堅持法治　反對人治

最近，我的一位教授法學的朋友告訴我，他曾經受某縣委書記之邀，去該縣做一次關于法治的報告。報告講了三個小時，縣委書記在臺下聽得很投入，還認真做了筆記。講座結束后，書記專門宴請教授到當地一家餐館吃飯。我的這位朋友深受感動，感到法治理念和意識在基層確實已經得到了極大的提高，倍感興奮。

在席間，酒過三巡，餐館的老板過來給書記敬酒，提到他想在餐館門口開一條道，但是按照當地的規劃，景觀大道兩邊不能直接開道連接主干道，而必須設置彎路連接。也許是酒喝多了，書記當場表態，同意餐館老板可在門口開道。老板有點疑惑地問道：“您說了規劃部門認可嗎？”書記一拍胸脯，說：“在這里我說了算，你不用擔心。”老板頓時吃下定心丸，笑逐顏開，又敬了書記幾杯酒。席間觥籌交錯，但教授卻陷入了疑惑和沉思。

這個故事使我想起了坊間流傳的一句話：規劃規劃，墻上掛掛，不如領導的一句話。這在某種程度上也是現實的寫照。所以我們經常見到在城市建設中出現“張書記一條街、李書記一條路”的現象。一些馬路修了擴、擴了改，經常要“動手術”“開口子”。這在很大程度上與前面的例子相似，都是公權力隨意介入城市建設規劃的后果。說到底，這就是究竟實行法治還是實行人治的問題。規劃是有法律效力的，是經過法律程序制定出來的，要求道路的設計與建設都應當按照規劃來，這實際上是依法辦事的體現，而縣委書記的一句話就可以隨意改變既有的規劃，這顯然是一種人治的做法。

法治實際上是指法的統治，也就是由人民依據法律管理國家和社會；人治主要是指以統治者的主觀意愿來管理社會事務的治理模式。人治本身是一種管理模式，實際上是“一人之治”，個人可以凌駕于法律之上。古希臘思想家曾經就人治和法治展開過爭論，柏拉圖在《理想國》中認為，除非有哲學家成為國王，否則人類將永無寧日，不應該將法律條文強加于“優秀的人”。[53]“對于優秀的人，把這么許多的法律條文強加給他們，是不恰當的。需要什么規則，大多數他們自己會容易發現的。”[54]柏拉圖反對法治，其認為，人類的個性不同，行為也紛繁復雜，而法律無法規定出適合每一種特殊情況的規則，因此，法律就像一個“愚蠢的醫生”。[55]而柏拉圖的學生亞里士多德則認為，法治應當優先于一人之治，因為人都是自私的，即使再聰敏睿智，也難免失去理智而感情用事，因而把國家管理的希望寄托在個人身上，無異于“在政治中混入了獸性的因素。常人即不能完全消除獸欲，雖最好的人們（賢良）也未免有熱忱，這就往往在執政的時候引起偏向”[56]，而“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良，法律恰正是沒有感情的；人類的本性（靈魂）便誰都難免有感情”。[57]法治可以秉公，而人治則容易偏私。因此，法律是最優良的統治者。法律是理性的體現，代表著正義，為世人所公認的公正無偏的權衡，人們遵守法律實際上就是堅持理性和正義原則。柏拉圖雖主張人治，但在其晚年時，因其顛沛流離的經歷以及蘇格拉底的死亡，使其喪失了對雅典和民主制度的信心，也開始重新思考人治，因而其晚年創作的《法律篇》提出了一系列重要的法治思想。

傳統中國其實一直存在“治人”與“治法”之論辯。“人”之重要性，典型如荀子從立法、執法與規則有限、人事無窮諸視角已有相當精辟的見解。無論是法治還是人治，都強調人的重要性，“有其法者尤貴有其人”，但人治和法治的區別也是十分明顯的：一是法治強調法律至上，任何人不得有超越法律的地位和特權，而人治則強調皇權至上，君王口含天憲，“朕即是法”，高居法律至上。從這一意義上說，中國幾千年雖有法制，但無法治，本質上仍然是人治。二是法治強調依法辦事，依程序辦事，而人治則強調依個別人的意志辦事，言大于法，權大于法。三是法治強調法律面前人人平等，任何人都不享有法外特權，而人治則強調人與人之間存在等級特權。法治強調權力來自于法律，受法律的監督和制約，而人治則強調法律來自于權力，目的在于維護權力。四是法治強調以人民為中心，人民是法治的主體，因此，法治和民主存在密切關聯，而人治則以統治者個人為中心，因此，人治通常與專制聯系在一起。五是法治強調實現民眾的福祉，本身具有目的性，而人治則是為了實現統治者的個人利益，并不當然考慮民眾整體福祉的實現。六是法治具有穩定性。法治社會形成完整的秩序，這種秩序是通過法律而公布的，具有長久的穩定性，其秩序的變動必須經過法律上的修法、立法等活動才可以產生，所以其具有程序上的嚴謹性，不因個人的變動而變更，也不因領導人意志的改變而改變。而人治則強調個人的意志，相關政策可能隨著個人意志的變化而變化，因此，其并不具有穩定性的特點。

雖然人治社會也可能會出現盛世，例如，我國古代出現了著名的“文景之治”“貞觀之治”“開元盛世”“康乾盛世”等良好的社會治理狀態，但有人做過統計，中國幾千年的歷史，盛世和治世加起來也只有400年左右，剩下的大多是平世和衰世，而且盛世的時間大多不長久。從中國歷史上來看，朝代的更替是非常頻繁的，大多數朝代的歷史都在100年左右，超過200年的很少，強大的秦王朝也不過二世便亡。這也反映出人治依賴于賢明的君主，社會治理如果被某個人的能力所直接決定，就會導致所謂“人存政舉，人亡政息”，而缺乏維持盛世的制度化機制，因此，很難保障國家的長治久安。而法治則能夠形成國家權力組成、權力制約、權力有效運行的一系列體制機制，形成一整套完善的制度化安排，因此，能夠保障國家的穩定和長治久安。與我國古代王朝的頻繁更替不同，英國從1689年君主立憲到現在已經329年了，美國從1776年建國到現在也有242年的歷史。

中國幾千年的人治傳統在今天仍然流毒深遠，人治觀念在相當一部分領導干部心中仍然存在。尤其是中華人民共和國成立以來長期實行計劃經濟體制，行政權力過度干預社會生活，官本位思想和長官意志影響深遠，這也成為我們依法治國的一個重大障礙。正是因為這一原因，習近平同志在今年兩會上提出，要堅決堅持法治，反對人治，這就抓住了依法治國要解決的關鍵性問題。堅持法治，反對人治，首先要從領導干部做起，在實踐中，堅持法治，反對人治，應當注重如下幾點：

首先，要使領導干部真正樹立起法治思維和法律意識，不得以領導者自居，高高在上，以言代法、以權壓法，甚至逐利違法、徇私枉法。必須堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，黨紀國法的紅線不能逾越。習近平指出：“一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法。”這種現象必須改變，否則中國不可能真正建立起法治。

其次，要養成合法性思維。在判斷任何行為或事件的屬性時，應首先判斷其是否有規則依據，從法律規則中尋找合法性判斷的基準，并以法律規則作為政策設計、糾紛解決的依據。不能為了辦成某件事而隨意“開口子”“闖紅燈”，突破法律規定。燕樹棠說：“法律不是長久不變更的，惟其變更，才有改良。但是在法律未變更之前，必須遵守，必須服從。這一點是法治的真髓，法治的精神。”[58]要養成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的理念。領導作為法治建設的“關鍵少數”，無論是解決矛盾還是化解糾紛，都應該通過合法的手段、方式、方法解決，而不能采取法外方式解決。在實踐中，如果規則確實存在滯后性，與社會發展脫節，可以依據法定的程序進行修改，但在修改之前，仍應該遵守該規則。

最后，要養成程序意識。程序也是制約權力、規范權力行使的重要方式。法治也被稱為程序之治，程序正義是一種看得見的正義。堅持法治就意味著在適用實體規范時，要遵循特定的法定程序。是否存在合法有效的公正程序并按照程序辦事是法治不同于人治的重要體現，“法治的程度，可以主要用國家和人民共同服從程序的狀態作為標尺來衡量”[59]。尤其是在決策過程中必須嚴格按規則辦事、按程序辦事，決不能違反程序做“三拍干部”（拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人）。

回到前面的案例，本來規劃的設定應當經過法定程序，即便要改變規劃，也應當依據法定程序進行變動，而不能因為縣委書記的一句話就可以隨意改變。縣委書記說道“在這里我說了算，規劃說了不算”，這是典型的權大于法、以權壓法的行為。堅持法治，反對人治不僅僅是一句口號，更應該深入到我們的內心，并真正落實在行為中。