法治：“關鍵少數”是關鍵

重慶的“打黑”行動從一開始就引起了社會的廣泛關注，不少媒體大唱贊歌，我起初也認為這是為民除害，功德無量。但在這期間，我參加了最高人民法院的一次專家咨詢會議，這次會議改變了我對這一事件的看法。在這次會上，已故的武漢大學法學院著名刑法學家馬克昌教授正好坐在我旁邊。他在開會前就對我說，他專門對重慶的“打黑”行動做過一些調研，在這次會上，他就拿出來一份寫好的稿件，就“打黑”行動中的程序違法、違規抓捕和非法沒收、查封、扣押甚至刑訊逼供等問題提出了質疑，建議最高人民法院予以干預。馬老的介紹讓我頓感震驚。我也對這位前輩的舉動深感敬意。后來，隨著重慶“打黑”事件中的內幕被逐漸披露和揭開，也在很大程度上印證了馬老當時的發言。

馬老的發言中有一句令我印象深刻的話，至今記憶猶新，他說，領導干部要帶頭講法，人民群眾才能自覺守法。在當時那種環境下，馬老作為一名法學家，仍然能夠頂著壓力提出異議，守護正義，守護法治，為法學工作者樹立了榜樣。先生雖然已經駕鶴西去，但他留下的這句話始終縈繞在我的耳邊。

重慶“打黑”事件也使我深刻地體會到，在中國，建設法治國家，作為“關鍵少數”的領導干部是關鍵。正如習近平總書記所說的，“全面推進依法治國，是一項長期而重大的歷史任務，也必然是一場深刻的社會變革和歷史變遷”。中國幾千年的封建專制統治導致法治土壤十分薄弱，官本位思想、社會等級和特權觀念盛行，尤其表現在一些領導干部的長官意識和特權思想嚴重，不少人認為，法律就是管老百姓的，就是治民的，管不著領導干部。韓非子就說，“治民無常，唯法為治”。（《韓非子·心度》）北宋包拯認為：“法令既行，紀律自正，則無不治之國，無不化之民。”這句話曾經被認為是強調法制的至理名言，但從這句話也可以看出，古代法律就是教化老百姓的，而不是管官吏的，這種思想在今天仍有一定的影響。再加上，中華人民共和國成立以后，計劃經濟時代的行政命令的工作方式，更多的不是法律至上而是權力至上，政府權力可以干預到社會生活的各個角落。有的領導干部隨心所欲，踐踏法治，或者把法治作為整治對手的工具。再加上監督機制不完善，導致一些地方的黨政官員為所欲為，甚至無法無天。近幾十年來的社會發展經驗表明，大量濫用職權的官員的背后，都有缺乏權力監督這一通病。在中國，全面推進依法治國，需要領導干部率先垂范。

改革開放四十年來，中國的法治建設取得了巨大進步，但如果總結這四十年的成就，其實也不難看出，法治的每一次進步都與黨和國家領導高度重視法治有密切的關系。從地方法治的進步更可以看出，凡是法治發展狀況良好的地區，其黨政領導也大多重視法治，率先作出表率，從而引導民眾遵紀守法。可以說，在中國推行法治，不僅要靠民眾信法守法，構建良好的法治文化，更重要的是作為“關鍵少數”的領導干部要帶頭遵紀守法，依法辦事。中國的法治實踐表明，規范老百姓的行為容易，但真正約束公權力并不容易。在實踐中，普通公民間的人身財產糾紛，只要沒有外來干預，法官大都能夠作出公正的處理，但在公民的人身財產權利遭受公權力侵害的情形下，想要糾正公權力機關的不法行為就非常困難，而且在“民告官”的案件中，一些官員還想方設法去影響法院的判決，老百姓打贏官司很難。歷史發展經驗表明，領導干部尤其是“關鍵少數”領導干部在法治建設中發揮著尤為重要的作用，這些領導干部作為“關鍵少數”，對我國法治建設進程有著舉足輕重的影響。要想向高水平的法治社會發展，就有必要發揮領導干部的“頭雁效應”。

俗話說，榜樣的力量是無窮的。只有領導干部帶頭遵紀守法，才能起到法治建設的示范效應，并讓法治精神蔚然成風，對法治建設起到關鍵的推動作用。反之，如果領導干部缺乏法治意識，不守規矩，沒有底線，那么，這樣的官做得越大，對黨和國家的危害也就越大，對法治建設的破壞作用也就越大。領導干部不知敬畏，不守底線，私欲泛濫，無法無天，不僅損害了法制的尊嚴，也嚴重損害了黨的形象和威信。所以，領導干部始終要不放縱、不越軌、不逾矩。習近平同志多次強調領導干部要發揮“頭雁效應”，在法治建設中，這種“頭雁效應”就體現為帶頭遵法、守法、用法。

一是要帶頭尊法。在法治建設中，領導干部應當把尊法放在首位，這就是說，領導干部內心應當尊崇法治，信仰法治，牢固樹立法治觀念，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、處理糾紛。習近平同志指出，“只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”這首先要求領導干部要將法治真正內化于心，形成一種思維方法。中國古代歷來重視“以法為教，以吏為師”，在強調官吏對法制的推動作用外，也強調官吏應當帶頭尊法。所以，要求領導干部帶頭遵法、守法，本身就有“頭雁”的示范效應，因此，應當按照習近平總書記所指出的，領導干部要做到“心中高懸法紀明鏡，手中緊握法紀戒尺，知曉為官做事尺度”，“萬事皆歸于一，百度皆準于法”。

二是要帶頭守法。帶頭守法要求領導干部牢固樹立一切權力來自于憲法、法律的理念，必須自覺接受人民群眾的監督，行使權力必須嚴格依據法律規定的權限和程序。任何人都沒有超越憲法和法律的特權和地位。在實踐中，一些領導干部由于受封建社會官本位、特權思想的影響，習慣于以領導者自居，高高在上，以言代法、以權壓法，甚至逐利違法、徇私枉法。有的領導干部把法律作為一種社會治理的工具，法律有用時就強調遵守法律，法律對自己不利時，就將其拋之腦后，想方設法鉆法律空子，或者影響司法獨立與公正。領導干部帶頭守法還必須充分尊重老百姓的權利，維護老百姓的利益。實踐中出現的野蠻執法、暴力執法、漠視私權，在執法中擅自對行政相對人采取斷水、斷電停暖等極端措施，都是侵害老百姓私權的行為。尤其需要指出的是，領導干部作為法治建設的“關鍵少數”，應當堅決維護法律的權威，堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，黨紀國法的紅線不能逾越。法律不能成為橡皮泥、稻草人，領導干部應當牢固樹立法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰的信念。任何人都不享有超越憲法、法律的特權。任何人違反憲法法律都要受到追究。

三是要帶頭用法。領導干部應該切實履行依法治國的責任，成為依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，這樣才能把各項工作納入法治化軌道。作為“關鍵少數”的領導干部，要在依法治國中起表率作用，必須帶頭遵紀守法、用法。首先，在遇到社會糾紛和矛盾時，應當依法處理，而不能使用法外手段消除矛盾和解決糾紛，更不能采用非法手段解決矛盾。其次，必須要牢固樹立有法必依、執法必嚴、違法必究的理念。無論是政府決策，還是行使公權力，都要嚴格依法辦事，只要法律沒有修改，就必須嚴格按照法律執行，不能以各種理由、借口規避法律，甚至“闖法律紅燈”。例如，某個企業家觸犯了刑法，有的黨政領導就下令將其公司的財產查封、扣押、“一鍋端”，這種做法顯然是不合法的，因為即便該企業家觸犯刑法，也必須要區分公司的財產和股東的財產，區分觸犯刑法的股東的財產與其他股東的財產，區分該觸犯刑法的企業家的合法財產和非法財產，只有這樣，才能真正落實《物權法》等法律的產權保護精神。最后，必須嚴格按照法定的程序辦事，尤其是做出決策時要嚴格依照程序。程序是“看得見的正義”，按照程序辦事，有利于防止暗箱操作。按程序辦事，要求決策或裁判的程序是民主的，各方當事人能夠平等對話，充分表達自己的訴求，決策的結果即便有誤，也可以通過程序救濟予以保障。這樣也能夠保證領導干部所作出的決策具有科學性和合理性。

為了保障作為“關鍵少數”的領導干部發揮“頭雁效應”，必須從制度上予以完善。一方面，必須要加強對公權的制約。權力行使得好，就會造福人民，如果行使得不好，就會損害國家和人民的利益。權力必須有限，無限權力不可控，可控的只能是有限的權力，權力必須有邊界，否則就會無所不為。授而不控，權力必然異化，權力失控，就必然濫用。應當按照習近平總書記講的，將權力關進制度的籠子。要防止出現“牛欄關貓，來去自如”的現象，應當給民眾以必要的知情權、表達權、參與權、批評權、監督權等。形成依規用權的自覺和習慣，不愿、不能、不敢逾規亂權。另一方面，必須加強問責制，對違法者應當嚴明違規責任。在實踐中，公民違法之后，容易受到追究，而政府違法之后，則很難追究其法律責任。因此要嚴明違規責任。責任也是馴服權力的鞭子，權力一旦沖破制約的籠子，就必須依靠責任將其關進制度的籠子中。責任能夠督促義務和職責的履行，讓濫用權力者能夠通過成本、效益的計算，感到得不償失，從而自愿履行法定的義務和責任。老百姓違法，造成的損害其實是可控的、有限的，而政府一旦違法，公權肆意妄為，則造成的后果可能是大面積的、有重大負面影響的。黨的十八屆六中全會指出，要完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。黨的十八大以來，全面從嚴治黨，加強權力監督，就是要把監督制度化、法律化。依法治國與加強黨的建設也是內在統一的，依法執政既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨、治黨。從嚴治黨關鍵在“嚴”，要害在“治”，這就需要強化法治意識、規則意識，依法規范權力的運行，加強對權力的監督。

法安天下、德潤人心。我們必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。黨員干部帶頭遵紀守法，社會公眾普遍崇法尚德，將為落實“四個全面”戰略布局創造良好的法治環境，共同推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。