第四節(jié)　中投公司概況與爭議

一、法律地位

作為目前中國第一大、世界第三大主權(quán)財富基金，中國投資有限責任公司（China Investment Corporation，簡稱中投公司）成立于2007年9月29日，是經(jīng)過國務院批準，依照《中華人民共和國公司法》設(shè)立的從事外匯資金投資管理業(yè)務的國有獨資公司。中投公司的組建宗旨是實現(xiàn)國家外匯資金多元化投資，在可接受風險范圍內(nèi)實現(xiàn)股東權(quán)益最大化。[62]中國財政部通過發(fā)行特別國債的方式籌集1.55萬億元人民幣，購買了相當于2000億美元的外匯儲備作為中投公司的注冊資本金。其資本結(jié)構(gòu)如下圖所示。

中投公司在國際上被認為是一個典型的主權(quán)財富基金，從成立過程和資本結(jié)構(gòu)上分析其法律地位，其本質(zhì)上應被歸為特殊的國有企業(yè)。

首先，中投公司“經(jīng)過國務院批準”成立，這決定了其與國務院之間的關(guān)系。在行政上，中投公司是一家正部級單位，是為數(shù)不多直接由國務院管理的企業(yè)，處于與中國人民銀行、國資委、財政部相似的地位。

其次，中投公司的2000億美元注冊資本來自國家財政收入，而不是官方外匯儲備。一方面，中投公司資本結(jié)構(gòu)上的特殊安排，使央行避免觸犯《中華人民共和國中國人民銀行法》（《中國人民銀行法》）第29條規(guī)定的“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”。中投公司與央行之間便不再有嚴格意義上的法律關(guān)系，其由財政部出資設(shè)立，與其他國有企業(yè)在資金來源上沒有什么區(qū)別。這種資本化的方式不會影響基礎(chǔ)貨幣總量，避免通脹升級和財政負擔增加。當然，財政部首期繳付450億美元后，中央?yún)R金投資有限責任公司（中央?yún)R金）被劃轉(zhuǎn)并入中投公司，成為中投公司的全資子公司，使得中投公司注冊資本來源的定位越發(fā)困難，這也是為外界所爭議之處。

［資料來源：LI HONG. Depoliticization and Regulation of Sovereign Wealth Funds: A Chinese Perspective ［J］. Asian Journal of International Law, 2011 （1）.］

另一方面，資本結(jié)構(gòu)安排使得中投公司與央行之間沒有直接的外匯儲備聯(lián)動機制，中投公司將獨立運營2000億美元的外匯儲備注冊資本。按照《中華人民共和國預算法》第39條的規(guī)定：“中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。”發(fā)行特別債券必須由全國人民代表大會及其常務委員會批準。因此，盡管超額儲備不斷增長，央行無法直接將其轉(zhuǎn)移至中投公司。外匯儲備資金的注入需要通過至少由三方組成的機制，即全國人大及其常委會作為國債發(fā)行的批準機構(gòu)，財政部作為國債發(fā)行人，一家或多家商業(yè)銀行作為承銷方。換句話說，央行的外匯儲備缺乏向中投公司動態(tài)轉(zhuǎn)移的通道，很難有效解決我國外匯儲備快速膨脹但投資效率低下的問題。

上述兩方面可以在法律地位上將中投公司定位為一家國有獨資公司，其對管理的財產(chǎn)具有獨立的財產(chǎn)權(quán)，公司經(jīng)營具有獨立性。這種特殊的安排可以保持中投公司的獨立性，并且能夠在一定程度上避免政府過度干預，保持其對金融市場的敏感性。但是按照《中國人民銀行法》的有關(guān)規(guī)定，國家外匯管理局應該按照安全性、流動性、盈利性的原則獨立管理、運作和監(jiān)管中國的外匯儲備。作為中國最大的金融機構(gòu)之一，在外管局和央行的雙重干預下，中投公司很難保持獨立，目前，我國在法律上還沒有特別明確的制度安排來解決這一問題。這也意味著中投公司很難作為一個純粹的金融企業(yè)真正獨立出來，難以克服政府的政策影響。

二、治理結(jié)構(gòu)

中投公司下設(shè)三個完全獨立的子公司：中央?yún)R金、中投國際有限責任公司（中投國際）和中投海外直接投資有限責任公司（中投海外）[63]。中央?yún)R金的主要業(yè)務是根據(jù)國家金融體制改革的需要，依法對國有重點金融機構(gòu)進行股權(quán)投資，并按照公司治理原則開展股權(quán)管理。中投國際、中投海外分別承擔中投公司的境外投資和管理業(yè)務。中投國際側(cè)重于開展公開市場股票和債券投資，對沖基金和房地產(chǎn)投資，泛行業(yè)私募基金委托投資、跟投和少數(shù)股權(quán)財務投資。中投海外是中投公司對外直接投資業(yè)務平臺，通過直接投資和多雙邊基金管理，促進對外投資合作，力爭實現(xiàn)投資收益的最大化。中投國際和中投海外均堅持市場化、商業(yè)化、專業(yè)化和國際化的運作模式。此外，中投公司在香港地區(qū)成立有中國大陸以外唯一的全資子公司——中投國際（香港）有限公司，并開設(shè)有紐約代表處。其組織結(jié)構(gòu)圖如下。

中投公司治理結(jié)構(gòu)的完善及其子公司和境外分支機構(gòu)的設(shè)立是隨著中投公司投資戰(zhàn)略的變遷而逐漸完成的。隨著中投公司資產(chǎn)配置的優(yōu)化調(diào)整，為了繼續(xù)完善公司治理、明晰業(yè)務分工和提高投資效率，2011年9月中投國際成立，其時，中投國際完全承繼了中投公司原有境外投資業(yè)務以及經(jīng)營原則和運作模式，負責部分外匯資產(chǎn)的投資和管理，堅持自主經(jīng)營和商業(yè)化運作，努力在可接受的風險范圍內(nèi)實現(xiàn)長期投資收益最大化。為了充分發(fā)揮中投國際作為外匯資金多元化投資平臺的作用，2011年12月，財政部陸續(xù)向中投國際注入300億美元現(xiàn)金。[64]上述變化的背景是中投公司從2010年開始，減少了投資組合中的現(xiàn)金占比，加大了直接投資力度，增加了長期資產(chǎn)投資，投資組合進一步多元化。中投國際的成立正是為了實現(xiàn)上述戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。而2015年中投公司完成了專業(yè)直接投資平臺——中投海外的組建工作。這一舉措使得中投公司的投資架構(gòu)更加清晰，重塑了內(nèi)部管理格局。中投國際和中投海外均堅持市場化、商業(yè)化、專業(yè)化和國際化的運作模式，搭建了現(xiàn)代公司治理架構(gòu)。

此外，在境外分支機構(gòu)方面，中投國際（香港）有限公司成立于2010年11月，目的在于充分利用香港作為國際金融中心的平臺優(yōu)勢。中投公司曾在加拿大多倫多開設(shè)了亞洲以外的首家代表處，希望借此開拓新的投資合作機會和領(lǐng)域。2015年，為優(yōu)化公司海外機構(gòu)布局，中投公司關(guān)閉了多倫多代表處，開設(shè)紐約代表處。目前，由于中投國際對中投公司的繼承，這兩個分支機構(gòu)均直屬于中投國際。

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[1]ROZANOV ANDREW. Who Holds Wealth of Nations ［J］. Central Banking Journal, 2005,15 （4）:3.

[2]The International Working Group of Sovereign Wealth Funds. Press Release No. 08/06（c）［EB/OL］. ［2017-03-22］. http://www.iwg-swf.org/pr/pdf/chn/pr08O6c.pdf. 轉(zhuǎn)引自郭靂、張濤. 中投境外投資并購的監(jiān)管環(huán)境與模式選擇 ［J］. 清華法學，2010 （5）:1.

[3]中國人民銀行上海總部國際金融市場分析小組. 2007年國際金融市場報告［M］. 北京：中國金融出版社，2008: 5.

[4]The International Working Group of Sovereign Wealth Funds. Generally Accepted Principles and Practices-Santiago Principles［R］. Washington, DC: IWGSWF, 2008: 3.

[5]陳超. 主權(quán)財富基金全球興起［J］. 當代金融家，2006 （10）:10.

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[7]LOWERY CLAY. Lowery at Barclays Capital's 12th Annual Global Inflation-Linked Conference ［EB/OL］.（2008-02-25）［2017-03-22］. http://www.treas.gov/press/releases/hp836.htm.

[8]李虹. 主權(quán)財富基金監(jiān)管研究［M］. 北京：經(jīng)濟管理出版社，2014: 46—48.

[9]ROZANOV ANDREW. Definitional Challenges of Dealing with Sovereign Wealth Funds ［J］. Asian Journal of International Law, 2011 （1）: 250.

[10]李虹. 主權(quán)財富基金監(jiān)管研究［M］. 北京：經(jīng)濟管理出版社，2014: 30.

[11]TRUMAN EDWIN M. A Blueprint for Sovereign Wealth Fund Best Practices ［R］. Washington, DC: The Peterson Institute for International Economics, 2008: 1.

[12]The International Working Group of Sovereign Wealth Funds. generally accepted principles and practices—Santiago Principles［R］. Washington, DC: IWGSWF, 2008: 3.

[13]Sovereign Investment Lab. Towards a New Normal: Sovereign Wealth Fund Annual Report 2015 ［R］. Milan: Sovereign Investment Lab, 2016: 36.

[14]李虹. 主權(quán)投資基金的法律屬性及其監(jiān)管［J］. 政治與法律，2008 （7）:84.

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[16]ROZANOV ANDREW. Definitional Challenges of Dealing with Sovereign Wealth Funds ［J］. Asian Journal of International Law, 2011 （1）: 252.

[17]李虹. 主權(quán)財富基金監(jiān)管研究［M］. 北京：經(jīng)濟管理出版社，2014: 35—36.

[18]謝平，陳超. 誰在管理國家財富？［M］. 北京：中信出版社，2010: 202.

[19]The International Working Group of Sovereign Wealth Funds. generally accepted principles and practices—Santiago Principles［R］. Washington, DC: IWGSWF, 2008: 3.

[20]LYONS GERARD. State Capitalism: The Rise of Sovereign Wealth Funds ［J］. Journal of Management Research, 2007,7 （3）:124.

[21]Sovereign Investment Lab. Towards a New Normal: Sovereign Wealth Fund Annual Report 2015 ［R］. Milan: Sovereign Investment Lab, 2016: 9.

[22]BALDING CHRISTOPHER. Sovereign Wealth Funds: The New Intersection of Money and Politics ［M］. New York: Oxford University Press, 2012: 4.

[23]“荷蘭病”主要是指中小國家經(jīng)濟的某一初級產(chǎn)品部門異常繁榮，而導致其他部門衰落的現(xiàn)象。

[24]二者在本書中均被界定為主權(quán)財富基金。

[25]HOYOS CAROLA. The new Seven Sisters: oil and gas giants dwarf western rivals ［EB/OL］.（2007-03-12）［2017-03-22］. http://www.ft.com/cms/s/2/471ae1b8-d001-11db-94cb-000b5df10621.html#axzz4IIxpkN34.

[26]目前，穆巴達拉已同意向海航集團旗下的海航航空（HNA Aviation）出售瑞士航空技術(shù)公司80%的股份，將繼續(xù)保留剩余20%的股份。參見駐瑞士經(jīng)商參處. 海航集團收購瑞士民航技術(shù)服務提供商SR Technics公司［EB/OL］.（2016-07-15）［2017-03-22］. http://ch.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201607/20160701360055.shtml.

[27]謝平，陳超. 誰在管理國家財富？［M］. 北京：中信出版社，2010: 191.

[28]李虹. 主權(quán)財富基金監(jiān)管研究［M］. 北京：經(jīng)濟管理出版社，2014: 97.

[29]U.S. Department of the Treasury. Treasury Reaches Agreement on Principles for Sovereign Wealth Fund Investment with Singapore and Abu Dhabi ［EB/OL］.（2008-03-20）［2017-03-22］. http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/hp881.aspx.

[30]佚名. “華盛頓約定”為SWFs投資松綁？［J］. 中國對外貿(mào)易，2008（4）:15.

[31]張瑾. 國際金融監(jiān)管法制化研究：以主權(quán)財富基金國際監(jiān)管制度為視角［M］. 上海：上海人民出版社，2014: 72.

[32]西方七國首腦會議（G7），是西方七個最大的工業(yè)化國家（美國、日本、德國、法國、英國、意大利和加拿大）的國家元首或政府首腦就共同關(guān)心的重大問題進行磋商的機制。

[33]OECD Investment Committee. Sovereign Wealth Funds and Recipient Country Policies ［R］. Paris: OECD, 2008.

[34]張瑾. 國際金融監(jiān)管法制化研究：以主權(quán)財富基金國際監(jiān)管制度為視角［M］. 上海：上海人民出版社，2014: 71.

[35]OECD. OECD Code of Liberalisation of Capital Movements ［R］. Paris: OECD, 2013.

[36]OECD. The OECD Declaration and Decisions on International Investment and Multinational Enterprises: Basic Texts ［R］. Paris: OECD, 2012.

[37]OECD. Transparency and Predictability for Investment Policies Addressing National Security Concerns: A Survey of Practices ［R］. Paris: OECD, 2008.

[38]國際貨幣與金融委員會擁有24個成員，他們從189個IMF成員國的財政部長、中央銀行行長或同等職務的人員中產(chǎn)生。

[39]主權(quán)財富基金國際工作組（IWG）的26個成員國包括：澳大利亞、阿塞拜疆、巴林、博茨瓦納、加拿大、智利、中國、赤道幾內(nèi)亞、伊朗、愛爾蘭、韓國、科威特、利比亞、墨西哥、新西蘭、挪威、卡塔爾、俄羅斯、新加坡、東帝汶、特立尼達和多巴哥、阿曼、沙特阿拉伯、越南、阿聯(lián)酋和美國。IWG常設(shè)觀察員包括：阿曼、沙特阿拉伯、越南、OECD和世界銀行。

[40]IWG-SWF. Establishment of The International Forum of Sovereign Wealth Funds ［EB/OL］. （2009-04-06）［2017-03-22］. http://www.ifswf.org/sites/default/files/2010%20Kuwait%20Meeting%20-%20Kuwait%20Declaration.pdf.

[41]IWG-SWF. Sovereign Wealth Funds Generally Accepted Principles and Practices-The Santiago Principles ［EB/OL］. （2008-10-28）［2017-03-22］. http://www.ifswf.org/sites/default/files/santiagoprinciples_0_0.pdf.

[42]目前，僅OECD《主權(quán)財富基金與投資東道國政策報告》處理了投資接受國監(jiān)管政策的問題，參見OECD Investment Committee. Sovereign Wealth Funds and Recipient Country Policies ［R］. Paris: OECD, 2008.

[43]李虹. 主權(quán)投資基金的法律屬性及其監(jiān)管［J］. 政治與法律，2008 （7）:188.

[44]何志鵬. 國際法治：一個概念的界定［J］. 政法論壇，2009（4）: 80.

[45]“國際法治”一詞肇始于《聯(lián)合國憲章》，在20世紀末逐漸為各國學者、國際組織所重視，并被廣泛使用。國內(nèi)外學者對“國際法治”從不同角度進行了論述，比如有學者將“國際法治”定義為“國際社會接受公正的法律治理的狀態(tài)”，指出其內(nèi)在要求是：第一，國際社會生活的基本方面接受公正的國際法的治理；第二，國際法高于個別國家的意志；第三，各國在國際法面前一律平等；第四，各國的權(quán)利、自由和利益非經(jīng)法定程序不得剝奪。參見車丕照. 法律全球化與國際法治［J］. 清華法治論衡，2002:1. 另參見BACCHUS JAMES. Groping toward Grotius: the WTO and the International Rule of Law ［J］. Harvard International Law Journal, 2003, 44（2）. WATTS ARTHUR. The International Rule of Law ［J］. German Yearbook of International Law, 1993, 36. COGAN JACOB KATZ. Noncompliance and the International Rule of Law ［J］. Yale Journal of International Law, 2006, 31.

[46]何志鵬. 國際法治：一個概念的界定［J］. 政法論壇，2009（4）: 67.

[47]〔英〕戴維·赫爾德. 全球大變革：全球化時代的政治、經(jīng)濟和文化［M］. 楊雪冬等，譯. 北京：中國社會科學文獻出版社，2001: 208—262.

[48]“新商人法”（New Law Merchant）理論是英國施米托夫教授在倫伯特“國際共同法”理論的基礎(chǔ)上提出的。從總體上來看，施米托夫教授認為舊商人法是建立在國內(nèi)法基礎(chǔ)之上的，不可能是獨立的與完美的法律體系，更不是一種完全獨立于國內(nèi)法之外的法律體系，而只是國際貿(mào)易領(lǐng)域一些自治性質(zhì)的規(guī)范的總和（國際貿(mào)易自治法），但是由于它不能完全擺脫國內(nèi)法的控制，其效力與執(zhí)行等均有賴于國內(nèi)法的支持，因此不能完全“自治”，他主張商人法的適用必須與國內(nèi)法結(jié)合起來進行。當代的“現(xiàn)代商人法”時期，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和大量國際組織的積極活動，商人法的國際性得到了復歸。參見〔英〕施米托夫. 國際貿(mào)易法文選［M］. 趙秀文，譯. 北京：中國大百科全書出版社，1993: 4,248,264.

[49]例如，國際商會所編訂的《國際貿(mào)易術(shù)語解釋通則》《跟單信用證統(tǒng)一慣例》和《托收統(tǒng)一規(guī)則》等已被公認為是最重要的商人自己的立法。

[50]更有甚者認為，法律全球化是“跨國法治的美國化”。參見〔美〕海德布蘭德·W. 從法律的全球化到全球化下的法律［C］. 劉輝，譯//奈爾肯·D., 菲斯特·J.,主編. 法律移植與法律文化. 高鴻鈞等，譯. 北京：清華大學出版社，2006:157.

[51]法律全球化與“國際法治”雖然是兩個密切聯(lián)系的概念，卻并非同一范疇。法律全球化是實現(xiàn)“國際法治”的基本途徑，沒有世界范圍內(nèi)的法律的趨同化和一體化，就不可能在國際社會中實現(xiàn)法的統(tǒng)一的治理；但法律全球化并不等同于“國際法治”，因為“國際法治”還包含有實質(zhì)正義的內(nèi)容。參見車丕照. 法律全球化與國際法治［J］. 清華法治論衡，2002（2）:1.

[52]Sovereign Investment Lab. Towards a New Normal: Sovereign Wealth Fund Annual Report 2015 ［R］. Milan: Sovereign Investment Lab, 2016: 33.

[53]BACKER LARRY CATá. Sovereign Investing and Markets-Based Transnational Rule of Law Building: The Norwegian Sovereign Wealth Fund in Global ［R］. Pennsylvania: Coalition for Peace & Ethics Working Paper, 2013: 5.

[54]何志鵬. 國際法治：一個概念的界定［J］. 政法論壇，2009（4）: 66.

[55]根據(jù)圖依布納的觀點，反身型法律的特征是一種新型的法律自我限制（legal self-restraint），它并不負責對社會進程的后果予以規(guī)制（regulate），而是把自己的作用限制在對民主的自我調(diào)整機制的定位、矯正和重新闡釋。參見〔德〕圖依布納. 現(xiàn)代法中的實質(zhì)要素和反思要素［J］. 矯波，譯. 北大法律評論，1999 （2）:580.

[56]參見〔德〕貢特爾·托依布納. “全球的布科維納”：世界社會的法律多元主義［J］. 高鴻鈞，譯. 清華法治論衡，2007（2）:246. 以及〔德〕貢塔·托依布納. 法律：一個自創(chuàng)生系統(tǒng)［M］. 張騏，譯. 北京：北京大學出版社，2004:45.

[57]〔德〕貢特爾·托依布納. “全球的布科維納”：世界社會的法律多元主義［J］. 高鴻鈞，譯. 清華法治論衡，2007（2）:259.

[58]以挪威政府養(yǎng)老基金（全球）為例，挪威銀行用以指導政府養(yǎng)老基金（全球）的《倫理指南》雖是參考《聯(lián)合國全球契約》《聯(lián)合國商業(yè)和人權(quán)指導原則》《二十國集團/經(jīng)合組織公司治理準則》和《OECD跨國企業(yè)指南》的要求制定的，但《倫理指南》事實上以挪威法律為支撐，并深深融入了挪威法律的精神和價值追求。詳見第七章。

[59]SHAPIRO MARTIN. The Globalization of Law ［J］. Global Legal Studies Journal.1993（1）：38—39.

[60]FLOOD JOHN. Lawyers as Sanctifiers: The Role of Elite Law Firms in International Business Transactions ［J］. Indiana Journal of Global Legal Studies.2007, 1（14）：48—49.

[61]高鴻鈞. 美國法全球化：典型例證與法理反思［J］. 中國法學，2011（1）:14.

[62]中投公司. 關(guān)于中投 ［EB/OL］. ［2017-03-22］. http://www.china-inv.cn/wps/portal/!ut/p/a1/jZBNC4JAEIZ_Ucy06mrHTcsP3CJEsr3IEqkLuUpIh359JnR0dW4Dz8M784KAAoSWb1XLQXVaPn-7oOUJKW79DBPk7IjMwwM_WwlhjjMCt3kgtInRv_x9P2SR7aaIaHsE42AfBe6OI8Z0nY8zw3CdbwAW_k8mwJA_BpAX93kNopdDs1G66qBouvZR3jVcQRgTMssMTA1PgKnCpRv7Ns_z4pNWWay-vwv2gA!!/dl5/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/.

[63]中投海外設(shè)立于2015年1月，原名中投匯通資本有限責任公司，于2015年6月1日做了名稱變更。

[64]中投公司. 中國投資有限責任公司2011年年度報告 ［R］. 北京：中投公司，2012: 4.