二、偏好和信息

盡管政治科學家和其他學科的學者們都致力于從政治系統的輸入一方設計能夠代表多種大眾偏好的政治制度，或者在輸出一方提高行政機構的效率和效能，然而很少有研究關注在穩定的機構框架之內處理這種變革。

如果政治系統不能發現問題之所在，他們將無法準確做出解決問題的政策。在任何情況下，問題的發現和隨后的分析都是很難的，因為所有的政府都在不確定性中運轉。而不幸的是，大多數政府都自以為是或者好高騖遠地試圖去發現問題，所以對政府來說，首要的是發現和分析信息。

歐洲學者在探討制度設計方法時關注于偏好的表現形式：特殊的選舉系統是如何反映民意的？多元比例代表制與單一議席相對多數決（威斯敏斯特模式）有什么差別？既然代表是被選出的，那么他們如何反映公眾的偏好？公眾意見對行政和立法機構的影響區別在哪里？

這些問題都很重要，但是本文關注的是另一些問題：政治系統是如何在針對最棘手問題制定政策處理信息的？這一觀點有一個先在的假定：一些問題比另一些問題更重要——問題可以根據它相對于整個社會的優先性而排序。但基于偏好的分析拒絕承認這一點，他們認為所有的政策選擇都是有分配性的，這意味著它們對某部分市民的影響作用更大。然而就算這是對的，公共政策的分配也不能影響政策制定。而且，公民個人偏好不能與國家福利政策聯系在一起也無確切定論。事實上，美國早期有關偏好在政治選擇中的作用表明，選民投票時更多考慮的是國家經濟形勢，而不是個人經濟境況[3]。最后，民意調查展示了一種公眾對環境改變的“平行反應”：不同次級公眾群體（按種族等區分）的比例逐漸趨同。例如，與低收入階層相比，美國高收入階層不認為經濟存在問題，但兩者對客觀經濟環境的看法接近。

所以到目前為止，我們擱置公共政策分布的態勢——即傳統的拉斯韋爾模式——“誰得到什么，如何得到”（1936）這一話題，轉而關注政治系統富有成效地加工信息的方式。