城市保護(hù)：一項(xiàng)政策，多重目標(biāo)

任何公共政策的本質(zhì)都是政治上的論證（political reasoning）。這種論證為政策制定者提供了表達(dá)個人觀點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的語言（Stone 2002; Rochefort and Cobb 1994; Fischer and Forester 1993）。城市保護(hù)政策也不例外。以城市保護(hù)政策為博弈的平臺，政治和社會【xviii】行為體有意識地為自己的觀點(diǎn)選擇有利的論述角度、為自己的政策選擇進(jìn)行辯護(hù)，并為自己所支持的執(zhí)行方案做宣傳。這些權(quán)力主體的多重動機(jī)使得他們提出不同的政策主張，并導(dǎo)致不同的城市保護(hù)實(shí)踐。其中一些做法假城市保護(hù)之名，卻破壞了古建筑的完整性和城市的社會可持續(xù)性，與城市保護(hù)的初衷相沖突。城市保護(hù)的悖論揭示了“歷史”的原始含義與它在社會中被作為政治博弈的工具之間的矛盾關(guān)系。接下來，本章將討論城市保護(hù)的四種基本動機(jī)。通過對這些動機(jī)的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)城市保護(hù)的實(shí)踐和城市保護(hù)的本意之間的矛盾。

以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃為目標(biāo)的保護(hù)

自二戰(zhàn)結(jié)束以后，城市保護(hù)和城市發(fā)展之間的關(guān)系便成為激烈爭論的話題。面對城市更新的破壞性影響，政策制定者開始將城市保護(hù)作為一種規(guī)劃工具來控制城市發(fā)展。1962年，隨著法國《馬爾羅法》的通過和羅馬總體規(guī)劃的產(chǎn)生，城市的整個街區(qū)和街道景觀都可能被納入歷史街區(qū)的范疇并被加以保護(hù)。這些在今天依然有效的城市保護(hù)法令不僅使古建筑免遭拆毀，同時還對歷史街區(qū)內(nèi)的改建和新建加以限制。為了有效地控制新的建設(shè)，城市保護(hù)的法令經(jīng)常與城市分區(qū)政策（zoning policies）結(jié)合在一起使用。在有些城市，保護(hù)和分區(qū)法律規(guī)定新的建筑不得高于周圍的歷史建筑，進(jìn)而打消了開發(fā)商拆毀和重建的積極性（Tung 2001）。

當(dāng)城市保護(hù)被作為控制城市過度發(fā)展的工具時，它從推土機(jī)下挽救了歷史古城，也使得當(dāng)?shù)鼐用衩庥谝虿疬w而流離失所。然而，這樣的政策也會引發(fā)新的問題：當(dāng)城市發(fā)展由于保護(hù)政策的束縛而缺乏空間時，整個城市可能會慢慢變成一座博物館。這樣的政策會限制城市在建筑上和經(jīng)濟(jì)上的創(chuàng)新空間，從而削弱都市生活的活力與多樣性——很多歐洲城市的歷史中心區(qū)已經(jīng)有這樣的經(jīng)歷。在一些城市中，30%—90%的人口，尤其是低收入人口，被迫搬到了郊區(qū)，因?yàn)槌鞘兄械木幼】臻g有限且過于昂貴（Choay 2001; Boyer 1994）。除了可以為一小部分富人提供住房，這些城市越來越像一座座迎合游客需求的戶外博物館，而普通的市民則為看不到城市的【xix】未來而嘆息。

以推動城市發(fā)展為目標(biāo)的保護(hù)

與控制城市發(fā)展的目標(biāo)相反，城市保護(hù)可以用來吸引外來投資和推動城市更新與復(fù)興。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政策制定者往往將城市保護(hù)與稅收優(yōu)惠政策聯(lián)系起來。戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府迫于全國性的城市保護(hù)的輿論壓力，開始頒布相關(guān)的保護(hù)法令。然而，聯(lián)邦政府并沒有放棄城市更新的議程，而是將保護(hù)和更新結(jié)合起來，并將原來大拆大建的城市更新模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^一系列稅收政策來實(shí)現(xiàn)社區(qū)復(fù)興（Boyer 1994）。1976年和1986年的《稅收改革法案》以及1981年的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案》中規(guī)定，修復(fù)和翻新歷史建筑的開發(fā)商和房產(chǎn)主可以獲得稅收減免（Frank 2002; Fitch 1982; Reichl 1997; Newman 2001）。這些稅收法案旨在推動美國城市中基于歷史街區(qū)保護(hù)的城市再發(fā)展。這樣的措施并沒有阻礙城市發(fā)展，反而使城市重新獲得發(fā)展的活力。

盡管以保護(hù)為基礎(chǔ)的城市再發(fā)展使得古建筑免遭破壞并使其通過修繕獲得了新生，但這樣的政策很大程度上忽視了當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?。隨著社區(qū)振興計(jì)劃加速推行，內(nèi)城街區(qū)的房價不斷攀升、稅收增加、租金上漲、社區(qū)紳士化，導(dǎo)致這些區(qū)域的工薪階層、少數(shù)族裔和租戶不得不遷出，取而代之的是中產(chǎn)階級、白人和擁有產(chǎn)權(quán)的業(yè)主（Zukin 1987）。莎倫·佐金（Zukin 2010）指出，很多新來的住戶最初都是被這些社區(qū)里工薪階層和少數(shù)族裔獨(dú)特的文化與生活方式所吸引。然而，諷刺的是，正是這些新來的住戶對于原真性的街區(qū)生活的向往趕走了建立這種生活方式和文化氛圍的原住民。從很多城市的經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)城市保護(hù)政策成為城市發(fā)展與復(fù)興的工具，保護(hù)措施往往會迎合教育程度較高、經(jīng)濟(jì)狀況較好的人群，從而進(jìn)一步加劇城市中的社會和經(jīng)濟(jì)不平等（Freeman 2006；Smith 1996）。盡管城市研究學(xué)者已提出了社會保護(hù)（social preservation）的概念，以此來強(qiáng)調(diào)政府通過公共政策保護(hù)原住民利益的重要性，但政府官員似乎還不清楚如何將這一原則付諸實(shí)施。

以獲得國際社會認(rèn)可為目標(biāo)的保護(hù)

【xx】城市保護(hù)的理念很大程度上源于西方，在19世紀(jì)下半葉伊始，這一理念已被輸出并應(yīng)用于歐洲以外的廣大區(qū)域（Choay 2001）。在各種國際組織的宣傳號召下，城市保護(hù)已逐漸成為全球性機(jī)制，也是一個國家獲得國際社會認(rèn)可的途徑之一。聯(lián)合國教科文組織1972年發(fā)起的《世界遺產(chǎn)公約》是最具國際影響力的措施之一。該公約宣告文化遺產(chǎn)的普世價值，向成員國提出一系列要求，并建立了《世界文化遺產(chǎn)名錄》。世界文化遺產(chǎn)的選定需要通過一個復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)體系，還要遵循在“資金、藝術(shù)、科學(xué)和技術(shù)”方面有“國際合作與協(xié)助”的標(biāo)準(zhǔn)。截至2012年9月，全世界已有190個國家簽署了該公約，962處古跡被列入《世界文化遺產(chǎn)名錄》。[2]

許多國家已經(jīng)開始實(shí)施城市保護(hù)，借此表達(dá)它們對這一全球性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同和支持，進(jìn)而贏得國際社會的認(rèn)可。鑒于名錄中文化遺產(chǎn)的數(shù)量體現(xiàn)著一國的國際聲譽(yù)，申請將本國古跡列入名錄已成為各國爭相追逐的目標(biāo)，盡管許多官員對于申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的解讀并不準(zhǔn)確（Choay 2001）。有些時候，官員所關(guān)心的并不是保護(hù)文化遺產(chǎn)本身，而是如何獲得文化遺產(chǎn)的稱號，這導(dǎo)致一些在列的文化遺產(chǎn)年久失修、缺乏保護(hù)。奧運(yùn)會這樣的全球盛會成為各國展示它們在城市保護(hù)方面成就的舞臺，很多國家借此提高自身在國際上的地位。例如，作為最近兩次奧運(yùn)會的主辦城市，雅典和北京在申奧成功后都花費(fèi)了大量資金修整和復(fù)原歷史建筑，而這兩座城市之前都因保護(hù)文物古跡不力而受到了國際社會的批評（Long 2003; Wang 2003; Hadoulis 2004）。

以開發(fā)旅游經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的保護(hù)

自20世紀(jì)下半葉以來，城市保護(hù)已成為推動旅游業(yè)發(fā)展的策略。這一新功能是伴隨著全球化和日益增長的跨國文化消費(fèi)而產(chǎn)生的。對歷史建筑的評價不僅要考量其歷史和美學(xué)價值，還要看它是否具有吸引大批游客和帶動地方經(jīng)濟(jì)增長的能力。在很多城市中，文物古跡，包括一些已消失多年的文物古跡，被看作一種文化景觀【xxi】而得到修復(fù)或重建，目的是提升該地區(qū)的形象。同時，古老的街區(qū)被重新包裝成“歷史街區(qū)”，建筑物被重新裝修成復(fù)古風(fēng)格，人行道被鋪成了舊式的石子路，包括露天咖啡館、餐廳、手工藝紀(jì)念品商店和畫廊在內(nèi)的各種都市休閑娛樂場所一應(yīng)俱全，這一切都是為了迎合游客的需求。

由于缺乏對城市的建筑歷史或社會維度的敏感性，這些城市保護(hù)工程常常缺乏歷史常識，看起來有些武斷和荒唐。一些工程將古老的市中心和街區(qū)變成了“迪士尼樂園”，損害而非加強(qiáng)了城市的文化完整性和社會可持續(xù)性。例如，在加拿大魁北克，一個以弘揚(yáng)民族主義、推動旅游業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的浩大工程將整個舊城中心區(qū)弄得面目全非，大片的古建筑被拆除，之后被按照18世紀(jì)的法式建筑風(fēng)格重建（Boyer 1994）。同樣，新加坡為了將舊城中心重塑為歷史文化街區(qū)，拆除了大面積的傳統(tǒng)住宅，還驅(qū)逐了當(dāng)?shù)鼐用窈蛡鹘y(tǒng)商鋪（Kwok and Low 2002）。當(dāng)城市保護(hù)成為推動旅游業(yè)發(fā)展的工具時，這些保護(hù)工程逐步將城市中的一些區(qū)域變成了“旅游泡沫”（tourist bubbles），即迎合大眾品味的消費(fèi)區(qū)域（Judd and Fainstein 1999; Clark 2003; While 2006; Trasforini 2002; Zukin 1993）。原有的城市風(fēng)貌逐漸消失，而政策制定者對于旅游經(jīng)濟(jì)的過度開發(fā)則導(dǎo)致了當(dāng)?shù)鼐用裆钇焚|(zhì)的下降。

總而言之，個人、社會群體和政府部門賦予了城市保護(hù)多重含義，這反映了他們多元甚至相互沖突的價值觀與利益。以上討論的內(nèi)容反映了現(xiàn)代城市保護(hù)實(shí)踐過程中的四類主要目標(biāo)。這些目標(biāo)并非只出現(xiàn)在某些特定的國家，而是在全球各地的城市中普遍存在。然而，以上四類目標(biāo)并不能涵蓋所有以城市保護(hù)為名的政策行為。在不同的城市背景下，城市保護(hù)措施還會為其他特定的政策目標(biāo)服務(wù)。例如，在美國城市，城市保護(hù)逐漸成為少數(shù)族裔強(qiáng)調(diào)其長期被忽略的歷史、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的策略（Saito 2009a; Boyd 2008）。在這種情況下，少數(shù)族裔成員可能更關(guān)心如何保護(hù)自身權(quán)利和改善種族不平等的狀況，而不是保護(hù)當(dāng)?shù)胤课莸慕ㄖ螒B(tài)。因此，調(diào)查研究城市保護(hù)在特殊城市背景下的意義顯得尤為重要。