二、新結構經濟學在轉型升級中的應用

新結構經濟學不僅對我國理論自主創新和學科建設有重要價值，而且對我國經濟結構轉型升級也有重要的政策應用價值。[37]下面在簡要概括我國各地的經濟發展情況及林毅夫教授關于新常態下政府如何推動轉型升級的基本論述的基礎上，介紹應用上述基本新結構經濟學原理構建的新結構轉型升級模型，然后在轉型升級模型中討論政府在區域經濟結構轉型升級過程中的因勢利導方法。這套新結構轉型升級方法目前已被應用到北京大學新結構經濟學研究中心“轉型升級智庫項目”的研究之中。

（一）我國各個地方的經濟發展概況

按照前述新結構經濟學的基本理論，經濟發展的本質是人均收入的不斷增加，其前提則是越來越高的勞動生產率水平，提高勞動生產率水平有兩個途徑：一是通過技術創新，提高現有產業中產品的質量和生產效率；二是通過產業升級，將現有勞動力、土地、資本等生產要素配置到附加價值更高的產業。根據前述新結構經濟學的分析，這兩者的實現需要“有效的市場”和“有為的政府”共同作用，即經濟結構轉型升級過程中“有效的市場”和“有為的政府”必須同時發力。新結構經濟學從來都沒有否認過市場的作用，只是堅持被主流思潮所忽視的政府的因勢利導作用。[38]我認為，在中國區域經濟結構轉型升級過程中，無論怎么強調各級政府哪怕是基層的鄉鎮政府的因勢利導作用都不過分。我們可以問這樣一個問題，為什么即便在一個具有相同的宏觀經濟環境，相同的地理、歷史、文化、制度與市場環境的省市內部，各個區縣之間持續的經濟增長差異如此巨大？在調研過程中，我也觀察到甚至在一個看上去幾乎沒有什么差別的縣內，不同鄉鎮之間的發展差別也非常驚人。放眼全國，我們不妨以1997—2013年目前可得的區縣數據為例[39]，如圖2-1所示，在中國我們能夠看到各種各樣的發展樣本：低收入低增長、低收入中等增長、低收入高增長、中等收入低增長、中等收入中等增長、中等收入高增長、高收入低增長、高收入中等增長、高收入高增長等。具體而言，以1997年為起點，我們不妨以人均收入最高的50個區縣的平均值作為國內發展前沿，將其余所有區縣按照倒序的1—3三倍距離劃分為四個稟賦組：人均收入為前沿收入1/3到前沿收入水平的區縣為稟賦組1；人均收入為前沿收入1/9到前沿收入1/3的區縣為稟賦組2；人均收入為前沿收入1/27到前沿收入1/9的區縣為稟賦組3；人均收入為前沿收入1/27以下的區縣為稟賦組4。根據我們對實際人均GDP增長率的測算結果可以看到：1997—2013年，在稟賦組1的492個有觀測值的區縣中實際人均GDP增長率平均16年超過10%的有168個區縣，占比為34.15%；在稟賦組2的1236個有觀測值的區縣中實際人均GDP增長率平均16年超過10%的有351個區縣，占比為28.4%；在稟賦組3的325個有觀測值的區縣中實際人均GDP增長率平均16年超過10%的有120個區縣，占比為36.9%；在稟賦組4的5個有觀測值的區縣中實際人均GDP增長率平均16年超過10%的有4個區縣，占比為80%。這些“增長奇跡”的區縣均分布在各個不同的省市。按照這樣的現實案例，各種主流理論文獻的理論假說都可以被一一剝離掉，我覺得能夠回答上述問題的關鍵變量是各地政府甚至是鄉鎮政府對經濟發展因勢利導作用的差異。除了上述樣本分布體現出的例子之外，也有大量的鮮活案例可供佐證。例如，阮建青便提供了浙江一些鮮活的案例：即使生產同樣的產品，所處的宏觀環境也類似的情況下，地方政府在建設專業市場、提升質量、建設工業園區等公共產品提供上的差異，會導致不同的產業集群在長期演化過程中的不同命運（阮建青，石琦和張曉波，2014）。

（二）新常態下各級政府如何推動轉型升級[40]

中國有30余個省、300余個市、近3000個區縣，每個地方的要素稟賦和發展條件各有差異，現有產業轉型升級的合適方式及適合進入的新產業也各不相同。在新常態下各地如何因地制宜、因勢利導地推動產業結構轉型升級無疑是最為迫切的問題。林毅夫教授根據新結構經濟學思想、有效市場和有為政府的基本政策主張提出了一個極具應用價值的“五類產業政策利導方法”。各地政府可以根據各地現有產業與國際或國內前沿的差距將其分成五種不同類型，有針對性地采取各有差異的因勢利導方式。

對于第一種追趕型產業，各地政府可以支持所在地的合適企業到國內或海外并購、設立研發中心。各地政府也可以篩選我國每年從發達國家大量進口的高端制造業產品，根據其地區比較優勢，創造這些產業所需的基礎設施，改善營商環境，到海外招商引資，把那些高端制造業產品的生產企業吸引到國內來設廠生產。

對于第二種領先型產業，中央和地方政府可以用財政撥款設立科研基金，支持所在地領先型產業的企業與科研院校協作進行基礎科研，支持企業開發新產品、新技術。中央和地方政府也可以以資金支持相關行業的企業組成共用技術研發平臺，攻關突破共用技術瓶頸，在此突破的基礎上各個企業再各自開發新產品、新技術。在企業新技術和新產品開發取得突破后，中央和地方政府也可以通過采購，幫助企業較快地形成規模化生產，以降低單位生產成本，提高產品的國際競爭力。領先型產業需要到世界各地建立銷售、加工生產、售后服務等網絡，以開發市場，中央和各地政府也需要在人才培訓、資金、法律、領事保護上給予相關企業海外拓展的必要的支持。

對于第三種失去比較優勢的轉進型產業，地方政府可以采取以下兩種因勢利導的政策：一是提供設計、營銷方面的人才培訓、展銷平臺等，鼓勵一部分有能力的企業轉向“微笑曲線”的兩端，經營品牌的企業則可以對其新產品開發的費用給予和高新產業研發費用一樣在稅前扣除的待遇；二是協助所在地加工企業抱團到內地或出海，提供信息、經營人才培訓、資金支持，以及和承接地政府合作設立加工出口園區等，幫助企業利用當地廉價勞動力資源優勢來提高競爭力，創造企業的第二春。對于另一類在我國還有比較優勢但是產能有富余的鋼筋、水泥、電解鋁、平板玻璃等建材產業，各地政府可以以同樣的方式支持這些富余產能產業中的企業以直接投資的方式將產能轉移到“一帶一路”沿線、和我國友好、基建投資需求大的發展中國家。

對于第四種“彎道超車型”產業，此類產業的特性是產品、技術研發周期短，以人力資本投入為主，各地政府可以針對這類型企業發展的需要，提供孵化基地、加強知識產權保護、鼓勵風險投資、制定優惠的人才和稅收政策，支持國內和國外的創新性人才創業，利用我國人才多、國內市場大和硬件配套齊全的優勢，推動彎道超車型產業在當地的發展。

對于第五種戰略型產業，此類產業研發周期長，資金投入大，不是我國的比較優勢，應該由中央而不是地方財政來承擔補貼。但是，這類型產業落戶在哪個地方，會間接地促進那個地方配套產業的技術進步和產業升級，所以，各地政府可以支持鼓勵配套產業的發展，并改善基礎設施、子女教育、生活環境等軟硬條件，來爭取戰略型產業落戶當地，以實現戰略型產業和當地產業轉型升級的雙贏。

（三）一個替代波特競爭模型的新結構轉型升級模型

盡管發展經濟學中有很多針對實踐應用的模型，比如營商環境、增長診斷、產品空間、隨機試驗等，但融合了各路學說，對政府、企業及社會各界的實踐都產生深遠影響的集大成者莫過于哈佛大學商學院波特教授[41]的“競爭三部曲”。波特秉承了產業經濟學中著名的哈佛學派的SCP范式，即“結構—行為—績效”分析模型（Structure-Con-duct-Performance），認為產業結構決定了產業內的競爭狀態，并決定了企業的行為及其戰略，從而最終決定企業的績效。在波特的“競爭三部曲”中，《競爭戰略》主要涉及有關企業外部的產業與競爭者分析，《競爭優勢》主要涉及企業內部價值活動與成本驅動因素，《國家競爭優勢》則主要探討以國家、州（省）等地域為對象的整體競爭力構建問題。波特在1991年發表的論文《戰略動態理論》中闡述了“競爭三部曲”之間一脈相承的思路。按照《競爭戰略》的觀點，不同企業業績差異成因可以歸結為行業結構與企業定位兩方面，前者說明了跨行業的業績差異，后者說明了行業內企業的業績差異。企業戰略確定的戰略定位決定了企業在行業中的相對地位，波特將企業戰略歸納為三類：成本領先戰略、標歧立異戰略、目標集聚戰略。《競爭優勢》則將影響與決定行業結構與企業戰略的因素歸結為企業價值創造活動，認為價值鏈是競爭優勢的基本單元。價值鏈中的價值創造活動受初始條件與管理決策的影響，而后者受到企業環境的影響。《國家競爭優勢》就明確提出了企業競爭優勢最終受制于企業內外環境。在該書的鉆石模型中歸納了企業最重要的五類外部因素：生產要素、需求條件、相關及支持產業（產業集群）、政府、機會。加上企業自身的戰略與同業競爭（競爭市場）這第六大要素一起構成了國家競爭優勢的鉆石模型。

在波特的競爭模型中，“生產要素”條件實際上意味著這些產業應符合由該國要素稟賦所決定的比較優勢，而“產業集群”條件和“競爭市場”條件僅當產業與該國要素稟賦相符時才會成立。因此，除了機會與政府之外的四個條件可以歸結為兩個相互獨立的條件：比較優勢與國內市場大小。而在這兩個獨立條件之中，比較優勢又是最為關鍵的，因為如果一個產業符合該國的比較優勢，該產業的產品就可以以全球為市場。這也是世界上很多富有的國家都很小的原因所在。因此，波特的競爭三部曲的“國家競爭優勢”可被比較優勢替代。[42]盡管都可以歸結到一個國家或地區的要素稟賦決定的比較優勢上并且都可以劃分為國家或地區、產業、企業三個層次，但是新結構轉型升級模型與波特的競爭三部曲模型的內在邏輯卻完全不同。新結構轉型升級模型有三個嵌套的邏輯層次，并且每個邏輯層次都涉及政府的因勢利導作用。下面我們就運用前面介紹過的新結構經濟學十大原理來分析這三個層次的轉型升級，以及政府在其中的因勢利導作用。

第一個最基礎的層次是一個國家或地區層面整體的經濟結構轉型升級，這是由一個國家或地區的要素稟賦結構和生產結構兩大維度構成的。具體而言，一個地區的要素稟賦結構主要由該地區的區位條件、自然資源、勞動力、物質資本、知識經驗、軟硬基礎設施、產業基礎等構成。這些要素稟賦有的是所有產業都可以使用的（即通用的），有的則是只有特定產業才能使用的（即專用的）。而一個地區的生產結構則囊括了發生在該地區的所有人類生產活動，包括所有農業生產活動、工業生產活動、服務生產活動等。所幸，不論是一個地區的稟賦結構還是生產結構，現有的國民經濟統計核算都能夠在不同細分層次上滿足數據需求。單由現有的各個地區的統計年鑒我們就可以很容易地梳理出一個地區的稟賦結構和產業結構及其變遷情況的研究報告。如果再輔之以人口普查數據、地理信息系統、企業層面普查和調查數據，我們就能得到更翔實的稟賦結構和生產結構及其變遷情況研究報告。在了解了一個地區的稟賦結構和生產結構及其變遷情況的信息之后，就需要診斷其生產結構和稟賦結構整體上是否匹配。理論上，按照前面介紹的新結構經濟學基本原理的前六條可以論證，只要給定稟賦結構，就可以決定最優的生產結構，稟賦結構和生產結構之間存在最優的結構變遷軌跡。具體來講，在任意時點上，給定的稟賦結構決定了稟賦結構的供給，生產結構的選擇決定了稟賦結構的需求，稟賦結構的供給與需求及產品市場出清時，存在稟賦結構相對價格和生產結構的競爭性均衡。在該均衡中，稟賦結構水平越高，生產結構的資本相對勞動密集度越大；生產結構的資本相對勞動密集度越大，資本相對勞動的相對價格越高；稟賦結構水平的變化不但引起投入產出的變化，還會引起投入產出關系的變化。因此，在動態一般均衡中，稟賦積累對稟賦結構升級轉型動態過程的影響，除了因為邊際產出遞減產生的收斂效應之外，還存在由驅動生產結構升級產生的發散效應，如果后一種效應大于前一種效應便可以克服邊際產出遞減驅動經濟發展。在動態一般均衡穩態時，稟賦結構和生產結構存在循環積累因果關系的結構升級軌跡。這個僅僅由資本勞動比刻畫的稟賦結構特征與僅僅由資本相對勞動密度刻畫的產業結構特征之間的理論機制很清晰，然而現實的情況要復雜得多，因為一個地區的稟賦結構和產業結構同時都是多維度的。當然，在多維度的稟賦結構和多維度的產業結構的現實情境下，上述理論機制依然成立：不同的產業對各種稟賦要素的需求不同，不同地區的稟賦結構供給也不同，即便考慮要素流動成本和產品運輸成本，我們依然可以得知在一般均衡的情況下各個地區某個產業的相對（平均的）盈利能力，即企業的自生能力——如果該產業的相對盈利水平大于零則具備自生能力，否則不具備自生能力。因此，我們可以簡化地利用某個產業在各個地區的相對盈利能力來測算該產業是否具備自生能力。因此，利用該層次的模型我們可以診斷一個國家或地區經濟結構轉型升級軌跡是否偏離比較優勢，從宏觀上判斷本地的經濟結構轉型升級是否出現問題。當然，這種診斷不僅是一個理論問題，還涉及許多經驗技巧的識別策略。除了直接用產業相對盈利能力即企業自生能力進行判斷，以及稟賦特征—產業特征匹配分析方法外，還可以采取對標的間接比較方法，即與發展典范（比如前面提到的那些持續十幾年平均超過兩位數高速增長的區域樣本）的結構變遷軌跡進行比較。

第二個層次是嵌入一個國家或地區整體生產結構中的單個產業的轉型升級。隨著一個國家或地區稟賦結構的升級，任何一個產業都會經歷一個從出現到壯大再到衰落的生命周期過程。按照前述新結構經濟學的結構變遷基本原理，產業的資本相對勞動密度越是遠離該國家或地區的稟賦結構，其生命周期變遷的軌跡就越晚出現。同樣，現實情況遠比資本和勞動這兩個要素復雜得多，發展任何一個產業所需要的稟賦支撐條件都有很多且各不相同。利用這個層次的模型我們可以診斷一個國家或地區經濟結構轉型升級過程中每個產業的發展態勢，判斷產業的發展前景，將不同的產業進行分類管理，以及診斷本地現有產業更替方向、符合本地潛在比較優勢的產業。這個層次的診斷其實就是前述林毅夫教授關于五類產業政策因勢利導的論述框架。除了理論機制之外，我們也可以通過經驗方法來完成對該層次的診斷，例如我們智庫項目的行業研究部分就會完成以下幾個相關方面的診斷分析：（1）在中國及項目所在區域的發展階段（可以簡單以購買力平價計算的人均收入水平來衡量），所研究的行業對應在全球或全國是個什么態勢，上升還是下降。我們也可以利用諸如UNIDO制造業細分行業數據或國內各個地區的細分行業數據來測算勞動生產率的全球和全國的前沿距離。（2）這些產業目前在全球和國內市場的體量有多大，例如可以用全球貿易數據看個大概。（3）項目所在區域的這些產業鏈布局（上下游的狀況）如何，例如可以用投入產出表看個大概，可以粗略判斷產業鏈的長短寬窄厚薄等。（4）這些產業鏈在項目所在地的稟賦結構支撐條件如何，例如可以用投入產出表（中間產品投入可以分類為自然資源大類、輕工業中間產品類、裝備重工業產品類、服務投入類、軟硬基礎設施類等）及其他統計資料信息看個大概。其中的關鍵是分析這些產業鏈的特征與本地稟賦結構的匹配情況（也可以通過與其他目標省市，比如略優于項目所在地的省市進行比較），這樣我們就可以大致上分析出項目所在地產業鏈的短板，以及稟賦結構和價值鏈的制約因素所在。

第三個層次是嵌入一個國家或地區整體生產結構中的單個產業中的單個企業的轉型升級，由企業層面的價值鏈和資源稟賦與能力條件構成兩個維度。利用這個層次的模型我們可以診斷一個國家或地區經濟結構轉型升級過程中每個產業的每個企業的轉型升級是否符合其自身和所在地區的資源稟賦結構與能力條件，更重要的是可以更微觀地診斷企業轉型升級面臨的障礙來源，可以比較企業的資源稟賦結構與所在地區的資源稟賦結構，以區分哪些是企業自身的問題、哪些是來自所在地區的問題，從而診斷企業的轉型升級面臨的共性問題，繼而識別政策訴求。[43]對于企業層面的轉型升級，我們已研發出了一套覆蓋企業整體轉型升級、稟賦結構升級、價值鏈升級、企業自生能力及政府因勢利導作用需求與供給的問卷來量化這些維度。然后再與前面第一和第二個層次的地區經濟結構和單個產業診斷相結合，生成比較準確的“產業增長潛力領域”與“制約這些有潛力領域的主要約束”及其“化解約束的措施”的一個完整的分析報告。當然，整個過程除了運用理論框架對二手數據進行分析及量化的問卷調查之外，與當地業界的專家進行頭腦風暴等定量的座談也是必不可少的。通過前面三個層次的診斷分析，對產業轉型升級的政策訴求面的把握就八九不離十，不會造成政策不接地氣不對需求的局面！最后，再通過對應的政府因勢利導作用供給面的診斷，使得政策的需求和政策的供給相互匹配，才能行之有效地推動產業轉型升級。

對于政策供給面的分析我們在下一節展開，這里有必要再針對流行的價值鏈及其衍生的“微笑曲線”觀點，對第三個層次的微觀分析做深入的討論。事實上，價值鏈理論的一個直觀應用就是微笑曲線。微笑曲線是一條微笑嘴型的曲線，兩端朝上，在價值鏈中附加值更多體現在兩端的設計、研發和銷售、品牌，處于中間環節的制造附加值最低。因此，沿著微笑曲線向兩端攀爬就會獲得更多的附加值。因此，按照微笑曲線理論，轉型升級就是向附加值更高的價值鏈環節轉移。這種關于轉型升級的認識好像也沒有錯，不過只是看到表象，沒有看到微笑曲線背后的理論機制。如果將單個企業價值鏈中的微笑曲線放在全球價值鏈或全球產業鏈中也許就會看得更清楚。實際上，微笑曲線理論的形成，源于國際分工模式由產品分工向要素分工的轉變，也就是參與國際分工合作的世界各國企業，由生產最終產品轉變為依據各自的要素稟賦，只完成最終產品形成過程中某個環節的工作。最終產品的生產，經過市場調研、創意形成、技術研發、模塊制造與組裝加工、市場營銷、售后服務等環節，形成了一個完整鏈條。以制造加工環節為分界點，全球產業鏈可以分為產品研發、制造加工和流通三個環節。從過程產品到最終產品再到最終產品銷售，產業鏈上各環節創造的價值隨各種要素密集度的變化而變化。無論是加工貿易還是貼牌生產，制造加工環節付出的只是土地、廠房、設備、水、電等物化要素成本和簡單的勞動成本，容易替代；而研發環節和流通環節，其所投入的信息、技術、品牌、管理、人才等資本或知識密集要素，比制造加工環節更復雜，具有不可替代性。同時，研發和流通環節要承擔更大的市場風險，而制造加工環節只要按照合同完成訂單生產即可分享利潤，并不負責產品銷售，市場風險極低。因此，從成本與收益、風險與收益正比匹配的理性原則來講，每個國家或每個地區的稟賦結構中的企業都對應了最優的價值鏈環節或者微笑曲線的某個位置。在不顧及稟賦結構約束的情況下，企業是不具備進入看上去更高的價值鏈環節或者微笑曲線更高的位置上的自生能力的。理性的企業是不會盲目地在沒有稟賦條件的情況下攀爬微笑曲線的。[44]例如，目前主業做代工的臺灣企業富士康因將其生產制造環節布局于全球勞動力成本洼地而大獲全勝，長期位居微笑曲線高位的通用集團卻連年巨虧。同樣，政府也不要試圖在資源稟賦條件不具備的情況下推動企業攀爬微笑曲線，尤其是在流動性很高的區域經濟中，否則會適得其反。我在調研中就發現大量政府鼓勵的攀爬違背比較優勢的價值鏈的活動實際上大部分都流失去了外地，例如在一個只有全國平均收入水平的區縣中，有很多企業也想升級研發，進行跨國跨區域銷售，這些企業得到了當地政府的支持，但最后不少企業卻去了更發達的省會城市或一線城市設立研發中心和銷售中心，因為本地沒有對應的人才隊伍、技術知識經驗及信息。所以，我們需要在傳統的微笑曲線模型中引入稟賦曲線構造一個更加貼切的新結構轉型升級模型。因此，政府在發揮因勢利導作用時首要的出發點應該是促進本地企業自身難以積累或難以協調投資的稟賦結構升級，比如特殊技術人才、行業關鍵知識經驗、超過企業能力的產業基礎設施建設等。下面我們對結構轉型升級過程中政府因勢利導作用進行系統闡述。

（四）政府如何有為：區域經濟結構轉型升級過程中政府的因勢利導作用

我認為，新結構經濟學其實是建議從官員或政府的具體的經濟發展行為入手分析政府在經濟結構轉型升級過程中的因勢利導作用的。[45]那么政府具體有哪些行為呢？正如斯蒂格利茨在其教科書《公共部門經濟學》開篇所描述的，從生到死，我們的生活總是受到無數形式的政府活動的影響，要定量描述政府活動是一項令人望而生畏的任務。斯蒂格利茨根據美國的情況將政府活動歸為如下幾類：提供法律制度；生產產品，如國防、教育、郵政等；通過補貼、稅收、貸款和管制，影響私人部門的生產；從私人部門那里購買產品和服務，然后由政府提供給企業和家庭；再分配收入。關于這些政府活動的相關研究日益催生出了公共經濟學、政府經濟學及新政治經濟學等相對成熟的學科。盡管如此，對于公共部門的合適的規模問題及政府的邊界問題依然爭論不休。經濟學中最持久的一個信條是，產品的生產和分配主要依賴私人部門而非公共部門，這種經濟組織可以帶來有效的資源配置。但是，如果私人市場有效，那么為何還要政府發揮經濟作用？對這一問題的回答很大程度上是規范方法，受到人們對市場失靈的認識的制約，即如果存在重大的市場失靈，如不完全競爭、不完全信息、不完全市場、外部性、公共物品和失業等，市場將不是帕累托效率，需要政府發揮作用，但有兩個重要的限制條件——存在某種形式的帕累托改進和能夠實現帕累托改進（斯蒂格利茨，2012）。當然，在分析方法上，除了這種強調政府應該做什么的規范分析之外，對政府作用的分析還包括強調政府實際做了什么，以及結果是什么的描述和解釋。新結構經濟學也采用規范和實證的方法，但只討論結構變遷與轉型過程中的政府作用，其他不相關的政府活動不在討論的范圍之內，如圖2-2所示。

新結構經濟學作為一個新的發展經濟學理論體系，把結構引入現有的經濟學的理論分析中以探討政府和市場在經濟發展、結構變遷過程中各自的作用，這種有結構的經濟學理論所主張的政府的作用，自然不會完全等同于沒有結構的、處于靜態狀況的經濟學理論所主張的政府的作用，需要討論在經濟發展、結構轉型的動態上，政府應該做的與穩態時做的究竟有什么不同，這些不同應該如何隨發展階段與經濟結構的變化而變化（林毅夫，2016）。就像斯蒂格利茨對美國政府活動的歸類那樣，我們也可以對結構變遷與轉型過程中的政府活動進行歸類：首先，按照邏輯分類，政府要么是“不為”，即什么都沒做，要么總做了些什么。其次，按照政府是否支持了違背比較優勢的生產結構來分類，政府的行為要么是“亂為”，即支持了違背比較優勢的生產結構，要么沒有亂為。如果亂為，那么在這些違背比較優勢的產業中的企業是沒有自生能力的，必然存在內生的大量扭曲，需要采取漸進式改革的方式消除扭曲。因此，從這一點來講，市場失靈并不是新結構經濟學主張的政府干預的理由。為什么呢？因為按照新結構經濟學的基本觀點或者前述第一和第二個層次的診斷，任何國家或地區都存在三大類產業：失去比較優勢的產業、遠離比較優勢的產業、潛在比較優勢的產業。前兩類不符合比較優勢的產業中的企業是沒有自生能力的，自發的市場不會進入沒有自生能力的產業（因此第一波結構主義認為存在“市場失靈”），只有符合潛在比較優勢的產業自發的市場企業才會進入，因此，從這個意義上講市場失靈并不是新結構經濟學所認為的產業政策的理由。再次，如果政府沒有亂為，按照政府是否支持了符合潛在比較優勢的生產結構來分類，政府行為要么是“無為”，即由于各種企業自身無法克服的制約使得即便符合要素稟賦結構的產業也不具有競爭力而需要政府來降低交易費用、協調基礎設施投資、激勵先驅者等，但政府卻沒有發揮應有的作用，要么政府是“有為”，即發揮了這些因勢利導的作用，促進了符合潛在比較優勢的產業的發展。因此，可以看到“無為”就是不作為，與“不為”還不是一個意思。除此之外，現實的情況可能非常復雜，還存在一些即便是違背比較優勢的生產結構但其升級存在正外部性的情況，比如具有技術外部性的重工業與重工業趕超的扭曲，以及政府在促進潛在比較優勢的生產結構升級時存在兩難困境，比如潮涌現象與產能過剩問題，政府需要采取權衡代價與收益的理性行為。我們可以這樣發問：市場能否自發地利用后發優勢，如果不能，政府的介入方式超出了前述的理想的政府因勢利導邊界，會引發什么代價或帶來什么收益，這就是我在林毅夫老師發展戰略理論的基礎上推進的發展戰略的成本與收益框架，也是對圖2-2中政府的理性行為類別的系統分析。[46]

大部分的產業政策爭論似乎到此為止，即應不應該制定產業政策的問題。新結構經濟學不但回答了這個問題——產業政策應該支持符合潛在比較優勢的產業而不應該支持違背比較優勢的產業，而且還提出了具體可操作的產業政策應該如何設計的思路方法。換言之，新結構經濟學基本的政策主張“有效市場”和“有為政府”中，對“有為政府”應該如何有為，即如何發揮因勢利導作用做了進一步的探究。前面我們概括了林毅夫老師所闡述的五類產業政策類型的劃分（包括GIFF在內的產業政策框架）。在林老師的基礎上，我們可以進一步在前一小節介紹的新結構轉型升級框架中細化政府因勢利導作用的診斷分析框架。這個框架與關注政府激勵及政策制定過程的文獻中的分析框架不同，我們更加側重于政府的行為，或者具體來講更加關注產業政策的行為方式或著力點，即政府在轉型升級過程中的精準發力。事實上，2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上就明確提到產業政策要準。那么產業政策如何在持續的轉型升級過程中精準發力呢？基于林老師五類產業類型的初步探索，還可以進一步從產業政策在前述轉型升級模型中的各個環節的著力點出發將政府在轉型升級過程中的因勢利導作用概括到三個維度上去：政府在稟賦結構升級過程中的因勢利導作用，包括針對企業自身難以克服的行業共同問題，如特殊人才培養和引進、融資難題的緩解、土地的供應、生產設備的改造和引進等；政府在價值鏈升級過程中的因勢利導作用，包括針對企業自身難以克服的行業共同面臨的如原材料供應和產品的銷售、生產制造和服務提供、研發和品牌等環節上的瓶頸，政府協助企業克服這些瓶頸發揮的積極作用；政府在軟硬基礎設施升級中的因勢利導作用，包括針對地區通用的交通、通信、能源及環保基礎設施瓶頸，以及針對特定產業專用的特殊基礎設施瓶頸，政府提供或協助企業克服這些瓶頸發揮的積極作用。需要注意的是，不同行業所需要的具體的政府因勢利導作用是不盡相同的，政府的因勢利導著力點也就不同，這與林毅夫老師闡述的五類產業類型的基本思想是一致的，甚至更加一般化和靈活，例如不同地區相同的產業在五類產業中的歸類、具體的轉型升級方向、因勢利導作用的需求和方式可能差別極大。與此同時，這個轉型升級過程中政府作用的因勢利導框架本身就是動態的，因為轉型升級本身是動態的，因此具體的因勢利導作用也是動態的，是隨著轉型升級的過程而不斷調整的。當然，這個框架也可以且需要納入如何更好地提高當地政府發揮因勢利導作用的能力這一問題，包括政府意識、政府能力、政府權限、政府（官員）的激勵與動機等方面。我們智庫研究也對應地從這些維度開發了一套針對政府的調查診斷問卷。然而，如前所述，這些都不是最重要的問題，因為有意愿、能力、權限和激勵的政府也可能（正確地）干了錯誤的事，就像林毅夫老師常講的好心干壞事，因此正確的政策本身才是最重要的。當然，現實中由于各種各樣的原因都存在各種政策偏差，所以糾偏機制同樣是很重要的。[47]