或治理機構所制定的目標的策略。投資策略能引導主權財富基金在活動中遵循已經批準的投資目標、戰略、風險容忍度和投資監督程序。資產配置一般體現在基準投資組合中，反映了主權財富基金的政策宗旨、負債狀況、投資期限、風險容忍度和不同資產類別的特點。投資策略通常會界定可容許的資產類別，規定個別持有規模、流動性、地域與行業集中度的上限。根據主權財富基金的政策目標，基金的資產配置可以設定一定的投資范圍，例如只投資于國外資產。[18]對于主權財富基金的投資策略，應予明確的是：

首先，主權財富基金主要投資于國外金融資產而非專注于投資本國金融資產，其投資策略存在一定的外向性。換個角度看，即排除了僅投資國內市場的投資機構。這一界定方式體現了國際上較為普遍的共識。

其次，主權財富基金在投資策略上的另一突出特征是投資的長期性。風險調整后的最大財務收益作為主權財富基金最核心、最基礎的目標，有助于其在中長期投資期限中使用較大幅度的投資策略。因此，主權財富基金可以廣泛地投資于股票、債券等固定收益、泛行業直投、泛行業私募股權、另類資產等多種資產類別，以及金融、科技、資源能源、房地產和基礎設施等多個領域，構建多元化的組合投資。投資的長期性決定了主權財富基金在投資中所采取的長期視角及其承受商業周期的能力，給全球金融市場帶來了重要的多樣性。[19]

最后，主權財富基金的投資策略還可以做兩類劃分，分別為組合投資和戰略投資。組合投資是指投資股權比例通常在5%—10%或更少，持有目的不是為了控制目標企業，而是為了獲得紅利和股票溢價收入的財務性投資。戰略投資指投資股權比例通常在5%—10%及更高，持有目的是為了相對或絕對控制目標企業的投資。[20]

三、本書的界定

（一）狹義的界定

從前述最廣義的定義，到通過不同要素進行限縮的定義，在不同機構或學者列明的主權財富基金中，往往包括了貨幣當局的外匯操作、養老基金、國內發展基金和私人財富基金等形形色色的投資機構，宛如一個機構萬花筒，將各類投資機構囊括其中。這不僅過分地擴大了主權財富基金的范圍，還會產生不必要的誤解，不利于針對主權財富基金進行深入的歸納研究。

本書借用主權財富基金研究室（Sovereign Investment Laboratory）所下的定義，從比較狹義的層面上來界定主權財富基金，即主權財富基金應當具備如下要素或特征：

1. 由主權國家政府直接擁有；

2. 與國家其他財政或政治機構相獨立，能夠獨立投資和管理；

3. 主要承擔的義務并非是明確現時的支付義務或流動性要求；

4. 為了追求商業回報而投資于多樣化的資產組合；

5. 相當大一部分投資在全球分布。[21]

首先，主權財富基金必須為中央政府所有或控制，中央政府是唯一的所有者。因為主權財富基金的資金來源于國家的財富，最終所有權和收益權歸屬于全體國民。因此財富僅惠及局部地區的基金不應屬于主權財富基金。當然，在本書的分類當中，阿拉伯聯合酋長國的多只基金被納入主權財富基金范圍，原因在于阿聯酋作為聯邦，旗下每個酋長國都是能作出決定性決策的行政單元。

其次，主權財富基金應該能夠獨立運營。其組織運作應與央行和財政部相獨立，且不應受到政治因素的過分影響。

再次，主權財富基金不同于養老基金這類的機構，不需要直接應對養老金等支出，也不對國民承擔具體實時的一系列責任。

復次，主權財富基金在國內外投資各種各樣的風險資產，以尋求風險調整后的最大財務收益。

最后，主權財富基金在全球范圍內配置其資產，且當前主權財富基金直接股權投資的地區集中在發達經濟體。

表1.4列出了截至2016年年底所有符合上述條件的主權財富基金。而表1.5選取幾個典型不符合本書定義的投資基金作為比較對象，用以說明本書的相關界定。

［數據來源：主權財富基金研究室（Sovereign Investment Laboratory）］

* 定義要素或特征一欄中，S（Sovereign）、I（Independently）、L（Liability）、C（Commercial）、A（Abroad）依次代表上文所列五個要素和/或特征。

（二）限縮定義的原因

本書將主權財富基金的定義進行一定限縮，考慮的因素在于：

首先，包羅萬象的廣泛定義，容易因為各主權財富基金自身不同的情況、其母國不同的政治體制、不同的透明度等因素產生不必要的誤解，既影響學理的歸納，也容易因概念外延的擴張而使投資東道國對主權財富基金產生過分的戒備，影響主權財富基金的發展。

本書所羅列的38只主權財富基金共管理著56245億美元資金，其中36254億美元來自石油和天然氣收入，占比64.46%；29.19%來自貿易盈余，約16419億美元；其他來源資金共3572億美元，占6.35%。相比于另一具有影響力的研究機構主權財富基金研究中心截至2016年12月底的統計，可以發現本書界定的主權財富基金更具代表性和普遍性。主權財富基金研究中心采用了更廣泛的定義，其列舉了80只主權財富基金，總資產達73320億美元。可見，本書所界定的主權財富基金占據了主權財富基金研究中心所列基金規模的77%，且涵蓋了全球最大、最發達的主權財富基金。

值得指出的是，主權財富基金研究中心給出的主權財富基金范圍非常廣泛，并呈現出較大的波動態勢。即過去幾年，其統計下的主權財富基金表現出比對沖基金、養老基金和其他私人機構投資者更快的增長速度；但這種快速發展的勢頭在2015年戛然而止，且在總量上發生了衰減。然而，如果根據本書的界定，所列38只主權財富基金在總量上實際仍是增長的，只是增長速度遠遜于之前幾年，幾乎所有以石油出口收入為資金來源的主權財富基金都受到了油價下跌的影響。從這點上看，有必要重視和分析油價保持低位條件下會對主權財富基金的未來產生怎樣的影響。

其次，限縮定義下的主權財富基金具備顯著代表性，足以涵攝與廣泛定義下基本一致的主權財富基金發展脈絡。面對資金規模日益膨脹、資金來源日益多元、投資策略日益變遷、投資資產日益多樣的發展態勢，有必要取其精華，針對具有主權財富基金典型特征和治理特點的基金進行剖析。

科威特投資局于1953年建立，成為世界上第一只主權財富基金。其后20世紀70年代成就了主權財富基金發展的第一個高潮，新加坡淡馬錫和阿聯酋阿布扎比投資局等基金均在這一階段創立。這期間多數主權財富基金由商品穩定基金發展而來。由于大宗商品（尤其是石油）價格和產出水平容易產生波動，因此穩定基金的目標是通過最小化商品收入異常變動的影響，來促進本地經濟的發展，并平滑政府的財政收入。而新加坡淡馬錫當時的任務則是“負責持有并管理新加坡政府在各大企業之投資，目的是保護新加坡的長遠利益”。

20世紀90年代迎來了主權財富基金發展的第二個高潮。聞名世界的挪威政府養老基金（全球）的前身政府石油基金（Government Petroleum Fund）便是在這一階段成立的，到2005年底才改為現名。此次高潮中，穩定基金仍然是主角，只是資金來源不限于石油，而廣泛地來源于銅、鉆石和其他諸多自然資源產品。成立此類基金的國家的財政大多依賴這些自然資源的出口，這類基金通常傾向于國內投資。上述兩階段所成立的穩定基金缺點明顯，其管理水平較低，且易受政治因素的干擾，嚴重影響了資金管理的效率，本質上并不具備現代主權財富基金的特征，甚至不屬于嚴格意義上的主權財富基金。低效的管理也迫使穩定基金向著真正意義上的主權財富基金進化。[22]

自2000年后，主權財富基金全面爆發式增長，韓國投資公司（Korea Investment Corporation）、澳大利亞未來基金（Australian Government Future Fund）、中國投資有限責任公司、俄羅斯國家財富和儲備基金（National Wealth Fund and Reserve Fund）等相繼成立，資金來源從商品出口收入拓展到貿易盈余、私有化收入等諸多方面。投資目標也不再限于跨期平滑國家收入，實現代際財富的轉移和分享、沖銷市場過剩的流動性并降低外匯儲備持有成本、支持國家發展戰略等成為了多元的目標追求。目標多元化和財務利益最大化的追求使得主權財富基金通過廣泛的國際投資來豐富基金的收益來源。同時，有別于以往穩定基金往往被中央銀行或財政部緊密控制和管理，新型主權財富基金有意識地在法律上、實踐中與其他政府部門或機構進行分離，使基金管理人能夠免受直接的政治壓力。可以說，當前發展中的主權財富基金才算作真正意義上的主權財富基金。狹義定義下的主權財富基金與當前基金的發展趨勢更加相稱，更符合學界研究的目標，更具有代表性。

（三）與其他投資機構比較

如前所述，主權財富基金只是國家（政府）持有或控制的投資工具之一。追求不同的目標和策略的國家（政府）投資工具，擁有差異化的資產配置和投資選擇。如果從所承擔金融風險的角度進行審視，可以將所有投資工具納入一個金融風險的譜系中，從外匯儲備基金（持有最具流動性和低風險的資產），到養老和社會保險基金（同樣要求具有較高投資回報），再到主權財富基金（持有最具風險且流動性最差的資產），這一譜系呈現風險承擔遞增、流動性要求遞減、投資選擇逐漸多元化的排列方式。若純粹地以“國有”界定國家所擁有的資產，國有企業也可以納入其中，可以全方位地對具有“國有”性質的各個機構進行系統的比較。

值得注意的是，盡管各個投資機構有所區別，但是隨著全球經濟的多元化發展，各個投資機構呈現出混合發展模式，即一類投資機構往往會縱深發展，兼顧多種類型機構的投資目的。

外匯儲備基金成立的目的在于保持幣值穩定，控制通貨膨脹，進行宏觀調控。因此外匯儲備基金首先要求具有高度的流動性，且需預留額外資產用以直接資助國際收支的平衡。其次，外匯儲備基金通常由中央銀行或財政部直接管理，一般是傳統的政府主導型管理模式。最后，外匯儲備基金的投資目的側重于“保值”，投資方式較單一，持有的資產大部分是OECD國家的政府債券（尤其以美國國債為主）。例如，沙特貨幣管理局（Saudi Arabian Monetary Agency）擁有6355億美元資產，有將近70%投資于外國證券，其余全部為現金和黃金。當然，部分外匯儲備基金（包括沙特貨幣管理局和中國國家外匯管理局），也會有一些更加冒險的投資操作，但是這部分投資只占資金的一小部分，而且主要用于對沖幣值波動帶來的風險。

穩定基金，如智利經濟和社會穩定基金，用于國家宏觀經濟受到嚴重沖擊后，在短時間提供資金，用以穩定本國幣值。與外匯儲備基金類似，穩定基金的投放方式必須保證政府能夠即刻得到資金，而不是追求收益最大化。因此，其投資組合具備流動性和低風險性，通常由主權債務、現金和黃金、預期高質量的商業債券（如大型綜合性銀行）組成。

養老和社會保險基金在投保人達到退休年齡后對他們負有現時的養老金支付義務。首先，該類基金的投資目的是為社會公民提供養老保障，因此投資風格相對保守，其資產配置需保證充足的流動性以履行現實的養老金支付義務。另一方面，其風險組合的管理又必須確保其能持續地滿足未來的支付需求。因此，典型的養老和社會保險基金如加利福尼亞州公共雇員養老基金（CalPERS）、加拿大養老金計劃投資委員會（Canada Pension Plan Investment Board）、韓國國家養老金服務基金（the National Pension Service of Korea），均尋求支付義務與風險收益之間的平衡，將資金投資于基礎設施、私募股權基金等非流動性資產，從而組成了更高風險而流動性更低的投資組合。其次，養老和社會保險基金的產權可以歸屬于地方政府，上述加利福尼亞州公共雇員養老基金即是典范。再次，加利福尼亞州公共雇員養老基金的資金來源于政府以社會保障稅形式征收的資金，也就是說它的來源主要是社會成員的貢獻。最后，通常情況下，政府對養老和社會保險基金的運作影響較小，基金信息披露程度普遍較高。

主權財富基金位于金融風險譜系的中間偏右位置。主權財富基金具有獨立的身份，追求長期的商業回報。不同于中央銀行、穩定基金或公共養老基金，主權財富基金沒有直接的社會支付義務。因此，其對風險和非流動資產有更高的容忍度，從而有條件創造更高的投資回報。這些基金可以較廣泛地進行資產配置，包括股票、債券、私募、不動產、基礎設施、對沖基金、交易所交易基金、期貨合約、大宗商品等，并可在不同地域和金融部門配置風險收益組合。此外，出于改變原有收入來源過分依賴單一商品（大多數情況下是石油）以及避免出現小經濟體因各產業部門之間發展不平衡而引發“荷蘭病”[23]的危險，主權財富基金的投資組合大量發生于境外，這方面與其他主權投資工具有所不同。

國內投資和發展基金在全球范圍內也非常普遍，這些基金中的部分成員最終可能逐漸轉化為國際性投資機構，甚至是主權財富基金，如淡馬錫和馬來西亞國庫控股公司（Khazanah Nasional Berhad）[24]。法國信托投資局（Caisse des Dép?ts et Consignations）或意大利國有銀行（Cassa Depositie Prestiti）都屬于擁有悠久歷史授權的老牌機構，而像馬來西亞一馬發展有限公司（1 Malaysia Development Berhad）、哈薩克斯坦的國家主權基金投資公司薩姆魯克—卡澤納（Samruk-Kazyna）則是出于進一步促進新興經濟體經濟發展而設立。這些基金在國內創設新的政府關聯公司或合伙企業來促進經濟發展、扶持國內企業，并管理現有政府關聯公司的國有股份。除此之外，這些基金，尤其是美國的基金，大都為地方政府所有，用于特定目的的投資。除了阿拉斯加永久基金，路易斯安那州投資45億美元建立了一系列信托基金（trust funds），俄克拉荷馬州在州政府（非養老金）基金（non-pension state funds）上投資50億美元，得克薩斯州建立了學校和大學永久基金。這些基金都服務于州一級層面上的特殊目的，在未來幫助各州的經濟和社會發展。

更大范圍內，國有企業、政府關聯公司、混合所有制企業，形形色色的國家（政府）所有或控制公司在現實生活中屢見不鮮，這些企業往往投資于基礎設施和具有戰略重要性的行業。近年來最受矚目的莫過于來自新興市場的國家石油公司，包括沙特阿拉伯國家石油公司（Saudi Aramco）、俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）、中國石油天然氣集團公司（China National Petroleum Corporation，中石油）、伊朗國家石油公司（National Iranian Oil Company）、委內瑞拉國家石油公司（Petroleos De Venezuela S.A.）、巴西國家石油公司（Petroleo Brasileiro SA，Petrobras）和馬來西亞國家石油公司（Petronas of Malaysia），它們曾被稱作是“新石油七姐妹”（new Seven Sisters）[25]，并一度控制了全球的主要石油生產。國有企業很容易與主權財富基金相混淆。事實上，正是兩家國有企業在美國市場的收購意圖引發了全世界對于新興市場主權投資基金的關注，分別是中國海洋石油總公司（China National Offshore Oil Corporation）收購美國石油公司優尼科（Unocal）案和迪拜港口世界集團（Dubai Ports World）收購太平洋東方蒸汽船航運公司（Pacific & Oriental Steam Navigation Company）案。國有企業也常常購買國外資產，也會在國外布局大量的投資組合。從法律結構上看，國有企業都采取了普通公司法規范下的公司法人形式。以公司形式設立的主權財富基金在法律性質上即是國有企業。但國有企業并非總是以營利或創造財富為目標的投資工具，有些國有企業甚至是長期虧損，需要國家財政予以補貼的。整體而言，國有企業的所有權歸屬于中央政府或地方政府，資金來源于政府劃撥和公司盈利等。

有些基金兼具了上述多種角色，最明顯的是一些養老儲備基金，如澳大利亞未來基金（Australian Government Future Fund）和新西蘭退休基金（New Zealand Superannuation Fund）。這些基金建立之初，使用的是財政盈余，用以為未來公共養老金義務的兌現籌集資金。因此，這些基金當前并沒有現時的支付義務，實質上和主權財富基金一樣投資于風險組合。不過，它們的資產分布和風險承擔程度將會因開始用于支付而發生變化。

許多擁有促進經濟發展目的的主權財富基金，事實上也與發展基金有諸多的重合。像巴林瑪姆塔拉卡特控股公司（Mumtalakat Holding Company）和越南國家資本投資公司（State Capital Investment Corporation）積極地參與到了其所投資的政府關聯公司的運營中。它們的運作方式和現代私募股權基金有很多類似之處，即均積極地參與到所投資企業的治理中，以獲取投資增值。而當它們退出所投企業，它們又可以在金融資產領域追加投資，形成廣泛的證券組合，從而將自身角色向儲備投資基金轉變。淡馬錫和馬來西亞國庫控股公司均不斷地從事上述操作。

阿聯酋阿布扎比所擁有的多只基金也逐漸呈現這種混合發展趨勢，其中最典型的是穆巴達拉發展公司（Mubadala Development Company）。穆巴達拉所接受的授權是促進阿布扎比經濟多元化發展，因此它可以在阿聯酋國內不同行業廣泛地進行投資運作。另外，穆巴達拉在國外分布有以營利為目的的股權組合，用以支持其在國內的投資。同時，穆巴達拉還與美國通用電氣公司（General Electric Co.）和意大利芬梅卡尼卡集團（Finmeccanica）等跨國公司共同成立合伙企業，并收購了瑞士航空技術公司（SR Technics）[26]、約翰巴克國際資產發展公司（John Buck International）以追求特殊的目標。

主權財富基金在保持其原有特征的情況下，也擁有了更加多元的投資目標。卡塔爾投資局（Qatar Investment Authority）是混合模式的另一個例子。卡塔爾投資局廣為人知的是其在海外的投資，特別是在英國的投資，但卡塔爾投資局同樣也在國內進行投資以支持卡塔爾經濟發展。其中最大的一筆投資發生在2009年，其與德國聯邦鐵路公司（Deutsche Bahn）共同成立了資產達244億美元的合資企業，用以支持卡塔爾的鐵路系統發展。卡塔爾投資局還通過哈薩德食品公司（Hassad Food）和阿勒哈里發投資公司（Al Gharrafa Investment Company）投資外國農場，以實現保障母國食品安全的目標。